CC BY
268
Правовые аспекты международного сотрудничества регионов
И. Р. Насыров
Введение
Международные отношения к концу XX в. существенно трансформировались. Изменилась политическая карта Европы, новые государства появились на пространстве бывшего Советского Союза. В отношениях ведущих мировых держав произошел переход от противостояния к кооперации, сотрудничеству по ключевым вопросам безопасности, широкое распространение получили принципы демократии и защиты прав человека. Глобализация также значительно содействовала международной интеграции.
Все большее число вопросов стабильного развития государств стало приобретать международный масштаб, произошла фрагментация международных отношений, расширился состав их участников. Международные контакты стали обыденным делом для органов государственной власти, ранее не имевших функций международного сотрудничества, например, курирующих сельское хозяйство или образование. Значительный резонанс приобрели действия негосударственных организаций и объединений, акции которых все чаще носят транснациональный характер.
Естественно, что в этих условиях вопросы международного сотрудничества приобрели актуальность и для правительств регионов — субнациональных административно-территориальных единиц второго уров-
Насыров Ильдар Рустамбекович —
заведующий информационно-аналитическим сектором Департамента внешних связей Президента Республики Татарстан, доцент кафедры международных отношений Академии управления ТИСБИ (Казань).
ня. Тем более что во многих странах регионы имеют законодательно закрепленные полномочия, которые естественным образом выходят за их территориальные границы (например, в области энергетики или охраны окружающей среды). Следует подчеркнуть, что международная интеграция затронула не только регионы развитых федеративных и децентрализованных государств Европы или Северной Америки, но и стала характерной для провинций, штатов и регионов стран Азии, Южной Америки и Австралии1 . Развивающийся субнациональный уровень международных отношений становится структурной особенностью мировой политической системы. Большое разнообразие приобретают формы международного сотрудничества регионов, которое осуществляется ими как во взаимодействии с национальным правительством, так и самостоя-тельно2.
При этом регионы имеют существенные ограничения в сфере международных связей и традиционно осуществляют их в русле национальной внешней политики. Между- ' народная интеграция регионов вно-
1 См.: Cornago N. Exploring the global dimensions of paradiplomacy. Functional and nor- ' mative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs / / Workshop on Constituent Units in International Affairs. Hanover, Germany,; October, 2000; Фарукшин M. X. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003.
2 См.: Насыров И. Р. Международная деятельность субъектов: причины, цели и формы / / Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. Казань: Изд-во Института истории АН РТ, 2004. С. 315—341.
сит дополнительные аспекты в вопросы внутригосударственных отношений, требует развития и совершенствования механизмов координации взаимоотношений между центром и регионами3.
Зависимость регионов
от международных процессов как стимул развития внешних связей
Процессы децентрализации государств, которые привели к большей самостоятельности регионов во внешних связях, совпали по времени с формированием консолидированных супранациональных организаций, наиболее типичным примером которых является Евросоюз. Интеграция государств в рамках международных союзов содействует интернационализации субнациональной политики. Подписание двусторонних и многосторонних договоров, вступление в международные организации существенно влияет и на внутригосударственные правовые взаимоотношения. Тем более этот процесс важен для определения условий и возможностей международного сотрудничества регионов, поскольку способствует формированию его нормативной базы и предоставляет легальные основания для развития внешних связей.
По мере углубления европейской интеграции правительства и парламенты регионов проявляют растущий интерес к европейскому законодательству, которое затрагивает сферы их полномочий. В Германии, которая некоторое время являлась единственным федеративным государством — членом ЕС, национальное правительство не отступило от передачи части полно-
3 См.: Насыров И. Р. Федерализм и поли-
тические механизмы координации взаимоотношений регионов и Центра в области международного сотрудничества / / Федерализм. 2005. № 3. С. 149—176.
мочий земель в Брюссель. После этого федеральное правительство включилось в законодательные процессы в области образования и СМИ как член Кабинета Министров ЕС. Таким образом, европейская интеграция спровоцировала конституционный конфликт в Германии, поскольку федеральное правительство на европейском уровне стало участвовать в принятии решений по вопросам, входящим в исключительную компетенцию земель. В принципе, Конституция Германии предусматривает передачу суверенных полномочий супранациональной организации, но она не определяет, должна ли эта передача полномочий касаться только федеральных полномочий. В связи с этим правительства земель потребовали разъяснения соответствующих положений и для достижения изменений в Конституции угрожали заблокировать Маастрихтский договор в верхней палате (Бундесрате).
Учитывая германский опыт, вряд ли следует ожидать аналогичных федеральных конфликтов, проистекающих из соглашения НАФТА, если к тому же иметь в виду его межгосударственный характер, который не направлен на ограничение национального суверенитета. Однако известны ранние решения' ГАТТ (особенно Beer II Case), ко-; торые впервые признали законы штатов США несовместимыми с правилами международной торговли. В этом случае Генеральное соглашение по тарифам и торговле подменяло Конституцию США, которая явно предусматривает полномочия штатов для регулирования вопросов алкогольного бизнеса в соответствии с 21-й поправкой. Поскольку НАФТА (ст. 105 Соглашения) обязывает государства-участники «предпринимать все необходимые меры для исполнения обязательств по настоящему договору национальными и провинциальными правительствами», то оно выходит за пределы конституционных положений, ко-
торые ограничивают федеральное вмешательство в дела субъектов федерации. Более того, по сравнению с соответствующим положением ГАТТ, которое допускает, что федеральное правительство предпримет «все разумные меры», НАФТА явно задает более высокие требования. Это означает, что субнациональный уровень власти в США может столкнуться с преимущественным правом федерального законодательства, особенно в областях торговли, экономического развития, стандартизации, инвестиций, финансовых и трансграничных услуг, если штат имеет законодательство, не соответствующее положениям НАФТА4.
В свою очередь, Евросоюз уже развился в систему многоуровневого управления, в которой на европейском, государственном и субнациональном уровне происходит делегирование суверенных полномочий. В рамках новой европейской регионализации создаются структуры, выходящие за сложившиеся территориально-административные рамки. Наиболее распространенной формой являются еврореги-оны, представляющие собой специализированный тип партнерства, обращенный, в первую очередь, к локальным пограничным и трансграничным проблемам.
Процессы европейской интеграции, в том числе привлечение регионов к принятию решений по вопросам компетенции супранацио-нальных органов управления, имеют выраженное стабилизирующее и уравновешивающее значение и для решения проблемы регионального сепаратизма. Причем эти вопросы актуальны не только для децентрализованных стран, но и,
4 См.: Kaiser R. The Internationalization of Subnational Politics: How Regional Integration Affects Federal Systems — the Case of Germany and U. S. // Conference: International Institutions. Global Processes — Domestic Consequences. Duke University, Durham, NC, 9—11 April 1999.
например, для таких типично унитарных государств, как Франция, пытающаяся разрешить проблему корсиканского сепаратизма в своих заморских владениях5. Наличие проблем сепаратизма во многих странах мира объясняет в целом негативное отношение государств к излишне активной политической деятельности регионов, направленной на достижение независимости.
Развитие Евросоюза смягчило экстремистский подход к определению понятия независимости Шотландии, которая оказалась более ориентированной на участие в Евросоюзе, чем Британия в целом. Шотландские идеи борьбы за равноправие и общность находят свое отражение в европейском социальном законодательстве. Поддержка европейской интеграции со стороны Шотландии также основана на заинтересованности в принципе суб-сидиарности, включенном в Маастрихтское соглашение 1992 г. Утверждая, что политические решения должны приниматься на максимально возможном низком уровне, принцип субсидиарности позволяет шотландским националистам поддерживать Евросоюз без опасений, что он представляет из себя еще один уровень бюрократии или централизованного контроля, оторванного от Шотландии6.
Объединение Европы имеет раз- I нообразные последствия для регионов также в зависимости от их географического положения или функциональной роли в ЕС. Так, открытость общих границ между странами — членами ЕС повышает
5 См.: Ормонбеков Ж. Т. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспек- ► тивы / / Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 606—625.
6 См.: Henderson A. Scottish International
Initiatives: Internationalism, the Scottish Parliament and the SNP / / Workshop on the Foreign Relations of Constituent Units, Winnipeg, Manitoba, May 11—12, 2001.
