CC BY
115
Ольга ПЛОТНИКОВА
ВЛИЯНИЕ РЕГИОНАЛИЗМА НА РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СВЯЗЕЙ РЕГИОНОВ ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВ
В данной статье рассматривается влияние регионализма на развитие международного сотрудничества регионов федеративных государств.
The influence of regionalism on the development of international cooperation of the regions in federal states is considered in the article.
Ключевые слова:
регионализм, федерализм, международное сотрудничество регионов государств; regionalism, federalism, international cooperation of regions in states.
ПЛОТНИКОВА
Ольга
Васильевна —
д.полит.н.,
профессор,
ректор СИМОиР,
г. Новосибирск
plotnikova-ov@
mail.ru
Регионализм как фактор развития международных связей регионов особенно ярко проявляется в федеративных государствах. В настоящее время территориальное распростране -ние федерализма весьма велико. Сегодня в мире насчитывается 27 федеративных государств, т.е. 14% всех существующих на планете Земля. Они занимают почти 52% ее поверхности, в них проживает 39% населения мира1.
Процесс вхождения регионов федеративных государств в между -народное сотрудничество осуществляется непросто и требует тео ретического осмысления, особенно в части того, что федеративные отношения накладываются на процессы регионализации.
Сегодня идея федерализма актуальна как никогда. Процесс феде -рализации происходит как на Востоке, так и на Западе. Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устрой ство. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли, а население превышает 1,5 млрд чел.2 Попытаемся выявить сущность федерализма, его связь с регионализмом и рассмотреть их влияние на международные связи регионов государств.
Опыт федеративных государств показывает, что используемая в них юридическая форма решения всех вопросов, которые касаются разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъ -ектами, одинакова. Такой формой является федеральный закон, а точнее, федеральная конституция, а не договор. Данное совпадение в столь фундаментальном вопросе отнюдь не случайно. Во - первых, договор между федерацией и ее субъектами по разграничению предметов ведения противоречит самой сущности истинного феде рализма. Действительно, о каком договоре между федерацией и ее субъектами может идти речь, когда из него выпадает главный субъект, который творит федерацию, — свободные и равноправные граждане. Ведь именно они, заключив между собой неформальное соглашение по установлению федеративного государства, явля ются подлинными учредителями и создателями всех федеративных институтов и отношений.
Во - вторых, договор между федерацией и ее субъектами по разгра -
1 Подсчитано автором по: Малая энциклопедия стран. - М., 2002.
2 Derbyshire D., Derbyshire I. Political Systems of the World. - Oxford, 1996, p. 15-19. Вот эти страны в порядке возрастания размеров территории: Россия, Канада, США, Бразилия, Австралия, Индия и Аргентина. Исключением является Китай, по размеру территории находящийся на третьем месте.
ничению предметов ведения противоречит и самой юридической природе договора. А именно: договор пригоден лишь для регулирования отношений между субъектами, которые равны по своему статусу. Например, для регулирования отношений между субъектами гражданского права или субъектами международного права. Конституционное же право регулирует отношения между субъектами, которые находятся в определенной субординации. Такими, в частности, являются отноше -ния между федеративным государством и его составными частями. Природа отно -шений между зависимыми друг от друга субъектами и договор как юридическая форма для регулирования подобных отно шений несовместимы.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что в подавляющем большин -стве федеративных государств разграниче ние предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется феде -ральной конституцией. Как исключение из общей федералистской практики, в двух странах — Австрии и Российской Федерации — оно осуществляется также с помощью договоров между федерацией и ее субъектами.
Опыт развития федерализма показывает следующее разграничение предметов веде ния между федерацией и ее субъектами:
1) предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении федерации;
2) предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; 3) предметы ведения, которые находятся в совместном ведении федера ции и ее субъектов.
Предметы ведения субъектов федера ции в различных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъ -ектов федерации специально не пере числяются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации.
