CC BY
181
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
114 ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
ПЕРСПЕКТИВЫ УКРЕПЛЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КРАВЦОВА Н.И.,
доктор экономических наук, профессор, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ),
e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются проблемы и перспективы укрепления налогового потенциала регионов РФ. Исследованы причины низкой налоговой обеспеченности бюджетов территорий. Предложены меры, направленные на развитие налогового потенциала регионов.
Ключевые слова: налоговый потенциал; налоговый федерализм; региональные бюджеты; распределение налогов; налоговая база.
In article problems and perspectives of strengthening of tax capacity of regions of the Russian Federation are considered. The reasons of low tax security of budgets of territories are investigated. The measures directed on development of tax capacity of regions are offered.
Keywords: tax potential; tax federalism; regional budgets; distributions of taxes; tax base.
Коды классификатора JEL: H20, H21, H71.
Финансовая самостоятельность регионов Российской Федерации, определяемая величиной налогового потенциала региона, в значительной степени предопределяется разграничением налогов по уровням вертикали бюджетной системы на постоянной основе. Это базовое условие, от которого зависит уровень доходов всех территорий. При этом одним из критериев, положенных в основу разграничения доходных полномочий, является стабильность облагаемой базы. Поэтому на современном этапе развития экономики Российской Федерации необходимо активизировать деятельность по разработке механизмов формирования и приоритетов развития налогового потенциала регионов.
Налоговый потенциал является базой финансовой самостоятельности бюджета, и от его правильной оценки зависит решение региональных задач бюджетного финансирования. На уровне субъекта РФ налоговый потенциал признается одним из важнейших параметров экономического, социального развития регионов и выступает в качестве измерителя налоговых возможностей бюджета этого уровня, а также индикатора эффективной налоговой политики.
Занимая ведущее место в системе финансового обеспечения субъекта РФ, налоговый потенциал имеет целевую ориентированность, связанную с его использованием в социально-экономическом развитии территории и обеспечении соответствующего вклада в развитие экономики страны. Воплощаясь в приросте налоговых доходов, налоговый потенциал определяет перспективные возможности воспроизводства регионального хозяйственного комплекса, состоятельность и ответственность субъектов РФ по их социальным и иным обязательствам, оптимизацию использования средств межбюд-жетного регулирования в целях обеспечения благоприятных условий для экономического роста Федерации в целом и ее регионов [2, с. 12].
В экономической литературе понятие налогового потенциала используется в различных значениях. Можно выделить две основных трактовки этой категории: налоговый потенциал в широком и узком определении.
Налоговый потенциал в широком определении рассматривается как совокупный объем финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Данный аспект принимается во внимание при оценке налогового потенциала, направленной на учет максимально возможного объема налогооблагаемых ресурсов территории.
Налоговый потенциал в узком определении представляет собой финансовые ресурсы, которые посредством налоговых платежей должны в соответствии с действующим законодательством поступить в бюджет. Такая трактовка налогового потенциала используется при определении средних ожидаемых налоговых сборов в отдельных территориях, оценке собираемости налогов и налоговых усилий органов власти.
В мировой практике под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений. Налоговый потенциал также рассматривается как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен со-
© Н.И. Кравцова, 2012
ответствующими органами власти за определенный период времени (как правило, финансовый год) при использовании единых для всей территории страны условий налогообложения [1].
Исходной базой формирования доходов бюджетов различных уровней является распределение налогов и закрепление их конкретных видов за федеральным, региональными и местными бюджетами. Сегодня речь должна идти о финансовом обеспечении самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне местного самоуправления, о создании системы доходов каждого уровня власти, следовательно, и о современной модели налогового федерализма РФ [6, с. 60].
Следует констатировать тот факт, что в России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. В последние годы бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых с подведомственной им территории (табл.1).
Таблица 1
Соотношение доходов и расходов федерального бюджета (в числителе) и консолидированных бюджетов субъектов РФ (в знаменателе), %
Показатели 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Доходы 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 63/37 61/39
Расходы 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 56/44 61/39
Налоговые доходы 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 54/46 51/49
Источник: составлена автором по данным Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru
Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на поддержание баланса бюджетной системы РФ прежде всего в краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема меж-бюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, и как следствие - рост числа дефицитных бюджетов. Так, по итогам исполнения региональных бюджетов РФ число дотационных возросло с 40 в 2007 г. до 56 в 2011 г. (табл. 2).
Таблица 2
Показатели исполнения региональных бюджетов РФ за 2007-2011 гг.
Наименование показателя 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, млрд руб. 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, млрд руб. 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит/ профицит млрд руб. 24,9 -44,0 -276,9 -87,6 -19,9
% 0,6 -0,8 -5,3 -1,6 -0,3
Количество региональных бюджетов с дефицитом 40 46 58 61 56
с профицитом 43 37 25 22 27
Источник: составлена автором по данным Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru
Недостаток сложившейся модели налогового федерализма в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, НДПИ, акцизы, и др.) За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов.
Регионы РФ, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведет к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета. В результате - большую часть перечислений из федерального бюджета в региональные составляет финансовая помощь. Это приводит к тому, что практически все органы власти стремятся занизить свою доходную часть, что позволяет аргументировано получить больший объем финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Как видно из табл. 3, в структуре доходов областного бюджета Ростовской области уровень собственных доходов составляет около 6%. При этом основные налоговые доходы бюджета Ростовской области обеспечены за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов.