значимость укрепления внешних границ Союза, соответственно усиливая приграничную роль расположенных там регионов. В городах, где располагаются штаб-квартиры европейских организаций, появляются дополнительные импульсы для развития, а вместе с тем и проблемы, не свойственные другим региональным центрам. Местонахождение многих институтов Евросоюза делает Брюссель весьма интернациональным городом, и, в частности, возникает опасность экспансии английского языка в отношении национальных языков Бельгии. Европейская функция Брюсселя означает также дополнительные расходы (например, на развитие городской инфраструктуры или обеспечения безопасности), которые приходится компенсировать из федерального бюджета, поскольку вклад самой Европы в эти фонды незначителен7.
Кроме того, при вступлении в ЕС новых государств их международные обязательства могут быть пересмотрены в сторону координации с общеевропейским правом, в том числе и на субнациональном уровне. Например, международные договоры, подписанные Республикой Татарстан как субъектом Российской Федерации с регионами и органами государственной власти стран Восточной Европы, были денонсированы в связи с их вступлением в ЕС (в частности, торгово-экономические соглашения с Болгарией, Венгрией, Литвой, Польшей и Чехией).
Транснациональные европейские институты также востребованы для разрешения внутригосударственных конфликтов. Например, Федеральный Трибунал Швейцарии разрешает споры по распределению предметов ведения между федеральными и кантональными органами власти, или между двумя или более кантонами; в этих случаях он
7 См.: Ормонбеков Ж. Т. Указ. соч. С. 606— 625.
заседает как суд первой инстанции. Однако конституционная жалоба допустима только в отношении кантональных, а не федеральных актов. При нарушении федеральными законодательными актами конституционного права не имеется никакой юридической защиты. В этом случае гражданам остается только обратиться с жалобой о нарушении их прав и интересов в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, ссылаясь на нарушение Европейской конвенции по правам человека или дополнительных со-глашений8. Потенциал международного права может также содействовать демократизации и федерализации российского общества9.
К международным факторам, отражающимся на субнациональном уровне, следует отнести и последствия межгосударственных разногласий, в частности, по вопросам экономики или охраны окружающей среды. Проиллюстрируем это на примере канадских провинций. Британская Колумбия, Квебек и Онтарио относятся к числу наиболее затронутых спором между Канадой и США по пиломатериалам из мягких пород дерева. Альберта и Саскачеван сильно пострадали в результате закрытия американских границ для канадской говяди- 006 ны вследствие кризиса из-за коровьего бешенства, ощутила послед- § ствия этого явления и молочная £ промышленность Квебека. В этой же связи премьер Нунавута пы- го тался в 2003 г. лоббировать через * американского посла решение о| снятии Соединенными Штатами за- £
8 См.: Швайцер Р. Дж. Судебная система Ц федеративного государства: взгляд из Швей- ^ царии / / Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 348—354.
9 См.: Хакимов Р. С. Перспективы федерализма в России // Федерализм: россий-
ское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Ха-кимова. 2004. С. 679—687.
прета на ввоз мяса диких животных из провинции. Межгосударственный спор о рыболовстве затрагивает Британскую Колумбию и приморье (Ньюфаундленд и Лабрадор), которые в основном экспортируют в США морепродукты10.
Интеграция в мировую экономику ставит перед региональными правительствами новые проблемы. Это вопросы поддержки собственного производителя в рамках национального и международного права; повышения качества и стандартизации продукции для соответствия требованиям новых, более конкурентных рынков; возникновения зависимости от зарубежных инвесторов или партнеров по кооперации. Особое значение приобретает проблема координации внешних связей регионов с национальными органами власти. Развитие международного сотрудничества регионов предъявляет дополнительные требования и к правоохранительным органам.
Правовые и институциональные проблемы международного сотрудничества регионов имеют общие тенденции, проявляющиеся с широким разнообразием в зависимости как от различий в государственном устройстве и политических традиций отдельных стран, так и от географических, природных, социально-экономических, этнических и других индивидуальных особенностей регионов.
Формирование и унификация правовых и институциональных условий международного сотрудничества регионов
Международная деятельность регионов пока не опирается на единую нормативную международную
10 См.: Mouafo D. Regional dynamics in Canada-United States relations. 2004 Conference of the Canadian Political Science Association, University of Manitoba, Winnipeg, June 3, 2004. Р. 1—18.
базу и не имеет унифицированных институтов и механизмов сотрудничества. Кроме того, регионы различных стран имеют существенно различающиеся полномочия в области внешних связей. В этом главное организационно-правовое отличие сферы международного сотрудничества регионов от сложившейся системы межгосударственных отношений, основанной на международном праве, международных договорах, создании и деятельности международных организаций, внешнеполитических государственных ведомств, дипломатических, консульских и торговых представительств, функции и полномочия которых зафиксированы в международных конвенциях11.
Современное международное право не содержит прямых запретов на участие регионов в международных отношениях, однако оно и не включает положения, непосредственно регулирующие этот процесс. Можно сделать предположение, что в результате широкого распространения практики международной деятельности субъектов федераций формируется (или сформировалась) обычная (неписаная) норма международного права, удостоверяющая законность этой деятельности12. <
В силу современных политических и экономических тенденций процессы международного сотрудничества регионов будут последовательно развиваться. Поэтому проблема формирования полноценной нормативно-правовой базы для легитимной интеграции регионов в
11 См.: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. // Международное^ право в документах. М.: Юридическая литература, 1982; Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. // Сборник международных договоров СССР. М., 1991. Вып. ХЬУ; Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. № 37. М., 1986.
12 См.: Фарукшин М. X. Сравнительный
федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003.
международные политические, экономические и гуманитарные процессы становится все более актуальной. Очевидно, что при всем этом они должны находиться в русле государственной внешней политики и координироваться в национальных масштабах.
Последовательные шаги по формированию общей законодательной базы для международной деятельности регионов были предприняты в Европе. Вопросы межрегионального сотрудничества отражены в принятом в 1975 г. в Хельсинки Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, где отмечалось: «Экономический потенциал и естественные ресурсы (государств-участников) делают возможным долгосрочное сотрудничество путем объединения усилий в осуществлении крупномасштабных проектов, представляющих общий интерес, в том числе на региональном и субрегиональном уровнях»13. Аналогичный подход, с учетом вклада регионов, также предлагалось использовать при развитии сотрудничества в области науки и техники, окружающей среды, культуры и образования.
Логика развития в условиях европейской интеграции привела к выделению приграничного сотрудничества регионов и местных властей в отдельную область со специфическим правовым регулированием. Принципы межрегионального сотрудничества в Европе представлены в двух основных документах — Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанной в Мадриде 21 мая 1980 г. и вступившей в силу в июне того же года, и Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
Европейский Союз активно поддерживает трансграничное сотруд-
13 Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. № 33.
ничество в рамках программ INTERREG и изыскивает возможность для более активного привлечения регионов в политические процессы посредством Комитета регионов ЕС и механизмов широких консультаций.
Заметим, что отсутствие подобных транснациональных законодательных и политических инструментов в Северной Америке является сдерживающим фактором для трансграничного и межрегионального сотрудничества14.
В свою очередь, европейские регионы, находясь в авангарде интеграционных процессов, предпринимают совместные шаги по упорядочению международного сотрудничества. В декабре 1996 г. почти 300 европейских регионов, представляющих интересы около 400 млн своих жителей, исходя из стремления к дальнейшей регионализации в институциональных рамках своих государств, принимая во внимание важность процесса интеграции и регионализации, приняли Декларацию по регионализму в Европе15. В документе сформулированы ключевые принципы развития международных связей регионов при согласовании с национальным правительством, осуществления приграничного сотрудничества на основе внутреннего и международного законодательства. Вместе с тем было заявлено право регионов на участие в международной деятельности собственных государств, если затрагиваются полномочия или интересы регионов. В данном случае основополагающим является внутреннее законодательство.
Также следует отметить создание е и деятельность европейских инсти-
14 См.: Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking // Forum of Federations: an International Federalism, Hanover, October 2000.
15 См.: Декларация по регионализму в Ев-
ропе. Принята Ассамблеей Регионов Европы. Базель, 4 декабря 1996 г.