Способы разграничения вопросов, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, можно сгруп -пировать следующим образом. Первый заключается в том, что в конституции перечисляются все вопросы, подлежа щие совместному ведению федерации и ее субъектов. Далее по каждому из этих вопросов самым подробным образом опре -деляется круг проблем, которые находятся
в исключительном ведении федерации. По сути, данный способ делит совмест -ные предметы ведения на 2 точно установ ленные категории: предметы исключи -тельного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Второй из способов состоит в перечислении вопро -сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, кон кретизирующие эти принципы. Наконец, третий способ заключается в том, что по вопросам, которые находятся в совмест ном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право прини мать законы лишь тогда, когда по данному вопросу нет федерального закона.
Что касается разграничения полномо -чий в международной деятельности, то оно характеризуется следующими основ ными чертами:
• государства не признают за своими регионами международной правосубъект ности, а считают их только акторами меж дународных связей;
• государства не признают за регио -нами право заключать международные договоры, но разрешают им заключать международные соглашения;
• государства не разрешают регионам осуществлять представительские функ ции в других странах, они могут открывать свои представительства только в регионах зарубежных государств.
Правовое и политическое регулирова ние этих процессов в различных странах имеет как существенные отличия, так и целый ряд схожих характеристик. Вопрос о признании за субъектами федераций права на развитие внешних связей варьи руется достаточно широко. В зависимости от формы федерализма регионы получают те или иные права в осуществлении международных связей.
Федерации соответствует универсаль -ный тип международной системы1, кото -рый подразумевает преобладающую роль универсального актора — государства, большую степень однородности и соли дарность региональных акторов с универ
1 Существует несколько типов международных систем: хаотическая, автономная, случайная, детерминированная, структурированная, иерархическая, реалистическая, комплексная, систе ма «баланса сил», «биполярная» система и др. Подробно см.: Цыганков П.А. Теория международных отношений. — М., 2002, с. 178—184.
сальным актором. Широкие полномочия в федеративной системе принадлежат универсальному актору, самому государ -ству, которое обладает правом определять статус регионов и выделять им ресурсы. Международные же отношения функцио -нируют на основе правил, ответственность за соблюдение которых лежит на универ -сальном акторе (государстве).
Вопрос о распределении внешнеполити -ческих полномочий по вертикали, между центром и регионами, может ставиться только применительно к федеративным государствам, т.к. административнотерриториальные образования, состав ляющие унитарные государства, не обла -дают никакой внешнеполитической ком петенцией. Что касается федеративных государств, то здесь в принципе для реги онов допускается возможность осущест вления внешних сношений в тех обла стях, которые закреплены за регионами Конституциями стран.
Современное международное право признает право субъектов федерации на самостоятельное осуществление внешних сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от положений федераль ной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что речь в данном случае может идти не о полноправных субъектах между народного права, а лишь об участниках международного общения в силу особого международного титула. Фактически международная правосубъектность регио нов — членов федерации является сильно ограниченной. В международных отноше -ниях давно утвердился принцип, согласно которому в данной области государство всегда говорит «одним голосом», незави -симо от того, каково внутреннее устрой -ство этого государства и степень само -стоятельности составляющих его частей. Право государства на внешние сношения вытекает из его суверенности и не может делегироваться остальным его частям. В этом плане конституционное регулирова -ние вопросов внешней политики весьма существенно отличается от регулирования политики внутренней, где могут склады -ваться различные варианты распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Конституции зарубежных государств повсеместно отно -сят внешние дела к компетенции феде рации. Это же присуще и Конституции России. Конституционный законодатель
следует здесь правовой доктрине, которая однозначно, несмотря на различие кон кретных методов регулирования в различ ных правовых системах, гласит: внешняя политика государства — дело федерации. При этом все федерации с точки зрения закрепления внешнеполитической компе тенции можно разделить на две большие группы: к первой относятся федерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает входящие в это госу дарство субъекты федерации (штаты, про -винции, земли и т.п.) всякой внешнепо -литической самостоятельности. К таким государствам относятся, например, США, Канада, Австрия. Необходимо, однако, отметить, что конституционное регули -рование распределения внешнеполити -ческой компетенции в этих государствах не полностью соответствует реально сло жившейся практике. Правовая доктрина и федеральная конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоя тельность субъектов федераций, но прак тика показывает, что штаты, провинции, земли в ограниченном объеме и только по вопросам, входящим в их исключитель ную компетенцию, принимают участие в международном общении. Это, например, касается сотрудничества между штатами США и канадскими провинциями по охране природной среды, использованию водных ресурсов и т.п.