Концепция реформирования межбюджетных отношений в России сохранила нормативы распределения основных видов налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ практически без изменения. Естественно, что они не изменят ситуацию, сложившуюся в сфере межбюджетных отношений, не заставят сами регионы в полной мере
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
116
Н.И. КРАВЦОВА
зарабатывать средства, расширять налогооблагаемую базу. При таком соотношении доля закрепленных доходов региональных и местных бюджетов останется на прежнем уровне, сохранится потребность в федеральных трансфертах. Основополагающий принцип самостоятельности бюджетов всех уровней все еще будет носить декларативный характер. С другой стороны, сохранение устойчивых нормативов отчислений в течение последних четырех лет говорит о возможности закрепления сложившейся доли за субъектами Федерации на постоянной основе в качестве их собственных доходов. Удельный вес таких отчислений в целом по всем регионам РФ в доходах, включая финансовую помощь и компенсации из федерального бюджета, - значительный (до 60,0%) [5, с. 28].
Таблица 3
Состав и структура доходов областного бюджета Ростовской области в 2009-2011 гг.
Показатели 2009 2010 2011 Отклонение 2011 / 2009 гг.
млн руб. про- цент млн руб. про- цент млн руб. про- цент
Доходы, всего в том числе: 101,14 100 108,62 100 124,99 100 23,58
Налоговые и неналоговые доходы 69,99 69,2 86,34 79,49 107,44 85,96 16,76
Налоговые доходы в том числе: 67,71 66,95 84,93 78,19 105,79 84,64 17,69
1. Налог на прибыль организаций 29,71 29,36 36,69 33,78 45,22 36,18 6,82
2. НДФЛ 24,89 24,6 31,78 29,26 40,47 32,38 7,78
3. Акцизы 5,06 5,0 5,59 5,15 5,94 4,75 -0,25
4. Налоги на совокупный доход 2,59 2,5 4,07 3,75 6,39 5,11 -2,61
5. Налог на имущество организаций 3,84 3,79 4,66 4,29 5,57 4,45 0,66
6. Транспортный налог 0,79 0,78 0,83 0,76 0,88 0,7 -0,08
7. Налог на игорный бизнес 0,42 0,41 0,89 0,82 0,89 0,7 0,29
8. Налог на добычу полезных ископаемых 0,38 0,37 0,41 0,38 0,46 0,37 -
9.Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 0,0017 - 0,0017 - 0,0017 - -
10. Государственная пошлина 0,0013 - 0,0013 - 0,0013 - -
11. Задолженность по отмененным налогам 0,036 0,03 0,005 - 0,004 - -
Неналоговые доходы 2,28 2,25 1,41 1,3 1,65 1,32 -0,93
Безвозмездные поступления 31,14 30,79 22,28 20,51 17,55 14,04 -16,75
Составлена по: законы Ростовской области «Об областном бюджете» за соответствующие годы
Централизацию налоговых доходов на федеральном уровне следует рассматривать с двух сторон. С одной стороны, чрезмерная их концентрация без соответствующих изменений в расходных полномочиях не стимулирует регионы к расширению собственной налоговой базы, снижает заинтересованность к увеличению бюджетных поступлений и рационализации бюджетных расходов. С другой стороны, положительный момент централизации налоговых доходов состоит в увеличении объемов федеральной финансовой помощи регионам, что дает возможность избежать резких диспропорций в их бюджетной обеспеченности по объему налоговых доходов на душу населения. Ведь значение бюджетной обеспеченности некоторых регионов-доноров и регионов-реципиентов отличается в 25-30 раз.
Основной целью реформирования налогового федерализма в РФ представляется переход к такой его модели, при которой регионы будут стремиться к расширению собственной налоговой базы. Одним из эффективных способов стимулирования регионов к расширению собственной налоговой базы является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходных источников в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в существенной мере) контролироваться властями соответствующего уровня. Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить не только экономическую, но и политическую независимость региональных бюджетов. Поскольку, чем больше региональные бюджеты зависят от внешних доходов, тем ощутимее постороннее политическое влияние на них.
Проблема укрепления налогового потенциала регионов РФ является многоаспектной и требует комплексного решения. По нашему мнению, механизм укрепления налогового потенциала регионов РФ должен быть сформирован на основе комплексного подхода. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что налоговая база бюджетов формируется под влиянием множества факторов. Исходя из этого, основными направлениями такого механизма являются развитие экономического потенциала регионов; повышение результативности налогового администрирования; реформирование существующей модели налогового федерализма (рис. 1).
Рис. 1. Основные направления механизма укрепления налогового потенциала регионов РФ
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.
1. Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Между тем до сих пор в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых, да и других видов доходов между бюджетами, что влияет на размер налогового потенциала регионов.
2. Существующая дифференциация российских регионов по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов региона. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов. В силу указанной дифференциации в России нельзя создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Соответственно, одной из главных задач модернизации существующей модели налогового федерализма является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования и др.
3. Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в России связан не только с объективными причинами, но и со спецификой структурного кризиса в различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджетно-налоговой и инвестиционной политики региональных властей. Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. В этой связи даже самая идеальная модель налогового федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии. Поэтому укрепление налогового потенциала предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводственного развития региональных экономик.
Таким образом, укрепление налогового потенциала регионов РФ связано с решением комплекса задач, направленных на обеспечение макроэкономической стабильности, совершенствование бюджетно-налогового законодательства и улучшение системы и механизма налогового администрирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. ИгонинаЛ.Л. Муниципальные финансы: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2003.
2. Игонина Л.Л., Кусраева Д.Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: Монография. Краснодар. 2010.
3. Областной закон «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годы» от 17 ноября 2008 г. № 118.
4. Официальный сайт Федерального казначейства.[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.roskazna.ru.
5. Слепов В.А., Шуба В.Б., Бурлачков В.К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3. С. 29.
6. Сулейманов М.М. Развитие налогового потенциала бюджетов территорий в условиях модернизации российской экономики // Экономический анализ: теория и практика. 2011. № 43. С. 59-64.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 3 Часть 3