тутов межрегионального сотрудничества. Учрежденный в 1994 г. и заменивший бывшую Постоянную Конференцию местных и региональных властей Европы, Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) является консультативным органом Совета Европы — старейшей (1949 г.) европейской политической международной организацией, объединяющей более 40 стран. Работая в тесном контакте с национальными и международными организациями, представляющими интересы субъектов и муниципалитетов, КМРВЕ является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей органов местной и региональной власти.
Конгресс местных и региональных властей принял в июне 1997 г. рекомендации по Европейской хартии по региональному самоуправле-нию16, где выразил консолидированное мнение о том, что «регионы должны, по меньшей мере, иметь право на то, что национальное правительство будет консультироваться с ними, когда будут вестись переговоры по вопросу о заключении международных договоров или утверждении каких-либо других документов, связанных с европейскими структурами, в частности, по вопросам, где затрагиваются принципиальные права и интересы региона». Кроме того, рекомендуется вовлекать представителей регионов в национальные делегации. Учитывая необходимость продвижения интересов регионов в международных и европейских организациях, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы подтвердил право регионов открывать, как самостоятельно, так и совместно с другими регионами, свои представительства в других регионах или при международных
организациях, например, европейских, если регионы интересует та или иная сфера их деятельности17.
Ассамблея регионов Европы (АРЕ), основанная в 1985 г., объединяет 250 региональных членов из 30 стран Европы и 12 межрегиональных организаций-членов. Деятельность АРЕ охватывает всю Европу, при этом основным направлением является Европейский Союз. Изначально основной задачей АРЕ было осознание и подтверждение места и роли регионов в построении демократической Европы, ориентированной на интересы граждан. Поэтому с самого начала АРЕ уделяла внимание поддержке регионализма и институциализации участия регионов в европейской политике, активно содействовала созданию КМРВЕ и Комитета регионов Евросоюза.
АРЕ сыграла важную роль при формулировании принципов и требований к региональному представительству в переговорах, приведших к Маастрихтскому (1992) и Амстердамскому (1997) договорам о Европейском Союзе, принимала активное участие в разработке проекта Конституции Евросоюза, отстаивая принципы субсидиарности и права региональных и местных властей в европейской политике. g
Основанный в соответствии с Ма- ^ астрихтским договором (1992), Ко- « митет регионов Евросоюза являет- „ ся консультативным органом Евро- рав пейского Союза и объединяет поли- о п тиков не только регионального уров- ко ня, так как некоторые страны вклю- | чают в свои делегации представи- осс телей местных властей. Количе- л р ственный состав делегаций также рна различается по странам. Так, Бель- % гия и Австрия имеют в два раза меньше мест, чем Германия. Бельгия избирает представителей только от сообществ и регионов, в от-
16 Cm.: Recommendation 34 (1997) on the European Charter of Regional Self-Gover-nment/ Council of Europe/ Fourth Session/ Strasbourg, June 1997.
17 См.: Столяров М. В. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права, возможности // Панорама-форум. 1997. № 16. С. 63—80.
личие от Германии, делегация которой состоит из 21 представителя от земель и 3 представителей муниципалитетов (Акт от 12 марта 1993 г. о сотрудничестве между федерацией и землями по делам Европейского Союза, п. 14)18. Представительство Австрии включает по одному кандидату от каждой земли и трех кандидатов, совместно предложенных Австрийской Ассоциацией городов и административных центров и Австрийской Ассоциацией муниципалитетов (Федеральный Конституционный акт, ст. 23с, § 4).
Договоры о Евросоюзе обязывают Комиссию и Совет ЕС консультироваться с Комитетом регионов при подготовке предложений, затрагивающих уровень региональных и местных властей. Маастрихтский договор определил пять таких областей: экономические и социальные связи, трансъевропейские инфраструктурные сети, здравоохранение, образование и культура. Амстердамский договор добавил еще пять: политика занятости, социальная политика, защита окружающей среды, профессиональная подготовка и транспорт. Таким образом, этот список охватывает значительную часть деятельности ЕС.
Являясь палатой представителей регионов, Комитет регионов гарантирует соблюдение принципа суб-сидиарности. Роль Комитета регионов как консультативного органа, отражающего консолидированное мнение субъектов государств — членов ЕС, отражена и в Конституции Евросоюза (пока не действую-
щей)19.
18 См.: Gesetz ¿ber die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europ3ischen Union (EUZBLG). vom 12. M 3rz 1993. http://www.zlg.de/cms.
19 См.: Provisional consolidated version of
the draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Conference of the representatives of the governments of the member states. Brussels, 25 June 2004. http://ue.eu.int
Правовое положение одного из наиболее распространенных механизмов межрегиональной кооперации — еврорегионов — только начинает оформляться, еще не сложилось единое понимание его правовой сути. Возможности международного сотрудничества регионов, открытые Базельской декларацией 1996 г., иногда действительно ограничиваются вследствие сохранившейся несогласованности ее с уставами некоторых еврорегионов или законодательством стран20. Евроре-гионы создавались как новые схемы трансграничного сотрудничества, компенсирующие дефицит управляемости по проблемам, которые имеют интернациональный характер. Это потребовало формирования соответствующей нормативной базы, так как юрисдикция и правоспособность, обязательства и функции еврорегионов требуют специального прояснения и согласования с законодательствами государств по обе стороны границ. Несмотря на признание возможности заключения между членами евро-региона международных соглашений (в соответствии с порядком, определенным национальным законодательством), в уставных документах этих образований могут встречаться указания на то, что согла-' шения между членами еврорегио-; на «не имеют статуса международ- ' ных договоров» (еврорегион ФРГ, Люксембурга и Швейцарии) и органы еврорегиона работают «в рамках законодательства своих стран» (ев-рорегионы «Ныса», «Буг», «Прад-зяд»). Соглашения между членами еврорегиона могут также заключаться согласно публичному или частному праву (еврорегион земель Северной Рейн-Вестфалии и Рейн-
20 См.: Кузнецов В. В. Вопросы трансграничной регионализации и строительства еврорегионов в Европе // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 640—645.
ланд-Пфальц, Валлонии и Немецкоязычного Сообщества Бельгии). Единообразный подход к пониманию правовой природы еврорегио-нов находится на этапе становления. Наличие публично-правового статуса еврорегиона определяется положениями его уставных документов. Так, еврорегионы ФРГ — Бельгия, ФРГ — Люксембург — Швейцария имеют подобный статус, а еврорегион «Ныса» — нет21.
Очевидно, что для участия в подобных трансграничных проектах регионы должны обладать необходимыми полномочиями и ресурсами для реализации декларируемых функций и принимаемых обязательств.
Приграничное сотрудничество может также осложняться различным уровнем полномочий субъектов, противоречиями между федеративным и унитарным государственным устройством сопредельных стран, их социально-экономической асимметрией, разными традициями демократии и отличающимся опытом в развитии местного самоуправления.
Заметим, что проблема выстраивания эффективного взаимодействия и состыковки элементов зачастую различных управленческих систем, сложившихся по разные стороны границ, характерная для еврорегионов22 , также актуальна и для других форм трансграничного сотрудничества регионов. Недостаточная формализация и значительные различия в объеме полномочий для осуществления внешних связей могут весьма негативно сказаться на развитии сотрудничества между регионами различных госу-
21 См.: Шавров В. Ф. Новые формы межгосударственного сотрудничества в Европе. Вторые Горчаковские чтения «Мир и Россия на пороге XXI века». МГИМО (У) МИД России, 23—24 мая 2000 г. М., 2001.
22 См.: Кузнецов В. В. Указ. соч. С. 640—
645.
дарств. Это происходит, когда один из регионов по конкретному вопросу двустороннего сотрудничества имеет достаточные полномочия для принятия автономных решений, а другой вынужден действовать опосредованно, через национальные органы власти, либо нуждается в специальном разрешении того, что он предпринимает.
Российская Федерация также участвует в формировании нормативной базы приграничного межрегионального сотрудничества, особенно успешно на европейском направлении и со странами СНГ. 3 ноября 1999 г. Россия подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и ратифицировала ее в июле 2002 г.23 Конвенция вступила в силу для России в январе 2003 г.
Действующее законодательство предусматривает также, в ряде случаев, возможность упрощенного порядка пересечения границы. В соответствии со ст. 7 Закона «О государственной границе Российской Федерации»: «С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государствен- 6 ной границы могут не устанавли- 200 ваться, а характер устанавливае-^ мых правил может быть упрощен- % ным». Кроме того, «договором Рос- 3 сийской Федерации с сопредельным о п государством может быть установ- ког лен упрощенный порядок пропус- ийс ка через Государственную границу осс граждан Российской Федерации и л р сопредельного государства в части рна определения документов на право £ выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ст. 11).
