CC BY
208
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
МЕЛЬНИКОВ П.С.,
старший преподаватель, Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются проблемы коммунального хозяйства с позиций отраслевого и территориального управления и широкой совокупности социально-экономических отношений по поводу жизнеобеспечения условий и потребностей населения. Особое внимание сосредоточено на функциональной роли процесса обновления основных фондов ЖКХ в модернизации отрасли и воспроизводственном процессе региона в условиях, когда предстоит передача регулирования тарифов с муниципального на региональный уровень.
Ключевые слова: услуги жилищно-коммунального хозяйства; частные блага; локальный монополизм; территориальная инфраструктура; специфика реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
The problems of municipal services in terms of branch and territorial management and a wide array of socio-economic relations over the life-support conditions and needs of the population are considered in the article. The special attention is concentrated to the functional role of the renewal of fixed assets in the utilities industry and the modernization of the reproduction process in the region, when a transfer of tariff regulation from municipal to regional level.
Keywords: services of housing and communal services; private goods; local monopoly; the territorial infrastructure; the specificity of reforming housing and communal services.
Коды классификатора JEL: R31.
Коммунальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел, при этом оно входит в состав городского хозяйства. В некоторых случаях коммунальное хозяйство также обслуживает промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом, но чаще всего предприятия имеют собственные водопроводы, канализационные системы и прочие сооружения коммунального характера. Федеральным законом № 122-ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищная сфера определялась как область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилых помещений, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт [9].
© Мельников П.С., 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства имеет своей целью выработку и проведение адаптированной к рыночной экономике жилищной политики, включающей в себя аспекты, связанные с изменением отношений собственности между хозяйствующими и управляющими субъектами. При этом надо учитывать, что одной из основных целей проводимых в России преобразований в сфере ЖКХ является освобождение федерального бюджета от затрат на производство и оказание жилищно-коммунальных услуг, доведение оплаты населением услуг до 100% их стоимости, привлечение частных инвестиций в эту социально значимую сферу деятельности. Однако почти двадцать лет рыночных преобразований в отрасли привели, как отмечают многие ученые и специалисты, к значительному ухудшению положения в ЖКХ по многим параметрам. [2, 3, 5, 6 и др.]
Сфера жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время представляет собой все множество социально-экономических отношений по поводу жизнеобеспечения населения. Отрасли ЖКХ в значительной степени участвуют в формировании сферы жизнедеятельности человека и общества в целом. Именно от степени развитости предприятий данной отрасли зависит санитарно-гигиеническая обстановка, чистота воздушного и водного бассейнов, удовлетворенность населения в источниках энергоресурсов и т.п. В свою очередь все это оказывает серьезное воздействие на уровень благополучия населения, его здоровье и прочие факторы, определяющие производительность труда. А, следовательно, от степени развитости сферы ЖКХ муниципального образования будет зависеть и потенциал его развития.
К организациям жилищно-коммунального хозяйства относятся предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Данные организации являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, которая определяет условия жизнедеятельности человека. Прежде всего территориальная инфраструктура определяет комфортность жилья, его инженерное обустройство, качество предоставления транспортных, бытовых услуг, услуг связи и других услуг, от которых зависит здоровье населения, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
При этом с самого начала реформирования всегда подчеркивалось, что деятельность жилищно-коммунального хозяйства многогранна, включает в себя эксплуатацию жилищ, теплоэнергетику, газовое и гостиничное хозяйство, обслуживание городского освещения, электрического транспорта, гражданское и оздоровительное обслуживание, благоустройство поселений, озеленение, капитальное строительство, подготовку и переподготовку кадров, справочно-информационную, инспекционную и другие службы [4, с. 14, 280].
В соответствии с этим проводились различные классификации отраслей ЖКХ. Например, ряд исследователей выделяли следующие отрасли: санитарнотехнические службы (водопровод, канализация, санитарная очистка); внутригородской пассажирский транспорт общего пользования; коммунальная энергетика (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы); коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы); внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение); подсобные предприятия (ремонтные заводы и мастерские). ЖКХ является ведущей, наиболее сложно разветвленной отраслью городского хозяйства.
