CC BY
118
Артем ВОЛОДИН
О ПОЛИТИЧЕСКОЙ СУБЪЕКТНОСТИ РЕГИОНОВ РФ
В статье предпринята попытка развернутой операционализации и концептуализации понятия «политическая субъектность региона ». На основе Конституции РФ и реальной практики государственного строительства раскрыты содержательные и функциональные характеристики понятия, показано соотношение политической субъектности региона с государственным суверенитетом.
The attempt of detailed operationalization and conceptualization of region’s political subjectivity notion is undertaken in the article. On the basis of the Constitution of the Russian Federation and real practice of state-building the structural and functional characteristics of the notion are revealed, and the correlation with the state sovereignty is shown.
Ключевые слова:
субъект федерации, регион, политическая субъектность, суверенитет; constituent entity of federation, region, political subjectivity, sovereignty.
ВОЛОДИН
Артем
Викторович —
д.полит.н.,
независимый
эксперт-политолог
Регион (от лат. regio — страна, область, пространство), опреде -ленная пространственная единица, фиксирующая территори -альное членение мира, — понятие многозначное. Оно явля -ется одной из базовых категорий многих наук, в каждой из которых имеет разное содержание. Специфика регионов, как правило, указывается прилагательным. Так, говорят о природных, (географиче -ских), исторических, социально - экономических, экологических, культурных, административных и др. регионах.
В ряду различных образований, называемых регионами, нахо -дятся и те, возникновение и функционирование которых обу словлено политикой, является частью и формой государственного строительства и государственного управления. Это политические регионы. Их существование уже давно признано политической тео -рией и практикой.
Так, в Декларации по регионализму в Европе (1996 г.) регионом названо территориальное образование государственного законода тельства, обладающее уровнем, следующим за уровнем государства и имеющим политическое самоуправление. Регион, подчеркива -ется там, представляет собой выражение отличительной политиче ской самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, и признается конституцией или законода тельством государства, которые гарантируют его автономию, само бытность, полномочия и организационное устройство. В уставе Ассамблеи европейских регионов (ст. 3.) дано более детализирован -ное определение: уровень правительства, следующий сразу после центрального, с политическим представительством, гарантирован ным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональ -ном уровне местными властями на следующем за ними более низ ком уровне.
В Российской Федерации такое понимание термина «регион» прочно закрепилось как родовое понятие для всех субъектов феде -рации. В соответствии с этой точкой зрения регион рассматривается как исторически сложившееся целостное территориальное образо -вание, которое отличается не только наличием соответствующего уровня власти, но и спецификой хозяйственного уклада, бытовых традиций, а в некоторых случаях — и особенностями этнического и конфессионального состава населения.
В Основных положениях региональной политики в Российской
Федерации говорится: «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально - экономических, национально - культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами тер -ритории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».
Не удивительно, что в предвыборной программе Общероссийского народного фронта, например, понятия «субъект федерации» и «регион» употребляются как разные названия одного образова -ния. Там, в частности, написано, что го -сударство должно стимулировать разви тие регионов, но существующий подход к региональной политике не позволяет реа лизовать весь потенциал субъектов РФ; что поскольку 70 из 83 регионов являются дотационными, необходима новая стра тегия развития регионов, которая должна предусматривать расширение возможно -стей и повышение роли субъектов феде рации.
В политическом пространстве нашей страны регионы — субъекты федерации играют все более важную роль. В.В. Путин в одной из своих предвыборных статей писал, что сейчас в руки региональных властей от федерального центра переда ются многие полномочия и финансовые ресурсы. С прогрессирующим утвержде -нием регионов (субъектов федерации) как политических сообществ, как самостоя -тельных и действенных акторов полити -ческого процесса, связан рост научного интереса к региональным исследованиям. В рамках политической науки они сло -жились в особую дисциплину — поли -тическую регионалистику. Более того, соответствующий учебный курс является в России составной частью государствен ного стандарта подготовки специалистов политологов.
Политическая регионалистика как науч -ная и учебная дисциплина изучает макро политические процессы на региональном и местном уровнях власти и специфиче -ские аспекты регионального и местного управления, связанные с процессами общенационального масштаба в совре -менной России. Она вырабатывает базо вые, фундаментальные знания теоретико методологического характера в области региональных политических исследований, анализирует наиболее значимые
тенденции современного регионального политического развития нашей страны. В их числе — проблемы регионализма и федерализма, политическая (электораль -ная) география, региональные политиче ские процессы и режимы, региональные элиты, региональная политическая куль тура, проблемы сепаратизма и пр.