23 См.: Федеральный закон от 22 июля 2002 г. № 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей».
В течение определенного периода на основе межгосударственных договоренностей РФ с рядом стран Восточной Европы и Прибалтики действовал упрощенный режим пересечения границ жителями приграничных районов. Однако после присоединения этих государств к Евросоюзу возникла необходимость по изменению и унификации этого порядка с учетом правового поля ЕС.
Основой двусторонних связей в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества российских регионов служат межправительственные соглашения о содействии такого рода сотрудничеству. Россия в настоящее время имеет около 20 подобных соглашений. С рядом стран (Финляндией, Польшей, Казахстаном, Украиной, Китаем и др.) имеются отдельные межправительственные соглашения и декларации по развитию сотрудничества приграничных субъектов.
Как отметил Президент РФ В. В. Путин на Форуме приграничных областей России и Казахстана, интересы регионов активно подталкивают национальные правительства стран СНГ к принятию решений по ускорению и углублению интеграции в рамках ЕврАзЭС и в рамках других региональных организаций24.
Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан подписали 26 февраля 1999 г. межправительственное Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств — участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Соглашение предусматривает взаимодействие по всем основным вопросам поддер-
24 См.: Выступление Президента России В. В. Путина на открытии Форума приграничных областей России и Казахстана. Омск, 15 апреля 2003 г. // Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД РФ от 16 апреля 2003 г.
жки приграничного сотрудничества на государственном уровне.
Приграничное сотрудничество с рядом государств СНГ поддерживается также на уровне двусторонних программ и акций, например, мероприятиями в рамках проведения года страны (так, 2003 год был объявлен «годом Казахстана в России», а 2004-й — «России в Казахстане»).
Таким образом, усилия международных организаций и государства имеют принципиальное значение для формирования институциональных и правовых условий трансграничного сотрудничества регионов. Продуктивность трансграничного диалога регионов определяется правомочностью его участников. Возникающие процедурные сложности, в итоге, могут привести к отказу от кооперации подобного формата.
Государственный суверенитет
и международная правосубъектность регионов
Наиболее сложным и неоднозначным по толкованию является вопрос о международной правосубъектности регионов, который непосредственно связан с различными подходами к понятию делимости суверенитета. Эти вопросы не только вызывают бурные дискуссии в контексте отношений центра и регио-' нов, но и приводят к отмеченным в предыдущем разделе правовым коллизиям, когда субнациональные партнеры по сотрудничеству из разных государств имеют существенно различающиеся полномочия. Каждая сторона международного сотрудничества уполномочена брать на себя и гарантировать исполнение обязательств в пределах своей компетенции, поэтому в подобных случаях на первое место встает вопрос о правовом статусе и полномочиях регионов.
Осуществление внешних связей регионов невозможно без международного и национального призна-
ния. Одностороннее провозглашение регионом себя субъектом международного права никаких юридических последствий не создает и ничего, кроме напряженности, во внутригосударственные отношения не вносит. Каждый волен называть себя как угодно, но от этого декларация не становится фактом, отмечает М. Фарукшин25. Даже федеральной конституции недостаточно для того, чтобы предоставить члену федерации международную правосубъектность, «потому что необходим и второй элемент, а именно, признание третьими странами»26.
Международное публичное право не запрещает регионам осуществлять международную деятельность, вести переговоры и заключать международные договоры в рамках своей компетенции в соответствии с положениями конституции своего государства. Комиссия по международному праву ООН признала возможность определенной ответственности субъектов федерации в своем докладе 1994 г. Генеральной Ассамблее ООН: «Когда орган субъекта федерации федеративного государства действует в сфере, в которой он имеет международные обязательства, возложенные на него, а не на федеративное государство, этот субъект федерации четко выходит на международный уровень как субъект международного права, отдельный от федеративного государства, а не просто как территориальное государственное образование, подчиненное федеративному государству»27.
Источником международной правосубъектности субъекта является
25 См.: Фарукшин M. X. Указ. соч.
26 Alen A. Federal-type Solutions and Their Implications for European Integration / / Federal-type solutions and European integration. Lanham, Maryland: University Press of America, 1995. P. 593.
27 Yearbook of the International Law Com-
mission, 47 th sess. (2 May—21 July 1995). Vol. I.
P. 251.
внутреннее законодательство, определяющее распределение полномочий между центром и регионами, степень самостоятельности региона на международной арене и объем внешней компетенции. Ранее «всегда признавалось, что международное право определяло, кто является его субъектами. Теперь предполагается, что федеративное государство, просто приняв некое конституционное положение, вольно навязывать международному сообществу неограниченное число субъектов»28.
Международная правосубъектность региона является следствием самостоятельного легитимного выхода в сферу трансграничных отношений. Следует также иметь в виду, что в данном случае важно не суммарное количество прав и обязанностей или формальное признание за регионом государственного суверенитета в целом, а наличие соответствующих полномочий хотя бы по одному вопросу, имеющему международную составляющую.
Статус субъекта федерации может подчеркиваться особенностями формулировок, используемых в законодательстве федеративных государств. В США, Бразилии, Мек- g сике, Индии и ряде других стран ^ субъекты федераций так и имену- 2 ются «государства» («states» перево- „ дится на русский язык в данном рав контексте как «штаты»). Суверени- " тет субъектов федерации прямо ко признают конституции Мексики и ий Швейцарии (за штатами и канто- g нами соответственно)29. *
_ м
а
28 Van den Brande L. The International Legal Position of Flanders: Some Considerations, in: Wellens K. (ed.) International Law: Theory and Practice. Hague, 1998. Р. 154.
29 См.: Автономов А. С. Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 41—48.
В то же время общепризнано, что полноправным субъектом международного права — суверенным государством — является только федерация. Регионы не принимают непосредственного участия в решении основополагающих вопросов межгосударственных отношений. Вместе с тем, они могут рассматриваться как юридическое лицо в международном праве. Однако это не значит, что субъект федерации является таким же юридическим лицом, что и само федеративное государство, поскольку субъект наделен ограниченной, а государство — первичной и целостной правосубъектностью. Регионы могут нести исключительную ответственность, в частности, вследствие их полномочий по заключению международных договоров, таким образом, они наделены правосубъектностью перед международным правом.
Ограниченная компетенция регионов в сфере международных отношений, а также большое разнообразие моделей распределения полномочий между уровнями власти в децентрализованных государствах привели к тому, что в политической практике появилось понятие «перфорированный суверенитет»30, которое также используется при изучении конституционного и международного права.
Некоторые исследователи отмечают, что суверенитет (если его трактовать как комплекс исключительных полномочий) в децентрализованном государстве разделен по факту, согласно конституции, которая определяет исключительные компетенции и предметы ведения федерального центра, субъектов федерации, предметы совместного
30 Duchacek I. D. Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations, in Michelmann H. J., Soldatos P. (eds.) Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford, Clarendon Press, 1990. Р. 1—33.
ведения. Можно утверждать, что субъекты федерации, таким образом, суверенны в пределах круга своих исключительных компетенций и предметов ведения31.
Во взаимозависимом мире статическая концепция суверенного управления заменяется концепцией разграничения полномочий. Отношения между центральным правительством и правительством региона становятся не субординационными, а координационными. В федеративных государствах начинает появляться элемент двойной суверенности, и оно уже не соответствует классической модели национального государства32.
Сотрудничество и согласованность действий между различными правительственными институтами — один из фундаментальных элементов децентрализованного управления. Действенная международная интеграция невозможна без разделения государственного суверенитета, причем передача полномочий происходит от национальных правительств не только вниз — регионам, но и наверх — супранациональным международным структурам.
К последствиям глобализации относят эрозию национально-государственного суверенитета в результате возрастающей «проницаемос-' ти» межгосударственных границ и; ослабления традиционных функций государства, повышения роли международных организаций и усиления влияния транснациональных корпораций, а также размывания
31 См.: Бусыгина И. М. Взаимоотношения между властными уровнями в федеративном государстве и государстве автономий: сравнительный аспект (практика России и Испании) // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хаки-мова. С. 550—560.
