CC BY
89
правосознание - совокупность рациональных и пси- 5. Байниязов Р. С. Проблемы правосознания в
хологических компонентов, которые не только от- современном российском обществе: автореф.
ражают осознание правовой действительности, но дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. и воздействуют на нее, формируя готовность лич- 6. Белканов Е. А. Структура и функции право-
ности к правовому поведению. Таким образом, сознания: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ека-
правосознание не только отражает процессы об- теринбург, 1996.
щественного развития, но и «требует установле- 7. Евплова Н. Ю. Правосознание молодежи: ния определенных общеобязательных масштабов теоретический и социологический аспекты: автоповедения, обосновывает необходимость установ- реф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. ления определенного круга юридических прав и 8. Венгеров А. Б. Теория государства и права. обязанностей участников общественных отноше- М., 2000.
ний» [2, с. 91] и поэтому является своего рода 9. Юрашевич Н. М. Эволюция понятия право-
специфическим источником» [9, с. 180] права. вого сознания // Известия вузов. Правоведение.
Иными словами, правосознание, конечно, не вхо- 2004. № 2.
дит в круг традиционных источников права, но оно 10. Алексеев С. С. Восхождение к праву. По-
всегда оказывает влияние как на создание нор- иски и решения. М., 2002.
мы права, так и на выбор субъектом определен- 11. Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы
ной модели правового поведения. теории и философии права. М., 2002.
12. Нерсесянц В. С. Юриспруденция. Введение Литер атура в курс общей теории права и государства. М., 1998.
13. Алексеев С.С. Право: азбука - теория -
1. Маркс К., Энгельс Ф. Из ранних произведе- философия: опыт комплексного исследования. М., ний. М., 1956. 1999.
2. Лукашева Е. А. Социалистическое право- 14. Ямбушев Ф. Ш. Правовое сознание в ме-сознание и законность. М., 1974. ханизме правового регулирования общественных
3. Гранат Н. Л. Правосознание и правовая куль- отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. тура. Общая теория государства и права. М., 2001. Н. Новгород, 2002.
4. Ратинов А. Р., Ефремова Г. Х. Правовая пси- 15. Бегинин В. А. Общественное правосозна-хология и преступное поведение. Красноярск, 1988. ние и государственность. Саратов, 1994.
© 2014 г. Р. А. Лежнин
ВЛИЯНИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ НА ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНУЮ ПРАКТИКУ
В статье рассматриваются проблемы влияния официального толкования нормативных актов на правоприменительную практику. Автор делает вывод о том, что в России на протяжении многих десятилетий прочно закрепилась такая практика, когда органы исполнительной власти в той или иной форме дают нижестоящим либо подконтрольным им структурам разъяснения по применению нормативных правовых актов.
Ключевые слова: нормативные акты, правоприменительная практика, толкование права, исполнительная власть.
Толкование юридических норм является необходимым и важным элементом механизма правового регулирования в современном цивилизованном обществе. Это связано с наличием неоднозначных формулировок в законодательных актах, что приводит к различной, а порой и полярной их интерпретации исполнительными органами власти и судами, по-разному применяющими в сложных ситуациях одни и те же правовые нормы.
Толкование права представляет собой специальную деятельность, направленную на уяснение
и разъяснение его содержания. В ходе уяснения права устанавливается подлинный смысл его норм, а при разъяснении результаты уяснения толкуемых норм в той или иной форме доводятся до сведения других лиц.
По мысли Н. М. Коркунова, высказанной им еще в начале XIX века, «знать, какие именно нормы подлежат применению, еще мало. Надо, кроме того, суметь применить эти нормы. А для этого следует выяснить смысл данной юридической нормы... Если законодатель по неумелости или
недосмотру выразил в законе свою волю уже ее действительного содержания, законом она делается все-таки только в том объеме, в каком она выражена... закон служит настолько источником права, насколько он выражает волю законодателя. Поэтому, ближайшим образом, задачу толкования законов составляет выяснение воли законодателя» [1, с. 342-343].
Официальное нормативное толкование права, на наш взгляд, является важнейшим видом его толкования, обеспечивая единообразие в понимании норм права. В обоснование собственной точки зрения проведем обзор основных подходов, представленных в научной литературе по наиболее актуальным вопросам официального нормативного толкования права. При этом, как правило, выделяется два вида - аутентическое (аутентичное) и легальное (неаутентичное) толкование права. Принято считать, что аутентическое толкование осуществляется органами государственной власти, издавшими толкуемые нормативные правовые акты. Причем, по мнению В. М. Сырых, А. Ф. Черданцева и многих других исследователей, оно не требует наличия специального полномочия и вытекает из правотворческой компетенции органа [2, с. 233; 3, с. 283]. Имея право на большее (издавать нормативные правовые акты), этот орган, по утверждению сторонников данного суждения, вправе и на меньшее (толковать свои акты). Легальное же толкование осуществляется теми органами, которые сами соответствующие акты не издавали, но наделены правом их толкования по закону.
