CC BY
25
УДК 343.13 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10275
ББК 67.411 © С.В. Селиванов, 2019
Научная специальность 12.00.09 — уголовный процесс
ВЛИЯНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ПРИ РАСПРЕДЕЛЕНИИ И РАСХОДОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, НА ПРОЦЕССУАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЛЕДОВАТЕЛЯ
Станислав Вадимович Селиванов, соискатель кафедры предварительного расследования Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются особенности квалификации преступлений, совершаемых при распределении и расходовании бюджетных средств. Обосновывается позиция о том, что особую сложность представляет выделение норм, устанавливающих уголовную ответственность за совершение коррупционных преступлений в бюджетной сфере, в отдельной главе действующего уголовного закона. При этом выделение такой главы в действующем УК РФ является необходимостью, так как данная мера повысит степень общепревентивного воздействия на потенциальных взяткодателей и взяткополучателей.
Ключевые слова: предварительное расследование, квалификация преступлений, коррупционные преступления, следователь, нецелевое распределение и расходование бюджетных средств.
INFLUENCE OF QUALIFICATION OF CRIMES COMMITTED IN THE ALLOCATION AND SPENDING OF BUDGET FUNDS, THE PROCEDURAL ACTIVITIES OF INVESTIGATORS
Stanislav V. Selivanov, Applicant of the Department of preliminary investigation
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. The article discusses the features of the qualification of crimes committed in the allocation and expenditure of budgetary funds. The author substantiates the position that it is particularly difficult to identify the norms establishing criminal liability for corruption crimes in the public sector in a separate Chapter of the current criminal law. At the same time, the allocation of such a Chapter in the current criminal code is a necessity, since this measure will increase the degree of General competition impact on potential bribe-givers and bribe-takers.
Keywords: preliminary investigation, qualification of crimes, corruption crimes, investigator, inappropriate distribution and expenditure of budgetary funds.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Селиванов С.В. Влияние квалификации преступлений, совершаемых при распределении и расходовании бюджетных средств, на процессуальную деятельность следователя. 2019;(5):173-6.
Основная проблема влияния уголовно-правовой квалификации на форму и содержание процессуальной деятельности следователя по расследованию коррупционных преступлений, совершаемых при распределении и расходовании бюджетных средств, состоит в том, что сами по себе термины «коррупция», «преступление коррупционной направленности» не нашли отражения именно в уголовном законодательстве. Лишь в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 73-Ф3 «О противодействии коррупции»1 указывается, что под «коррупцией по-
1 См.: Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание Законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 52 (часть I). Ст. 6228.
нимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Из содержания данного определения вытекают две проблемы уголовно-правового характера, освещение и разрешение которых позволит правильно и грамотно квалифицировать данного рода коррупционные преступления.
Во-первых, если сопоставить содержание цитированной выше нормы и положений уголовного закона, то можно определить, что в перечень преступлений коррупционной направленности непосредственно входят: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ)1; дача взятки (ст. 290 УК РФ); получение взятки (ст. 291 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ). Однако, ознакомление с иными уголовно-правовыми запретами позволяет сделать вывод, что к числу преступлений коррупционной направленности относятся и иные деяния, предусмотренные Особенной частью УК РФ, например, нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственно оборонного заказа в (ст. 2854 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ), мелкое взяточничество (ст. 2912 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ).
По нашему глубокому убеждению это не просто ошибка технико-юридического плана, поскольку неуказание на коррупционный характер того либо иного преступления фактически выводит его из сферы регулирования нормативных правовых актов.
Объектом всех указанных преступлений за исключением, злоупотребления полномочиями (ст. 201 УК РФ) и коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ) является предусмотренная соответствующими правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований Российской Федерации2. Непосредственным объектом данных преступлений являются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.
Из положений же ст. 201, 204 УК РФ усматривается, что объектом соответствующих составов преступлений являются интересы службы в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а равно в некоммерческих (негосударственных и немуниципальных) организациях, т.е. общественных, благотворительных и т.п., в которых извлечение прибыли является средством обеспечения основной деятельности, а не самоцелью.