32 См.: Кинкайд Д. Влияние дипломатии
субъектов на будущее федерализма и национального государства // Панорама-форум. 1997. № 16. С. 23—38.
границ между «внутренними» и «внешними» политическими, экономическими, информационными и другими процессами. В результате глобализации и региональной интеграции (в широком смысле: ЕС, НА-ФТА и др.) области субнациональной компетенции, изначально считавшиеся внутренними, оказываются вовлеченными в международные взаимоотношения, происходит интернационализация внутренних полномочий регионов.
В связи с укреплением интеграции в рамках Европейского Союза уже высказывались мнения о возможном отказе от государственного суверенитета. Наиболее ярко выразил эту точку зрения в июне 2004 г. премьер-министр Италии Сильвио Берлускони, который призвал европейские страны отказаться от суверенитета и создать супердержаву, единое государство с мощной армией и согласованной внешней политикой33. Хотя заявление об отказе от суверенитета было воспринято как преждевременное, но введение поста министра иностранных дел Евросоюза, предусмотренное проектом Конституции ЕС, является весьма показательным шагом в этом направлении.
Передача полномочий на супрана-циональный уровень и, в частности, в межгосударственные институты расширяет степень ответственности регионов по применению и исполнению международного права.
Например, в 1983 г. Верховный суд Австралии постановил, что Правительство Содружества может налагать вето на строительство плотины в Тасмании на основании Конвенции ООН по защите окружающей среды, участницей которой является Австралия. Конституция Австралии не дает центральному правительству подобных полномочий. Правительство Содружества также оспорило законодательный
33 См.: ИД «Коммерсант», 1 июня 2004 г. http://www.kommersant.ru/lenta
акт, предложенный Новым Южным Уэльсом, на основании того, что предлагаемый проект нарушает конвенцию Всемирной торговой организации (ВТО), подписанную Австралией34 .
После вступления в силу международных обязательств национального государства, затрагивающих вопросы, отнесенные к юрисдикции субъектов, может возникнуть необходимость приведения законодательства субъекта в соответствие с их требованиями.
Подобным образом поступает, в частности, канадская провинция Квебек, которая присоединяется к международным обязательствам и договорам, когда это касается предметов ее ведения или юрисдикции в соответствии с Конституцией. Осознавая свою ответственность, Квебек информирует соответствующие международные институты о мерах, предпринимаемых по приведению местного законодательства в соответствие с международными обязательствами. В свою очередь, правительство Квебека также выражает свою точку зрения по принимаемым официальным заявлениям от имени государства или планам действий, особенно на ключевых международных форумах35. ;
Если обратиться к опыту взаимо- ' действия Шотландии с Европей- • ским парламентом, то он свидетельствует о большом объеме работы по формированию законодательной базы региона, согласованной с международным законодательством. Европейский парламент издает два вида нормативных актов: предписания, обязательные для исполнения и не требующие утверждения на национальном уровне, а также директивы, которые определяют основные задачи ЕС и
34 См.: Кинкайд Д. Указ. соч. С. 23—38.
35 См.: Blondeau J. M. Quebec's experiences in global relations / / Workshop on the Foreign Relations of Constituent Units, Winnipeg, Manitoba, May 11—12 2001.
требуют от государств-членов приведения своего законодательства в соответствие с ними. Большей частью директивы относятся к полномочиям шотландского парламента. Было подсчитано, что около 80% полномочий, переданных парламенту Шотландии, входят в разряд европейских36 .
Вступление национального государства в экономические союзы, такие как НАФТА, или в международные организации, например, во Всемирную торговую организацию, накладывает и на регионы государств-участников обязательства по выполнению правил свободной торговли или соответствующих предписаний международных организаций. Логика, присущая свободной торговле, требует устранения тарифных и нетарифных барьеров, что может представлять потенциальную угрозу местным производителям и вступать в противоречие с протекционистскими мерами органов государственной власти субъектов. Это особенно характерно для федераций, где правительства регионов имеют достаточно широкие полномочия.
К примеру, Евросоюз имеет внушительный список законов американских штатов, которые предполагается оспорить в рамках ВТО, а многие иностранные компании хотели бы принять участие в конкурентной борьбе на почти 300-миллиардном рынке поставок для правительств штатов и местных правительств США37. Таким образом, международная интеграция оказывает влияние на порядок осуществления внутренних государственных закупок товаров и услуг, в частности, ослабляя традиционную ориентацию на местных и региональных поставщиков.
36 См.: Evans A. UK devolution and EU law// European Law Review. Vol. 28. 2003. P. 475—492.
37 См.: Kincaid J. Constituent Diplomacy in
Federal Systems // Federalism in a Changing World — Learning from Each Other. 27—30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. P. 85—120.
В США федеральное правительство имеет достаточно конституционных полномочий для того, чтобы обязывать субнациональные правительства выполнять обязательства государства по международным договорам. Согласно ст. VI Конституции любые законы штата, противоречащие федеральному законодательству, неконституционны. При толковании этой статьи в аспекте проблематики международных связей специалисты едины во мнении, что законы штата и местного самоуправления являются неконституционными, если они препятствуют эффективному исполнению государственной внешней политики38 . Однако возможны разные подходы при определении того, какие действия штата наносят ущерб национальной внешней политике, а какие — содействуют ей. В частности, когда это касалось санкций, вводимых штатами для ограничения экономического сотрудничества с государствами, нарушающими права человека, в дополнение к федеральным санкциям в адрес данной страны. Так, санкции против Бирмы, введенные штатом Массачусетс в июне 1996 г., вызвали протесты со стороны ООН в связи с нарушением предписаний ВТО. Тор- ^ говый представитель США безус-' пешно пытался уговорить губерна-; тора Массачусетса наложить вето на это решение законодателей. Только Верховный суд США в 2000 г. признал данный законодательный акт недействующим, впрочем, не вследствие обращений ЕС или как противоречащий правилам ВТО, а потому, что Суд признал преимущественное право федерального закона, вводящего санкции в отношении Бирмы, а также то, что закон штата «препятствует осуществле-
38 См.: Rahmatullah K. Implementation of International and Supra-national Law by Sub-national units / / Federalism in a Changing World — Learning from Each Other. 27—30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. P. 158.
нию и исполнению всех целей и намерений» федерального закона39. Лишь в редких случаях Суд идет навстречу штатам. Например, в 1986 г. Суд, вопреки возражениям 23 штатов, поддержал налог Флориды на авиационное топливо, продаваемое в штате40.
Индия решила дилемму согласования полномочий государства в области внешней политики с правами субъектов федерации, предоставив неограниченные полномочия по заключению и исполнению международных договоров национальному правительству. Статья 253 Конституции Индии гласит: «Несмотря ни на какие возможные условия и решения в данной области, Парламент правомочен принимать закон для всей территории Индии или ее части с целью исполнения любого договора, соглашения или решения международной конференции, ассоциации или другой организации»41.
В специальном Акте Парламента Бельгии по вопросам международных отношений регионов и сообществ, утвержденном 5 мая 1993 г., подтверждены полномочия субъектов федерации по вхождению в международные договоры и участию в деятельности международных организаций. Решения, принимаемые в органах ЕС региональными представителями, уполномоченными от Бельгии, обязательны к исполнению по всей стране. Здесь же
39 См.: Crosby V. National Foreign Trade Council. 2001. 120 S. Ct. 2288; Porterfield M. C, Stumberg R. Who preempted the Massachusetts Burma Law? Federalism and Political Accountability Under Global Trade Rules. Publius: The Journal of Federalism, 2001, 31 (Summer). P. 173—204.
40 См.: Кинкайд Д. Влияние дипломатии субъектов на будущее федерализма и национального государства. С. 23—38.
41 Исчерпывающий сравнительный анализ
индийской федеральной системы приведен в: Basu D. D. Comparative Federalism. New
Delhi, Prentice-Hall, 1987.
отмечается, что по вопросам, за которые несут ответственность субъекты федерации, они являются субъектом международного права перед Международным Судом42.