Следует отметить, что аутентическое толкование права далеко не все авторы понимают одинаково. При этом ряд исследователей фактически отождествляют акты данного толкования с нормативными правовыми актами, то есть сводят его к правотворчеству, тем самым не признавая толкованием как таковым. Близкие к воззрениям дореволюционных авторов суждения об аутентическом толковании высказывают и некоторые современные ученые. Так, А. С. Пиголкин пишет: «Аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с правотворчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт. Это создает возможность посредством толкования вносить изменения в действующее регулирование» [4, с. 72]. Фактически не проводит границу между аутентическим толкованием и правотворчеством В. М. Сырых. Отстаивая мнение о том, что Государственная Дума может толковать принимаемые ею законы, он утверждает, что «акты аутентического толкования Государственной Думы могут приниматься только в форме законов и с соблюдением
конституционных требований к процедуре их принятия, в том числе требуют одобрения Совета Федерации и согласия Президента Российской Федерации» [5, с. 233]. Таким образом, между актом аутентического толкования Государственной Думы и федеральным законом исследователь не проводит никаких принципиальных различий.
При этом наиболее крайнее суждение об аутентическом толковании высказывает В. С. Нерсе-сянц. Он ставит вопрос о недопустимости такого толкования как противоречащего основным началам права и правовой государственности [6, с. 501502]. Обосновывая свою позицию, ученый приводит два главных довода. Первый из них заключается в том, что аутентическое толкование не предусмотрено действующим законодательством. «Это, - по мнению Нерсесянца, - как раз один из тех важных случаев, когда то, что прямо не разрешено законом государственному органу или должностному лицу, то ему запрещено». Для предотвращения такого толкования, отмечает далее автор, необходим прямой запрет на занятие государственными органами подобной деятельностью. Суть другого довода состоит в том, что издание нормативных правовых актов и осуществление их официального нормативного толкования (причем как своих, так и любых других актов) предусматривают совершенно разные функции, а поэтому в условиях разделения властей нельзя допустить, чтобы один орган одновременно обладал двумя соответствующими полномочиями.
Что касается первого из доводов В. С. Нер-сесянца, то действительно аутентическое толкование на законодательном уровне должным образом не регламентируется. Правда, в последнее время наметилась тенденция официального его признания. Так, в проектах федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» предполагается закрепить право толкования федеральных конституционных и федеральных законов за Государственной Думой, что, возможно, в будущем и произойдет. Например, как указывается в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», подготовленного группой специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: «Государственная Дума дает толкование федеральных конституционных и федеральных законов. Толкование федеральных конституционных законов и федеральных законов оформляется постановлением Государственной Думы» (ч. 1 ст. 84). Для вступления в силу постановления Государственной Думы о толковании федерального конституционного закона проектом предусматривается дополнительное условие. Оно нуждает-
ся в утверждении Советом Федерации (ч. 2 ст. 84). Как следует из законопроекта, его авторы не отождествляют законы и акты аутентического толкования, предусмотрев иную в отличие от законов процедуру принятия последних. «Толкование иных нормативных правовых актов, - согласно рассматриваемому законопроекту, - осуществляется исключительно теми правотворческими органами, которыми они принимаются» (ст. 85).
Другая позиция нашла свое закрепление в уже действующем законе Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах». Так, законодательному собранию области предоставлено право принятия актов-разъяснений вступивших в силу ее законов. В соответствии с законом акты-разъяснения принимаются в таком же порядке, как и законы области (п. 1 ст. 51). Этим законом допускается также официальное толкование нормативных правовых актов администрации области и областных ведомств должностными лицами, их издавшими (ст. 52). Причем официальные акты-разъяснения имеют такую же юридическую силу, что и разъясняемые ими областные нормативные правовые акты (п. 4 ст. 50). Таким образом, акты-разъяснения фактически приравниваются к нормативным правовым актам.
Непредусмотренностьаутентического толкования действующим законодательством не может, однако, иметь решающего значения в научном споре о допустимости такового. Поэтому довод, приводимый В. С. Нерсесянцом, представляется более весомым. Его суждение о разной направленности деятельности, связанной с изданием и толкованием нормативных правовых актов, и принципиальной недопустимости в условиях разделения властей сосредоточения двух этих полномочий в руках одного органа является достаточно убедительным. Действительно, толкование права и правотворчество - совершенно разные виды деятельности, поэтому нежелательно, чтобы правотворческие органы осуществляли официальное толкование собственных актов.