Ко второй группе относятся феде -рации, где тенденция централизации сферы внешних сношений проявляется в ослабленном виде. К таким федерациям относятся, например, ФРГ, Швейцария. Основной закон ФРГ в принципе относит внешние сношения к компетенции феде рации. Вместе с тем конституционный законодатель полностью не лишает земли права на ведение внешних сношений.
Что касается заключения международ ных договоров, то тут только внутреннее законодательство государств может отве тить на вопрос, имеют ли право субъекты федерации заключать международные договоры или нет. Только национальное законодательство стран дает или не дает им на это право. В отличие от государств (и от международных организаций), взаи моотношения которых регулируются меж -дународным публичным правом, деятель -ность регионов регулируется в основном внутригосударственным правом. От него они получают свои полномочия и юриди -
ческий статус. И только их внешние связи, осуществляемые на базе международных соглашений, регулируются еще и между народными нормами, заложенными в дан ных соглашениях. Международные согла -шения, заключенные между регионами государств, имеют письменную форму и дают четкие, конкретные формулировки норм международного общения регионов. Заключая международные соглашения, регионы преследуют цель создания право вых норм, направленных на регулирова ние отношений участников международ -ных связей регионов. В зависимости от круга участников соглашения могут быть двусторонними и многосторонними. Все нормы, содержащиеся в них, являются юридически обязательными для тех, кто подписал данный документ. При под писании международных соглашений регионами обязательно должны учиты ваться нормы, содержащиеся во внутриго сударственном законодательстве. В этом состоит смысл передачи полномочий от государства региону, допуск регионов федераций в «международную жизнь».
Этот «допуск» проявляется как в форме заключения международных соглашений, так и в форме международных представи тельств. Только внутреннее законодатель ство федераций может предоставлять реги -онам право участвовать в международных организациях или открывать свои пред ставительства за рубежом. Под «междуна родным представительством» понимается любой механизм, устанавливающий офи -циальные отношения между субъектами международного права и некоторыми регионами, о чем достигнута договорен ность между их высшими властными орга нами. Эти отношения осуществляются органами, представительный характер которых оправдывает их привилегирован ный статус. Здесь также важно учитывать внутреннее право государств и междуна родное право. Причем последнее должно учитывать положения первого и наоборот. Но именно внутригосударственное право позволяет или запрещает своим составля ющим частям поддерживать те или иные международные связи с членами между народного сообщества. Благодаря такому разрешению в недавнем прошлом совет ские республики Украина и Белоруссия
имели возможность быть членами ООН и содержать при нем свои постоянные миссии. А если посмотреть в глубь миро вой истории, то мы увидим, что государ ства, входившие в Германскую империю (1871—1918 гг.), создавали миссии наряду с представительствами империи и содер жали особые миссии при государствах, где не было германских посольств.
В наше время многие регионы имеют свои представительства, делегации, агент ства, офисы или бюро по связям при международных организациях, таких как Европейский Союз, в некоторых столи -цах Европы, Америки или Азии, просто в регионах. Хотя этим офисам часто поручаются представительские функции, они никогда не получали четко выраженный агреман от государства пребывания и не имели привилегированного статуса, пред ставленного последним. Самое большее, что они иногда получали в односторон нем порядке из вежливости, — это опреде -ленные налоговые и таможенные посла -бления. Кроме этого, данные отношения не являются взаимными. Обмен «предста вителями» между регионом и государством практике не известен. Подобные связи приобретают, таким образом, специфиче скую форму, которая не позволяет их ассо -циировать с дипломатическими или кон -сульскими отношениями. В современной международной практике регионы не имеют подлинного права на автономное представительство. Сегодня федератив -ные государства все более тесно «при вязывают» представительства регионов к своим собственным дипломатическим представительствам при иностранных государствах или международных орга низациях, а также при органах межправи тельственных институтов. Эти механизмы позволяют совмещать монополизацию государствами международного предста вительства с учетом этими государствами особых интересов своих регионов.
Как видим, международные отношения не ограничиваются межгосударственными отношениями. Они расширяются за счет включения в них регионов стран. Особо в этом плане выделяются регионы федера тивных государств. Они имеют большую степень свободы в международном обще нии, чем регионы унитарных государств.