Во многих монографиях, научных ста тьях, учебно-методических изданиях политический статус региона (субъекта федерации) принимается как данность. Между тем, мало кто специально рассма -тривает, чем обусловлен и в чем проявля ется этот статус, в чем выражается полити -ческая субъектность региона.
В этом отношении выгодно отличается вышедшая в издательстве Московского университета работа А.В. Полосина1.
Автор данной статьи давно изучает эту проблему2 и, с удовольствием солидари -зируясь с такой оценкой, готов добавить, что эта построенная на огромном факто -логическом, документальном и библио -графическом материале книга дает кон цептуально стройное и операционально работающее видение политического региона. В книге раскрыты практиче ски все сюжеты, составляющие содер жание политической регионалистики. По целому ряду вопросов (региональное сообщество и региональная элита, суве ренитет субъекта федерации и полити ческий режим региона, соотношение национальной и региональной и нацио нальной безопасности и др.) он заочно дискутирует с другими авторами. При этом его позиция представляется вполне обоснованной и предпочтительной.
По нашему мнению, особую ценность работе А.В. Полосина придает тот факт, что треть ее объема специально посвящена политической субъектности региона.
Именно политическая субъектность, считает он, является квалифицирующим признаком политического региона. Все остальные его свойства выступают как основание, условие формирования или форма ее проявления. Ни один из призна ков региона не является всегда решающим
1 Полосин А.В. Политический регион: опыт операционализации и концептуализации понятия. - М. : Изд-во МГУ, 2009.
2 Володин А.В. Региональная политика и национальная безопасность. — М.: Научная книга, 2001; он же. Региональные факторы развития и безопасности России. — М. : Научная книга, 2002.
для его формирования, и любой из них может стать таковым при определенных обстоятельствах. Все частные определе -ния при ближайшем рассмотрении ока зываются второстепенными, не только недостаточными, но даже и не всегда необходимыми. В них говорится о путях образования региона, причинах его суще ствования, но не о его сущности. Их ана лиз приводит к заключению, что основ ным фактором региональной формации является политическая субъектность.
Она выступает не просто в качестве одного хотя бы и наиболее важного свойства политического региона, но как его сущностная характеристика, кото рая позволяет выявить реальную роль региона и его институтов в политиче ской системе общества, его возможности и способность оказывать существенное воздействие на всю совокупность обще ственных процессов.
По мысли А.В. Полосина, в содержа -тельном плане политическая субъект ность региона определяется и выражается наличием совокупности следующих при знаков:
— обладание собственной территорией, которая, как говорится, напри мер, в Конституции Республики Тыва, «целостна, неделима и неприкосновенна и не может быть изменена без согласия ее народа»;
— самостоятельное установление соб -ственного наименования;
— наличие своей системы органов государственной власти;
— наличие собственной правовой системы;
— наличие официальной символики: флага, герба, гимна, а также столицы (республики) или административного центра (иные субъекты федерации);
— право республик устанавливать, наряду с государственным языком РФ, свои государственные языки;
— наличие института постоянных пред -ставительств субъектов РФ при федераль -ных органах власти.
В функциональном отношении поли -тическая субъектность регионов выража ется, прежде всего, в конституционном распределении (разграничении) полномо -чий между разными уровнями публичной власти и в современной практике госу дарственного строительства, ориентиро ванной на децентрализацию полномочий
в пользу субъектов РФ. Федеративное устройство государства предполагает, что составляющие его образования — субъ -екты федерации — представляют собой относительно автономные социально -экономические и политические единицы.
Как известно, федерация представ ляет собой форму устройства государ ства, при которой его составные части
— административно- территориальные единицы (субъекты федерации) — явля -ются государственными образованиями, обладают ограниченной юридической и политической самостоятельностью и имеют собственные органы власти, зако нодательство. Такое устройство представ -ляет дополнительные институциональные гарантии для гражданской самодеятель ности территориальных общин и создает противовесы чрезмерному усилению цен тральной власти. Разграничивая компе -тенции между центральными, региональ ными и муниципальными властями, оно предоставляет членам федерации значи тельную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позво ляет сохранить в рамках единого государ -ства исторически сложившееся многооб разие и своеобразие культур и традиций. Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для согласо -вания несовпадающих интересов — терри -ториальных, национальных, социальных, в сфере финансов, экономики, политики и культуры.