В чем заключается принципиальное различие между этими двумя видами деятельности и почему нельзя наделять один и тот же государственный орган правом издавать нормативные правовые акты и вместе с тем толковать их? В этой связи следует отметить, что целью правотворчества является установление норм права, а задача толкования права заключается в уяснении их содержания. В ходе толкования права нельзя создавать новые нормы права или вносить в действующие правовые предписания какие-либо изменения и дополнения. Однако соблюсти это требование на практике весьма не просто. Перед интерпретатором всегда существует угроза не-
верного истолкования норм права, в результате чего он может исказить смысл тех или иных правовых установлений. Когда же нормативный правовой акт устанавливается тем органом, который его принял, опасность неправильности его интерпретации еще более усиливается. Причем в одном случае это происходит неосознанно, а в другом, что нередко имеет место при толковании права, - совершается сознательно, когда правотворческий орган по самым разнообразным причинам (желанию улучшить акт, отразить в нем новую социально-политическую обстановку, зафиксировать изменение своей позиции по какому-либо вопросу и тому подобное) изменяет содержание нормативного правового акта. Такое стремление является для правотворческого органа вполне естественным. Обладая правотворческими полномочиями, он просто не видит ничего предосудительного в фактическом изменении содержания акта путем его толкования. Представляется, что в условиях официального признания аутентического толкования преодолеть такую практику невозможно. Тем самым следует согласиться с мнением В. С. Нерсесянца о недопустимости подобного толкования и наложения на него прямого законодательного запрета.
В этом плане необходимо отметить, что у правотворческого органа всегда существует возможность корректировки принятого им нормативного правового акта в рамках предусмотренной законодательством процедуры внесения в него изменений и дополнений. Использование же для данной цели аутентического толкования, как верно указывается в литературных источниках, дает широкий простор для «обхода» закона и бесконтрольного произвола в сфере правотворческой и правоприменительной деятельности. В таких условиях официальное нормативное толкование права должно осуществляться исключительно теми государственными органами, которые сами толкуемые акты не издавали, но получили право на совершение такого действия по закону, то есть путем легального толкования права.
Какие государственные органы целесообразно наделять законом правомочием толкования нормативных правовых актов, принимаемых другими органами? По действующему законодательству этим правом прежде всего обладают высшие суды Российской Федерации - Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд (в субъектах Федерации - органы конституционного (уставного) контроля соответствующих территорий). Однако известна практика наделения правом легального толкования нормативных правовых актов и иных помимо высших судов органов государственной власти. Так, в соответствии с законом правом официального нормативного
толкования избирательного законодательства обладает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Представляется, что наделять правом легального толкования действующих нормативных правовых актов следует только высшие суды Российской Федерации (в субъектах Федерации - их конституционные и уставные суды). Все прочие суды, органы исполнительной власти и иные государственные органы могут осуществлять лишь казуальное толкование права в ходе своей правоприменительной деятельности, которое, разумеется, не должно иметь общего значения. По данной причине наделение правом официального нормативного толкования избирательного законодательства Российской Федерации Центральной избирательной комиссии вызывает большие возражения. Да и сама жизнь показала, что делать этого было нельзя.
Почему высшие суды Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а никакие другие государственные органы должны быть признаны субъектами легального толкования права?
Это обусловлено тем, что указанные суды являются наиболее авторитетными органами судебной ветви власти, поскольку им принадлежит последнее слово при решении споров о праве. Следует обратить внимание и на тот факт, что членами данных судов обычно бывают юристы, обладающие высокой квалификацией в области права, что, несомненно, может служить дополнительным аргументом в пользу необходимости наделения высших судов полномочием официального нормативного толкования права.
Что касается Конституционного суда, то такое его полномочие закреплено в действующем законодательстве достаточно четко и определенно. В соответствии с Конституцией Российской Федерации «Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации» (ч. 5 ст. 125). В развитие данного конституционного положения в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» определено, что «толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений» (ст. 106). Следовательно, позиция о том, что Конституционный суд может
давать обязательное для всех толкование Конституции Российской Федерации, представляется бесспорной. При этом в юридической литературе не ставится вопрос о нецелесообразности наделения Конституционного суда таким правом.