Но до 80% общего объема услуг составляет деятельность по эксплуатации жилищного фонда — наиболее важная среди всех экономических и социальных проблем [1, с. 5].
Производственно-хозяйственная деятельность ЖКХ обладает рядом специфических особенностей. К ним можно отнести организационное построение по территориальному и отраслевому признаку, двойное подчинение, повышенный социальный резонанс на результаты деятельности, неравномерность спроса и т.д. Это определяет жилищно-коммунальное хозяйство как сложную, многоэлементную, динамическую организационно-экономическую систему. Поэтому как целостная система, обеспечивающая нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктур территории, жилищнокоммунальное хозяйство требует системного подхода. В последние годы это стало очевидным, так как торможение развития стало явлением, охватившим целый ряд регионов.
Причина этого заключается, кроме всего прочего, в существующем противоречии в том, что на федеральном уровне управление процессом развития сферы ЖКХ носит отраслевой характер, а на муниципальном уровне — комплексный. Также отрицательным фактором является слабая связь жилищно-коммунальной реформы с процессом управления городской недвижимостью, реформой бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, с вопросами формирования базы социально-технических стандартов и реформой местного самоуправления.
Преодолеть отмеченные проблемы можно только посредством изменения принципов функционирования ЖКХ в целом и управления данной сферой. Применяя системный подход, возможно учитывать не только структурную перестройку отрасли, но и изменение отношений между участниками, которые взаимодействуют в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Жилищно-коммунальные услуги институционально следует отнести к частным благам, так как их можно делить и продавать отдельно, устанавливать за ними контроль и исключать из системы тех, кто уклоняется от оплаты, которую, в свою очередь, можно производить в соответствии с потребленным объемом услуг. Эти признаки предполагают возможность существования в данной сфере конкуренции. Однако на деле существует целый ряд свойств рынка коммунальных услуг, которые делают невозможным существование полноценной свободной конкуренции в жилищно-коммунальной сфере.
Во-первых, потребители не могут отказаться от данных услуг или сократить потребление в силу их уникального и незаменимого характера. Колебания в потреблении коммунальных услуг не имеют ценовой природы и поэтому практически не оказывают влияния на уровень затрат на предоставление этих услуг.
Во-вторых, коммунальные услуги должны обладать свойством бесперебойности и надежности их предоставления. То есть они должны быть доступны потребителям в любое время года, когда у них возникает такая потребность. При этом ограничение доступности методом повышения цены не запускает механизм спроса и предложения, а превращает цену в инструмент дискриминации населения.
В-третьих, рынок коммунальных услуг является в идеале равновесным. Независимо от того, какой объем услуг реализуется в каждый конкретный момент, предложение и спрос должны быть уравновешены, поскольку существующие основные системы инженерного оборудования изначально создавались так, что-
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
бы количество производимых услуг соответствовало величине потребностей. Последние носят преимущественно физиологический характер, что часто противоречит принципам рыночной рациональности.
В-четвертых, в данной сфере существует жесткая связь производства и потребления услуг, взаимовлияние и взаимозависимость, неперемещаемость производственных фондов коммунальных предприятий. Это делает невозможным свободный выбор услуг.
Еще одним важным отличием сферы ЖКХ от модели свободной конкуренции является характер взаимодействия интересов экономических субъектов, к которым относят население, предприятия ЖКХ, предприятия и организации социальнокультурной и промышленной сферы. В условиях конкуренции изменение цены происходит согласно этим интересам. На рынке же жилищно-коммунальных услуг цена не является категорией, зависимой от потребительских предпочтений.