Политическая субъектность регионов выстраивается по поводу и вокруг тех или иных целей или функций регионального сообщества как целого — его самоопреде -ления, автономности, статуса, общих норм и ценностей и т.д. Как государственное образование, субъект федерации по опре делению выступает формой институцио нализации индивидуальной и обществен ной активности людей. Само физическое существование субъекта федерации как социального и политического организма предполагает свой набор претензий к внешнему миру и потому — определен -ную оппозицию по отношению к нему и действующим в нем силам. Создаваемые регионом органы государственной власти, формируемая в нем региональная элита не только артикулируют и манифестируют интересы регионального сообщества, но и активно содействуют их реализации. Это обеспечивается, в частности, его
участием в выстраивании федеративных отношений, выработке и реализации вну тренней и внешней политики государства (Государственный Совет, институт пред ставительства субъектов федерации при Президенте РФ, Совет глав субъектов РФ при Министерстве иностранных дел и др.), а также в международных региональ ных организациях.
В жизнедеятельности территориальных сообществ есть большой спектр вопросов, оперативное и эффективное урегулиро -вание которых из центра невозможно и/ или нецелесообразно. Сложная структура общества требует не только, а иногда не столько иерархии социальных и политиче -ских отношений, сколько согласования и координации разноуровневых интересов в рамках государства. Преимущество такого механизма — в определенной свободе дей -ствий региональных властей, которые лучше знают потребности и условия раз вития своих регионов, острее чувствуют его проблемы, способны предметно и опе ративно реагировать на них.
Вместе с тем, ни автономия, ни поли тическая самостоятельность регионов в артикуляции, манифестации и реализа -ции интересов регионального сообщества, ни расширение круга их полномочий на основе и в соответствии с принципом суб сидиарности1 ни в коей мере не говорят о суверенитете регионов. Формулировку Заключительных и переходных положе -ний Конституции РФ об «органах госу дарственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» следует отнести на счет «парада суверенитетов», когда на самом высоком уровне республи -кам было заявлено: «Берите себе сувере -нитета столько, сколько сможете прогло -тить». Думается, они, как и соответствую -щие положения в Конституциях некото -рых республик в составе РФ, неадекватно отражают суть вопроса. Повторим: поли
1 Субсидиарность (от лат. subsidiaгius — вспомо -гательный) — организационный и правовой принцип, согласно которому задачи должны решаться на самом низком, малом или удаленном от цен -тра уровне, на котором их решение возможно и эффективно. Идея субсидиарности родственна децентрализации. Этот принцип стал частью права Европейского союза как один из основных механизмов сдерживания централизации.
тическую субъектность регионов неправо мерно толковать как обладание государ -ственным суверенитетом и международ ной правосубъектностью.
Касаясь этой проблемы, А.В. Полосин отмечает, что суверенитет представляет собой верховенство и независимость го сударственной власти. Он подразумевает, что все другие структуры занимают подчи ненное по отношению к ней положение. Между тем, государственное устройство нашей страны основано на принципе вер ховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, а в случае расхождения с ними правовых актов субъ ектов федерации по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ действует федеральный закон.
К этому следует добавить, что, согласно Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации отно сятся 18 позиций, в т.ч. финансовое и таможенное регулирование, денежная эмиссия; внешняя политика и междуна родные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное про изводство; определение статуса и защита государственной границы и др. По этим предметам ведения субъекты РФ не имеют и не могут иметь никаких полномочий, если только федеральная государственная власть специально не делегировала им такие полномочия.
Вполне очевидно, что суверенитет, пределы которого ограничены внешними по отношению к субъекту факторами, суть оксюморон. Частично суверен -ным быть невозможно. Как говорится в Определении Конституционного Суда РФ от 27.05.2000 г. № 92 - О, Конституция РФ не предполагает какого либо иного госу дарственного суверенитета, помимо суве ренитета РФ, и исключает существование двух уровней суверенных властей в единой системе государственной власти, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. В силу этого респу блики как субъекты РФ не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет при -знавался бы ограниченным.