Право же толкования федеральных законов Верховным и Высшим арбитражным судами, к сожалению, сформулировано в законодательстве весьма неопределенно. Конституция Российской Федерации содержит положение о том, что эти суды должны давать разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126, 127). Аналогичная формулировка содержится и в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 19). Это послужило поводом к распространению среди некоторых ученых и практических работников суждения о том, что акты толкования права Верховным и Высшим арбитражным судами Российской Федерации имеют не обязательную силу, а лишь рекомендательное значение [8, с. 502]. С данной точкой зрения вряд ли можно согласиться. Вне всяких сомнений, указанные акты должны иметь обязательную силу для всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также для тех лиц, кто попал в орбиту деятельности судебных органов. Это необходимо прописать в законе более внятно (что и сделали авторы упомянутого выше проекта федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», ст. 86 которого гласит: «Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в случае необходимости дают разъяснения по применению действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, обязательные соответственно для судов и арбитражных судов на территории Российской Федерации»).
Важно подчеркнуть, что, осуществляя официальное нормативное толкование права, высшие судебные органы могут только разъяснять содержание толкуемых норм права. Вносить же в последние какие-либо изменения и дополнения или создавать новые нормы права они не правомочны, поскольку это является прерогативой правотворческих органов, хотя такие случаи известны.
В нашей стране на протяжении многих десятилетий прочно закрепилась практика, когда органы исполнительной власти в той или иной форме дают нижестоящим либо подконтрольным структурам разъяснения по применению нормативных правовых актов (в том числе и законов), изданных другими органами в форме информационных писем, инструкций, указаний, а иногда и специальные акты-разъяснения, содержащие соответствующие рекомендации. Следует отметить, что подобные разъяснения не обладают признаками нормативности и являются обязательными к при-
менению только для тех органов и должностных лиц, которым они адресованы.
Литература
1. Коркунов Н. М. Курс лекций по общей теории права. СПб., 1907.
2. Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2008.
3. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2007.
4. Пиголкин А. С. Толкование норм права и правотворчество: проблемы соотношения. М., 2010.
5. Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2007.
6. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2009.
© 2014 г. Н. В. Пономарева
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
В статье ставится проблема государственной правовой политики в экологической сфере. Для выяснения совокупности требований к экологической деятельности и их юридической импликации автор предлагает обратиться к теоретико-правовому подходу. Целью статьи является определение правовых ценностей, идеалов и принципов, лежащих в основе экологического порядка.
Ключевые слова: государственная правовая политика, экологическая сфера, теоретико-правовой подход, экологическая деятельность, правовые ценности.
Сфера экологии охватывает взаимодействие человека и природы. Человек является продуктом и частью природы. Поэтомуприродадолжна рассматриваться в качестве условия существования человека как биологического вида. Соответственно, совокупностьпринципов данного взаимодействия определяетсяи биологическими, и социальными закономерностями. Коэволюционная соразмерность биологической (природной) и социальной систем выражается категорией экологического баланса в мире и в отдельных его регионах.
Впервые существенные экологические трансформации, происходящие на нашей планете, стали фиксироваться в 60-70-е годы прошлого века в виде множественных изменений климата, свидетельствующих о нарушении экологического равновесия. По оценкам советских ученых тех лет, экологическое равновесие представляет собой состояние в системе отношений общества и природы, когда функционирование общественной системы и окружающей среды находится в непротиворечивом взаимодействии. Исследование законов природы должно быть направлено на сохранение этого равновесия, не допускающее кризисных состояний [1].
Между тем уже в те годы существовало понимание того, что данные кризисные состояния не являются уникальными. Так, по мнению Ж. Дорста, «нарушение естественного равновесия в природе началось с тех пор, как на земле появился человек. Первобытные общества до промышленной эры успели оказать отрицательное
влияние на целый ряд естественных местообитаний. Возможно даже, что исчезновение некоторых животных датируется именно этим временем. Еще на заре своего существования человечество уже несло в себе зачатки разрушения, даже саморазрушения, получившие драматическое развитие на последующих фазах его истории» [2, с. 53].
Следует отметить, что экологические проблемы того времени не свидетельствуют о нарушении экологического равновесия, поскольку, как правило, они имели либо локальный, либо региональный характер. Иная ситуация начала складываться в результате технологической деятельности более позднего периода, когда уровень техногенного воздействия на природу оказался столь велик, что подверг изменению основные компоненты среды обитания, ставшие малопригодными для обитания.
Специалисты определили, что зависимость здоровья человека от состояния природной сре-дысоставляет 25-30 %, а в экологически неблагоприятных зонах данный уровень соответственно еще выше [3, с. 270]. В этом плане показательными являются цифры, иллюстрирующие проблему радиоактивного загрязнения. Согласно результатам исследований, проведенных Центром экологической политики России, масштабы использования радиоактивных технологий таковы, что риску подвержено 12 миллионов россиян, из которых 1,7 млн так или иначе связаны с работой в атомной отрасли. Обычное применение ядерных технологий в мирных целях несет в себе угро-