Таким образом, можно сделать вывод, что в жилищно-коммунальном хозяйстве отсутствуют необходимые условия для свободной конкуренции, что ведет за собой порождение элементов монополии. Часто предприятия ЖКХ называют вообще чистой монополией. Но и здесь наблюдаются отличия характеристик рассматриваемой сферы от принятых признаков чистой монополии (единственный поставщик товара на рынок, уникальный продукт, наличие ценового диктата продавца, барьеры для входа конкурентов на рынок). К примеру, барьеры, существующие на рынке коммунальных услуг, имеют своеобразную природу, отличную от природы барьеров чистой монополии. Монополия коммунальной сферы обуславливается процессом централизации коммунального обслуживания. Часть потребителей территориально связана единой системой инженерных коммуникаций. Монополизм коммунальных предприятий не может быть устранен, так как в его основе лежит технологическое единство процессов производства и потребления коммунальных услуг. Если в условиях чистой монополии потребители могут отказаться от продукта, то в случае с коммунальными услугами они лишены такого выбора и чаще всего должны подчиняться коллективному выбору.
Все перечисленные особенности жилищно-коммунального хозяйства (монополизм, высокая социальная значимость, локальный характер производства и потребления услуг и т.д.) необходимо учитывать при формировании нового подхода к управлению данной сферой. Основной задачей деятельности жилищнокоммунального хозяйства должно быть улучшение качества обслуживания населения в удовлетворении их потребностей, поскольку ЖКХ, как уже отмечалось, представляет собой отрасль сферы услуг и наиболее значимую часть территориальной инфраструктуры, которая определяет условия жизнедеятельности населения.
Развитие рыночных отношений в российской экономике ставит сложную задачу, решением которой будет полный перевод всех отраслей городского хозяйства на экономические отношения рыночного типа с достаточно строгим распределением функций между участниками производственного процесса и процесса потребления.
Система городского хозяйства на муниципальном уровне может быть представлена совокупностью трех основных подсистем: материально-технической, организационно-функциональной и ресурсной. Материально-техническая подсистема состоит из объектов недвижимости, объектов коммунального обслуживания,
техники и элементов технического оснащения. Организационно-функциональная подсистема состоит из совокупности нормативно-правовых актов, организационных и методических документов, а также иных регламентирующих актов, призванных обеспечить выполнение федеральных указаний в местных условиях. Как правило, подобные документы формируются в системе местного самоуправления. Ресурсная подсистема состоит из кадрового обеспечения и финансовых ресурсов. Именно финансовый блок на сегодняшний день представляет наибольший интерес. Ведь только на основе достоверного прогноза финансового потенциала отрасли можно строить стратегии ее выхода из кризисной ситуации и повышения эффективности воспроизводственных процессов.
При этом необходимо учитывать, что окончательный выход из современного глобального экономического кризиса связан с освоением новых технологий и всесторонней модернизацией российской экономики. Соответственно, если в рассматриваемой отрасли не изменится технологическая основа (многие компоненты которой, к сожалению, изменять намного затратнее, нежели создавать новые), то жилищно-коммунальное хозяйство окончательно потеряет перспективу рыночной интеграции. При этом следует учитывать, что модернизация рассматривается руководством страны и научным сообществом как единственный вариант «выживания» отечественной экономики [8].
Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований происходит несколькими путями. Во-первых, можно выделить средства, формирующиеся в ходе коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов в производственной и непроизводственной сферах. Во-вторых, выделяются средства, формирующиеся благодаря кредитно-финансовым организациям в ходе коммерческой (банковской, страховой, инвестиционной и т.д.) деятельности. В-третьих, в отдельную группу можно выделить средства общественных организаций и учреждений, занимающихся некоммерческой деятельностью на территории муниципального образования. В-четвертых, еще одну группу представляют собой средства населения территории, включающие денежные доходы и накопления. В-пятых, отдельно выделяются собственные средства местной администрации. Данная группа средств формируется не только за счет налоговых поступлений в бюджет, но и аккумулирует средства внебюджетных фондов, часть фондов обязательного страхования, средства финансирования федеральных и региональных программ, дотации и субвенции, средства от выпуска муниципальных займов и т.д. Перечисленные выше группы средств относятся к внутренним средствам муниципальных образований. Шестая группа представляет собой внешние финансовые средства, включающие в себя займы и инвестиции, формируемые за пределами муниципальной территории.