Бельгия является единственной федерацией, внутренние и внешние полномочия субъектов которой совпадают. Для обеспечения выполнения международных обязательств в подобных случаях могут потребоваться дополнительные внутригосударственные механизмы. Например, когда субъекты федерации не следуют директивам, Суд ЕС выносит приговор в адрес федерального правительства. Конституция предоставляет федеральной законодательной ветви власти и федеральному правительству возможность, в крайнем случае, действовать вместо не выполнившего своих обязательств субъекта, используя финансовые средства, получаемые от субъектов. Право замены обставлено серьезными оговорками, но остается действенной гарантией выполнения Бельгией своих международных обязательств43.
Исторический опыт России, пережившей период «парада суверенитетов» в 90-е гг., показывает, что односторонние притязания регионов на особые полномочия во внутренней жизни или в международ- = ной сфере, в итоге, могут быть успешно нивелированы экономичес- ' кими, правовыми или силовыми рычагами влияния федерального центра. Конечно, в каждом отдельном случае различаются подходы,
42 См.: Van den Brande L. Policy Priorities 1995—1999. Flanders International. Brussels, 1995. P. 10. e
43 См.: Лордкипанидзе Г. Сегментация и интеграция. Предложения по федерализации внешней политики Грузии // Копитерс Б., Дарчиашвили Д., Акаба Н. (ред.) Практика Федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абхазии. М.: Весь Мир, 1999. С. 281; Lagasse N. The role of the regions in Belgium foreign relations. Federations. Vol. 2. No. 2. 2002.
эффективность и последствия действий, предпринятых для урегулирования конфликта.
В процессе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным из текстов региональных нормативных актов были исключены или решением Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции РФ существовавшие положения о придании отдельным регионам Российской Федерации статуса субъекта международного права в качестве суверенного государства44. Однако это не препятствует развитию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Феде-рации45.
Практика децентрализованного государственного управления показывает, что наличие полномочий влечет правовую и другие формы ответственности (например, финансовую). Поэтому можно говорить о многоуровневой системе полномочий/прав и вытекающих из них ответственности/обязательств: суп-ранациональных институтов, государств, регионов и местных властей. Каждый уровень принимает решения и обязательства, осуществляет нормативное регулирование в пределах своей компетенции, а также обеспечивает исполнение
44 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // ВКС РФ. 2000. № 5.
45 См.: Насыров И. Р. Субъекты Российской Федерации в контексте международной интеграции. Международная научно-практическая конференция «Федерализм в России,
Канаде и Бельгии: опыт сравнительного ис-
следования», Казань, 17—18 мая 2004 г. // Казанский федералист. 2004. № 10. С. 71—78.
(опять же в рамках зафиксированных полномочий) комплекса норм и обязательств, принимаемых на разных уровнях, — обычно на своем и вышестоящем.
Субсидиарность или солидарность
Популярные на современном этапе идеи субсидиарности должны рассматриваться неразрывно с концепцией солидарности на национальном уровне. Задача обеспечения баланса между субсидиарнос-тью и солидарностью относится к важным аспектам проблемы распределения полномочий в децентрализованных государствах.
Современные процессы регионализации (например, в Европе) приводят к передаче части внешних полномочий от государств к регионам, что, в итоге, усложняет процесс европейского регулирования, выводя на этот уровень новых акторов с неполной или частичной правосубъектностью.
К политическому представительству на уровне европейских институтов активнее стремятся экономически более сильные регионы (подобные испанской Каталонии или итальянской Ломбардии) и их нео-регионалистские партии, для которых необременительная самостоятельность предпочтительнее перераспределяющей солидарности на национальном уровне46.
С другой стороны, признание и развитие международной деятельности регионов не отменяет основополагающий принцип, что именно государство обладает всей полнотой международной правосубъектности и государственным суверенитетом, осуществляет внешнеполитическую деятельность. Это подчеркивается
46 См.: Хьюеглин Т. О. Федерализм, субси-диарность и европейская традиция // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 626—639.
и европейским законодательством, согласно которому Комитет регионов ЕС обладает исключительно консультативной функцией и не наделен правом апелляции в Суд ЕС в случае нарушений принципа суб-сидиарности или других условий Договора о ЕС. Регионы стран ЕС, поставленные в аналогичные условия, вынуждены, в большинстве случаев, действовать на европейском уровне опосредованно, через национальные органы власти, либо опираясь на право отдельных физических или юридических лиц по прямому обращению в Международный Суд.
В качестве примера концептуального подхода к проблеме достижения баланса во взаимоотношениях между центром и регионами можно отметить «верность федерации» (Бипвев1геие) как определяющий принцип немецкого государственного права, который, впрочем, не прописан в явном виде в Основном законе ФРГ. В соответствии с этим принципом, земли должны сохранять верность по отношению друг к другу и по отношению к Федерации, так же как и Федерация — по отношению к землям. Он является амбивалентным, обеспечивая единство и вместе с тем плюрализм. Принцип верности федерации пронизывает все государственное право, являясь определяющим элементом федеративного порядка в Гер-мании47. Развитие и формализацию принцип верности федерации получил в Швейцарии, которая конкретизировала его в своей новой Конституции 1999 г. (ст. 44).
Следует заметить, что единство в отношении внешнего мира не подразумевает всеобъемлющую реализацию принципа «одна страна —
47 См.: Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип немецкого государственного права // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хаки-мова. С. 99—115.
один голос». В ряде между народных организаций используется пропорциональное представительство государств-членов, когда разные по масштабам страны имеют различающееся число представителей/голосов, среди которых могут быть и делегаты от регионов.
Полномочия регионов в области
международного сотрудничества
Внешняя политика и международная деятельность, в силу своей особой значимости для обеспечения безопасности и сохранения целостности государства, оказались в числе последних областей государственного управления, вовлеченных в сферу взаимодействия национальных органов власти с регионами. Исторически сложившееся и законодательно закрепленное распределение полномочий между центром и регионами, характерное для децентрализованных составных государств, может существенно различаться от страны к стране. Рассматривая субнациональные компетенции в области международного сотрудничества, на один полюс можно поставить регионы и сообщества Бельгии, которая опережает другие страны в части делегирования полномочий субъектам в междуна- ■ родной сфере48. На другом полюсе ■ находятся субнациональные единицы унитарных и даже федеральных, но жестко централизованных в данной области государств, например, провинции Японии или: штаты Индии49.
Зафиксированное конституционное распределение полномочий не обязательно точно соответствует их осуществлению. Опыт развития международного сотрудничества регионов во многих странах показывает, что политическая действительность не всегда укладывается в нормативные рамки. В некоторых
48 См.: Lagasse N. Op. cit.
49 См.: Cornago N. Op. cit.
случаях, как в Швейцарии и России, законодательная база совершенствуется и более точно соответствует новым задачам регулирования отношений регионов и центра. В других, например в США, складывается своеобразный консенсус, когда регионы развивают многообразные, прежде всего экономические, связи с зарубежными партнерами, а федеральные органы власти не препятствуют этой деятельности, если она не противоречит национальным интересам50 . При возникновении конфликтных ситуаций стороны могут обратиться в Верховный суд США, который не раз рассматривал дела, связанные с уточнением компетенций федеральных властей и штатов в международной сфере (подробнее см. раздел «Политическая практика и роль правосудия»).
Опираясь не только на внешние, но и на внутригосударственные полномочия, регионы зачастую имеют в своем распоряжении весьма существенные ресурсы, используя которые они могут оказать влияние на внешнюю, в первую очередь — внешнеэкономическую, политику собственного государства. Среди таких ресурсов, которыми пользуются, например, американские штаты, заметное место занимают правила налогообложения, в том числе налогообложения транснациональных корпораций; законы о закрытии предприятий, ограничивающие свободу собственников прекращать производство и увольнять работников; трудовое законодательство, в особенности законы штатов, регулирующие право на работу; законы штатов, касающиеся передачи технологии; политика, определяющая условия добычи природных ресурсов; предпочтения в правительственных закупках и барьеры для закупок у иностранных поставщиков; огромное число норма-
50 См.: Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1998.
тивных положений в области здравоохранения и охраны окружающей среды и др.51
Мощным средством влияния на внешнеэкономическую деятельность государств остаются различного рода нетарифные барьеры, зачастую ограничивающие движение импортируемых товаров и услуг. Можно отметить также такие влияющие на внешнеэкономическую деятельность меры, которые применяются, например, канадскими провинциями, как субсидирование производства экспортоориентирован-ных товаров и услуг или регулирование значительных по объему государственных закупок52.
Возникающая в данном контексте проблема координации действий региона обычно возлагается на соответствующие национальные органы власти. Децентрализованные государства развивают институционные и правовые механизмы разрешения подобных проблем53. В дополнение к этому, в большинстве демократических государств, независимо от формального распределения полномочий, во внутриполитической практике доминирует принцип взаимного признания интересов, когда регионы выступают в русле национальной политики, а центральные органы власти стараются принимать решения с учетом региональных интересов.
Вследствие международной интеграции усиливается роль наднациональных структур, которым передается все большее число полномочий от суверенных государств. Это'
51 См.: Scheiber H. International Economic Policies and the State Role in US Federalism: A Process of Revolution? // States and ► provinces in the international economy. Berkley, CA: University of California Press, 1993. P. 77.
52 См.: Фарукшин M. X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.
53 См.: Насыров И. Р. Федерализм и поли-
тические механизмы координации взаимоотношений регионов и Центра в области международного сотрудничества. С. 149—176.
может затронуть и полномочия, отнесенные внутренним законодательством к компетенции регионов, что еще больше подчеркивает необходимость согласования позиций на этапе подготовки к подписанию государствами международных обязательств. Нарушение сложившегося внутригосударственного разграничения полномочий между центром и регионами сужает поле самостоятельной деятельности регионов.
В новой системе принятия решений на государственном и международном уровне регионы государств, вовлеченных в процессы международной интеграции, стремятся компенсировать снижение своих возможностей влиять на события, которое проявляется в повышении и отдалении уровня принятия решений от национального к супранаци-ональному. Наиболее эффективно влияние на международные процессы регионы могут оказывать, объединяя свои усилия и выступая согласованно, посредством участия в деятельности различного рода внутригосударственных и международных институтов.
Учитывая, что государства являются ключевыми участниками международных связей, формирующими внешнеполитическую среду, регионы стремятся совершенствовать формы взаимодействия с национальными органами власти государства, нередко выражая свои интересы на международной арене опосредованно, делегируя их защиту национальному правительству. Ряд исследователей отмечают, что для субъектов государства автономные внешние отношения могут рассматриваться скорее как дополнение, чем замена активного участия во внешнеполитическом процессе принятия решений федеративного государства54 .
54 См.: Ehrenzeller B., Hrbek R, Malinverni G. and Thirer D. Federalism and Foreign Relations / / Federalism in a Changing World — Learning from Each Other. 27—30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. P. 49—84.
В современных политических процессах выявляются разнонаправленные тенденции: возрастающая внутригосударственная централизация вследствие ключевой роли государства в международных отношениях и размывание государственного суверенитета в результате концентрации полномочий в супранациональ-ных международных структурах и, в дополнение к этому, повышение значимости регионов в вопросах международного сотрудничества. Данные тенденции объективны, и при осуществлении внешнеполитической деятельности необходимо принимать их во внимание.
Политическая практика и роль правосудия
Преимущественные права государства на действия в международной сфере получили, в ряде случаев, судебное одобрение. Уже в 1875 г. Верховный суд США отменил закон Калифорнии, которая, чтобы противодействовать нежелательной иммиграции из Китая, создала независимо действующий Иммиграционный офис, ограничивающий въезд предположительно нежелательных иммигрантов. Пятнадцатью годами позже, в деле Чай Чан Пин (Chae Chan Ping) против Соединенных Штатов Верховный суд дал даль- \ нейшие пояснения: «Проблема существования независимых институтов власти на территории обширной страны успешно разрешена... предоставлением права управления местными делами — местным властям, в то время как общенациональные ' вопросы возложены на правительство государства. Для разрешения местных вопросов существуют отдельные штаты, но с точки зрения s национальных интересов, включая наши взаимоотношения с зарубежными государствами, мы являемся единым народом, одной нацией и одной государственной властью»55.
55 U.S. Supreme Court. Chae Chan Ping v.
U.S., 130 U.S. 581 (1889) http://laws.find-law.com/us/130/581.html
В 1930-х гг. суды США вынесли ряд решений, признававших полномочия национального правительства в области международных дел полными и эксклюзивными. Так, в 1931 г. в деле Соединенные Штаты против Бельмонта (Belmont) Суд интерпретировал судебную практику, сложившуюся по данному вопросу, следующим образом: «Полномочия Соединенных Штатов в области внешней политики должны исполняться, не принимая во внимание законы или политику отдельных штатов. ...Предпринимая правомочные действия в сфере своей компетенции, Соединенные Штаты имеют неизбежную гарантию на вступление их в юридическую силу. И если для содействия вступлению их в юридическую силу привлекаются судебные власти, то конституция, законы и политика отдельных штатов не учитываются при судебном разбирательстве и принятии решений. Недопустимо, чтобы что-либо из них являлось препятствием для эффективного осуществления федеральных конституционных полномочий»56.
В этой связи следует также упомянуть дело Сей Фуджи (Sei Fujii) против Штата Калифорния (1952). На основании закона штата об иностранном землевладении у японца Сея Фуджи властями Калифорнии были конфискованы земельные участки, приобретенные им в 1948 г. Земля была приобретена Сеем Фуд-жи после фактического окончания войны, а конфискована на том основании, что он именно японец, а не просто иностранец. Адвокат истца, кроме всего прочего, апеллировал к преамбуле и ст. 1, 55 и 56 Устава ООН, которые возложили на государства-члены обязанность содействовать соблюдению прав человека и основных свобод без различия расы. На этом основании он
56 U.S. Supreme Court. United States v. Belmont, 301 U. S. 324 (1937) http:// laws.findlaw.com/us/301/324.html
утверждал, что закон штата о земле недействителен. В последовавших судебных разбирательствах окружной суд согласился с аргументацией адвоката Сея Фуджи и признал соответствующие положения Устава ООН самоисполнимыми, однако Верховный суд Калифорнии счел положения Устава ООН не самоисполнимыми, то есть лишенными обязательного характера и определенности, чтобы создать юридические обязательства. Вместе с тем, дело было решено в пользу Сея Фуджи на основании Конституции США. Очевидно, что признание закона штата недействительным и применение вместо него Устава ООН создало бы вакуум в правовом регулировании земельных отношений, кроме того, ссылка на Конституцию исключала международную ответственность Соединенных Штатов57.
В деле Зшерниг против Миллера (Zschernig v. Miller, 1968) обращение в Верховный суд США было связано с проверкой правомочности закона штата Орегон, запрещающего наследование собственности в штате гражданами других стран, в которых наследуемое имущество является предметом конфискации. Суд постановил, что этот законодательный акт является «неправо- t мерным посягательством штата на ; область международных отношений, которая по Конституции вверена Президенту и Конгрессу». Подобное вмешательство было при-, знано неконституционным, как наносящее ущерб эффективному исполнению внешней политики госу-дарства58.
57 См.: Барбук А. Непосредственное действие международных договоров: Теоретический аспект // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. № 2.
58 См.: U.S. Supreme Court. Zschernig v. Miller, 389 U.S. 429 (1968) http://laws.find-law.com/us/389/429.html
Некоторые исследователи критиковали постоянные судебные решения Верховного суда США в пользу национального правительства, поскольку применение в чистом виде «логики федеральной системы» и необходимости «выступать с единой точки зрения» в качестве основания для предпочтения в пользу национального правительства являлось недостаточным аргументом для императивных действий в условиях глобальной интегрированной экономики59 .
Приведем пример еще одного судебного разбирательства, когда бельгийский регион Валлония пытался апеллировать к международным решениям в противовес действующему федеральному законодательству. Организация автопробега Франкошам, в рамках Гран-при «Формулы-1», находилась под угрозой срыва в результате принятия федерального закона, запрещающего любую рекламу табачных изделий (и предварявшего, в какой-то мере, мораторий, установленный европейской директивой). Валлонские законодатели, стремившиеся сохранить этот автопробег, превысили свои полномочия в экономической сфере для того, чтобы оправдать международным уровнем данного спортивного мероприятия принятие декрета, противоречащего федеральному законодательству. Арбитражный суд, рассматривавший иск о невыполнении обязательств, между тем, не принял аргументации Валлонии60.
59 См.: Ramsey M. D. The power of States in Foreign Affairs: The Original Understanding of Foreign Policy Federalism / / Notre Dame Law Review, 1999. P. 75, 341—346.