Все перечисленные системы формирования финансовых ресурсов в муниципальном образовании достаточно тесно связаны друг с другом. И все они играют очень важную роль в функционировании ЖКХ. Однако ситуация в данной отрасли народного хозяйства такова, что большинство основных фондов практически полностью изношены, а средств, получаемых от предоставления коммунальных услуг, организациям ЖКХ хватает лишь на то, чтобы поддерживать необходимый объем оборотных средств. В такой ситуации очень сложно продолжать процесс реформирования без внешней поддержки, которую в развитых странах осуществляют за счет различного рода инвестиционных проектов, связанных со строительством и обеспечением процесса функционирования объектов ЖКХ. При этом в этих стра-
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
нах отрасль ЖКХ имеет достаточную рентабельность, чтобы была возможность осуществления рыночного регулирования инвестиционных процессов.
В России же дела обстоят иначе. Поэтому реформирование ЖКХ в стране невозможно осуществить лишь на рыночных началах. Для этого необходимо принимать действенные меры и подключать механизмы по осуществлению государственной поддержки проектов, направленных на возведение и модернизацию основных фондов ЖКХ. Таким механизмом может стать институт обновления основных фондов ЖКХ, представляющий собой финансовую структуру, занимающуюся привлечением и аккумулированием средств из всех возможных источников с целевым их направлением на строительство и содержание объектов ЖКХ. Этот организационный институт должен иметь как собственный контрольный орган — наблюдательный совет, состоящий из местных чиновников и бизнесменов, инвестирующих свои средства в развитие отрасли, так и общественный надзор за деятельностью. Данный институт будет способствовать модернизации коммунального хозяйства, а также повышению эффективности воспроизводственного процесса на территории через «финансовый» и «инфраструктурные» эффекты, получаемые при развитии предприятий ЖКХ.
При формировании данного института следует учитывать его масштабность и общесоциальную значимость. Как известно, по данным федеральной статистики, основным элементом национального богатства в стране являются основные фонды, включая незавершенное строительство.
При этом основные фонды жилищного и коммунального хозяйства составляют почти четверть стоимости основных фондов в России. Следовательно, основные фонды ЖКХ — это почти четвертая часть экономического потенциала страны.
Однако состояние этой части национального богатства, как отмечено в заключении Главного контрольного управления Президента РФ, накануне наступившего кризиса неудовлетворительное. По результатам проведенной проверки ЖКХ износ инженерного оборудования превысил 70%, инженерных сетей — 65%, потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% (при технологической норме в 16%). Особое беспокойство вызывает пятикратный рост количества аварий и сбоев в работе коммунальных объектов за десять предкризисных лет. А коэффициенты обновления основных фондов низкие: в жилищном хозяйстве — 2,6%; в коммунальном хозяйстве — 0,9%; коэффициенты выбытия, соответственно, 0,5 и 0,3%.
Поэтому формирование института обновления основных фондов ЖКХ следует рассматривать как один из антикризисных и перспективных приоритетов развития российской экономики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авдеев В.В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК-сфере? // Жилищное и коммунальное хозяйство. 1996. № 3.
2. Арсенова Е.В., Жданькова А.Ю., Иванова Н.М. и др. Специфика коммунальной деятельности и рыночные отношения // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2008. № 10.
3. Баженов А. Что такое коммунальная реформа // Коммунальный комплекс России.
2007. № 4.
4. Безлюдов А.И. ЖК-хозяйство: проблемы управления. М.: Стройиздат, 1990.
5. Варнавский В. Частный капитализм в коммунальном хозяйстве России // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 1.
6. Голубева Е. Третий этап // Коммунальный комплекс России. 2007. № 4.
7. Симионов Ю.Ф. Экономика жилищно-коммунального хозяйства. М.: ИКЦ «МарТ»,
2008.
8. Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4.
9. Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики» № 122-ФЗ. Ст. 1.
ТЕRRА ECONOMCUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 3