60 См.: Лагасс H. Бельгийский опыт: пример
федерализма путем разъединения. Практический анализ институциональной эволюции бельгийского государства // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. С. Хакимова. С. 583—605.
Исполнение субъектами
правосудия и международное право
Рассмотрим этот специфический аспект правовых взаимоотношений на примере США, в которых судебные власти штатов имеют достаточно широкие полномочия.
Подтверждение Верховным судом США компетенции национального правительства в области заключения международных договоров не урегулировало вопросы, вытекающие из полномочий штатов по исполнению уголовного права. Соединенные Штаты в последнее время столкнулись с тем, что полномочия отдельных штатов в осуществлении правосудия приводят к неисполнению международных обязательств государства, провоцируя иски о нарушении Венской конвенции в части консульского уведомле-ния61. Например, в апреле 1998 г. в Вирджинии был казнен гражданин Парагвая А. Ф. Брерд (Angel Francisco Breard). В марте 1999 г. два гражданина Германии, Карл и Вальтер ЛаГранд (Karl and Walter LaGrand), были казнены в Аризоне. Гражданин Канады Ж. С. Фолдер (Joseph Stanley Faulder) был казнен в Техасе 17 июня 1999 г. В каждом^ из этих случаев соответствующие штаты признали, что они не уве-; домили иностранных граждан об их праве на обращение к сотруднику консульства своего государства. В каждом из этих случаев казнь была осуществлена, невзирая на прошения со стороны Министерства юстиции США, Международного Суда и каждого из государств, гражданами которых являлись обвиняемые. В каждом из этих случаев бы-
61 Подробнее см.: Thornberry C. Federalism v. Foreign Affairs: How the United States Can Administer Article 36 of the Vienna Convention on Consular Relations Within the States // McGeoge Law Review. 2000. No. 31. P. 107.
ло очевидное нарушение Венской конвенции62.
В указанном деле Брерд против Вирджинии63 обязательства уважать предписания Международного Суда были оспорены как федеральным, так и местным правительством со ссылкой на государственное устройство Соединенных Штатов. Губернатор штата заявил, что, поскольку исполнение законодательства возложено на власти штата, он не может передавать эти функции Международному Суду. Были приведены аргументы, что отсрочка приведения в исполнение смертного приговора по отношению к подсудимому, в соответствии с предписаниями Международного Суда, будет фактически означать передачу функций от штата Международному Суду. Ряд исследователей отметили спорность позиции властей штата и федерации по этому делу64.
Одним из недавних примеров вовлечения региональных судебных властей США в сферу межгосударственных отношений является рассмотрение в Суде по банкротствам дела ЮКОСа и впоследствии — апелляции по его решению — в окружном суде Хьюстона (штат Техас, США). По признанию пре-
62 См.: Rahmatullah K. Op. cit. P. 164.
63 Дело Breard v. Virginia 1994 г. касается
гражданина Парагвая, который был обвинен и осужден за изнасилование и убийство женщины в округе Арлингтон, Вирджиния. Дело было безуспешно оспорено в местном
суде и передано в Международный Суд гионами, лежат политические мо
зидента компании ЮКОС Стивена Тиди, судебная система США защитила активы компании на период рассмотрения дела, поддержав таким образом ЮКОС в стремлении остаться действующим предприятием. Американские судьи приложили все усилия для того, чтобы, с одной стороны, не перейти границы, дозволенные принципами дипломатии, и, с другой, — вынести справедливое решение. Чаша весов, в итоге, все же качнулась в сторону дипломатии. Окружной суд Хьюстона вынес окончательное решение о невозможности рассмотрения иска о банкротстве ЮКОСа в американском суде, мотивируя это тем, что компания не обладает сколь-либо значимыми активами в США. Как сказала судья Нэнси Атлас, вынося свое решение, «хотя суд и не одобряет действия Российской Федерации в отношении ЮКОСа, общественный интерес одной страны, заключающийся в невмешательстве в применение другим правительством его собственных законов, является, как правило, существенным фактором»65.
Заключение
Разграничение полномочий между уровнями государственной власти является одной из наиболее сложных и не разрешенных до кон- ' ца проблем федерализма. В основании большинства вопросов государственного строительства, в том числе взаимоотношений центра с ре- ■
(ICJ) на том основании, что истцу было отказано в праве на консульскую поддержку, гарантированную ст. 36 (1) (b) Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.
64 См.: Henkin L. Provisional Measures, US Treaty Obligations, and the States // American Journal of International Law. 1998. Vol. 92. No. 4. Р. 679—682; V<zquez C. M. Breard and the Federal Power to Require compliance with ICJ Orders of Provisional Measures // American Journal of International Law. 1998. Vol. 92. No. 4. Р. 683—690.
тивы и приоритеты, которые часто определяют не только направления развития и формирования нормативной базы, но и проявляются в толковании действующего законодательства.
Нельзя понять децентрализованную систему государственного управления, только изучая существующие законы и формальные
1 Независимая газета. 2005. 24 марта.
механизмы, необходимо также исследовать ее в действии, имея в виду, что трактование и исполнение норм закона может существенно зависеть от политических, социальных и экономических условий, особенностей действующих институтов, наличия финансовых и других ресурсов.
Любая зафиксированная схема разграничения компетенции со временем оказывается не соответствующей потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов. Современный динамичный мир характеризуется появлением все новых форм международного сотрудничества, стабильной тенденцией к расширению полномочий супранациональ-ных институтов, развитием регионализма. В условиях изменяющихся акцентов внутригосударственной и внешней политики возникает потребность в регулярной коррекции нормативно-правовых механизмов, совершенствовании институтов управления и координации.
В странах, активно включившихся в процессы международной интеграции, происходит адаптация государственного устройства к новым мировым реалиям, целью которой является создание условий для того, чтобы государства и их регионы могли развиваться, эффективно используя преимущества международной кооперации, и согласованно выражать общенациональные и региональные интересы в процессе формирования и реализации государственной внешней политики. Хотя при этом конституционные изменения менее настоятельны для федераций, участвующих, главным образом, в экономической интеграции, подобной НАФТА, и не ставящих задач более серьезного политического объединения.
В любом случае необходим взвешенный подход, демонстрируемый большинством демократических децентрализованных государств, когда при возникновении конфликта
интересов и правовых разногласий применяются процедуры, позволяющие, по возможности, учитывать мнения всех сторон при разработке решений органов государственной власти. Политическая культура и успешный опыт государственного строительства федераций лежат в основе подобных подходов, порой не формализованных, но сложившихся и апробированных на практике, которые обеспечивают баланс между субсидиарностью и солидарностью, реализацию принципа верности федерации. При этом в ряде государств основы сотрудничества между центром и регионами не всегда четко регламентированы, а скорее опираются на традиции и общие принципы кооперации. В подобных случаях взаимное признание является, с одной стороны, основой исполнения регионами решений, принимаемых как федеральным центром, так и (при его участии) на международном уровне, а с другой — гарантией учета региональных интересов и специфики в процессе подготовки подобных решений.
Государство, однако, остается главным участником внешнеполитической деятельности, общепризнанным субъектом международного права, опорой конституционного внутригосударственного устройства. Высший, национальный уро-' вень государственной власти при разработке и реализации внешней политики вынужден принимать во внимание большее количество фак- ■ торов, а регионы, участвуя в международной деятельности, также должны быть готовыми к компромиссу, например, в области своих полномочий и интересов, попадающих в сферу международного регулирования или обязательств государства по договорам.
Федеративные принципы распределения полномочий применяются также при формировании международных институтов. Это позволяет совершенствовать механизмы уп-
равления процессами глобализации и региональной дифференциации, обеспечивает соблюдение принципов субсидиарности и распределения власти.
Главным уроком федерализации и децентрализации следует считать то, что в основе стабильного развития лежит постепенность и взвешенная поэтапность построения внутригосударственных и международных отношений при условии уважения закона, приоритета государства, внимательного отношения к правам государственных образований раз-
личного уровня, социальных общностей и личности, отказа от экстремизма. С учетом современной динамики политических процессов, государство вынуждено постоянно адаптироваться к меняющимся обстоятельствам. При этом не существует единого унифицированного решения проблем децентрализации и федерализации. Каждое государство должно принимать такие решения, которые отвечают его потребностям. Основополагающими являются только принципы взаимного уважения и признания.