Данные общественные правоотношения предпо-
лагают законное, справедливое, эффективное осуществление государственной (муниципальной) службы. Ее представители должны действовать в соответствии с интересами личности, общества, государства. Применительно к коррупционной составляющей, именно, существенное нарушение установленных законодательством порядка и правил распределения и расходования бюджетных средств, совершенных в крупном размере определяет общественную опасность рассматриваемых преступлений.
Необходимо отметить, что само по себе расходование бюджетных средств должностным лицом на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере редко совершается без определенных предпосылок криминального характера. Такими предпосылками, по нашему мнению, как раз и являются вышеуказанные деяния. Данную точку зрения подтверждают и опрошенные сотрудники практических органов. Так, по мнению сотрудников следственных подразделений коррупционными преступлениями наиболее часто сопутствующими нецелевому расходованию бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ) являются: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) — 20,6 %; превышение должностных полномочий (ст. 286) — 22,3 %; дача взятки (ст. 290 УК РФ) — 9,8%; получение взятки (ст. 291 УК РФ) — 12,5 %; злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) — 17,0 %; коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) — 4,5 %; незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) — 1,7 %; посредничество во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ) — 4,5 %; служебный подлог (ст. 292 УК РФ) — 7,1 %.
Приведенные данные косвенно подтверждают также С.В. Изосимов и А.Г. Карпов, которые указывали, что «до 2003 года бюджетные преступления, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, квалифицировались либо по общим нормам, предусматривающим ответственность за злоупотребление или превышение полномочий (например, ст. 201, 285, 286 УК РФ).. ,»3.
Объективная сторона данных преступлений (за исключением составов, предусмотренных ст. 201, 204 УК РФ) предполагает наличие таких обязательных признаков, как: совершение указанных в диспозиции соответствующих статей деяний вопреки интересам службы, т.е. находящихся в противоречии не только с задачами, для выполнения которых образован названный выше орган или учреждение, но и с теми полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на должностное лицо;
1 В Федеральном законе «О противодействии коррупции» эти преступления объединены понятием «злоупотребление служебным положением».
2 Уголовное право России. Особенная часть. Учебник. 2-е изд., испр.
и доп. (под редакцией В.П. Ревина). — «Юстицинформ», 2009. С. 346.
3 Изосимов С.В., Карпов А.Г. Уголовно-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: Учебное пособие. — Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы. 2007. С. 9.
наступление определенных последствий преступления (например, существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства); наличие причинной связи между незаконными действиями (бездействием) должностного лица и наступившими последствиями.
Говоря же об объективной стороне злоупотребления полномочиями (ст. 201 УК РФ) следует отметить, что данная статья сходна по своей объективной стороне со ст. 285 УК РФ, но можно выделить и некоторые отличия. Так, ст. 285 УК РФ указывает на корыстную или личную заинтересованность в использовании должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы. Однако ст. 201 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за действия вопреки законным интересам организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам. Эти расхождения связаны с различным служебным статусом, но цель причинение вреда другим лицам приведена лишь в ст. 201 УК РФ1.
Относительно коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ) следует сказать, что объективная сторона данного состава заключается как в незаконной передаче лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, вознаграждения имущественного характера за совершение действий (бездействий) в интересах взяткодателя в связи с занимаемым этим лицом служебным положением (ч. 1 и 2), так и в незаконном получение этим лицом такого вознаграждения (ч. 3 и 4). Данный состав имеет много общих признаков объективной стороны с взяточничеством. Разница состоит лишь в том, что при взяточничестве вознаграждение имущественного характера получает должностное лицо (п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ).
Субъектами преступлений, предусмотренных Главой 30 УК РФ (Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) могут быть только должностные лица, которые в соответствии с п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных
1 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (научно-практический, постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. / под ред., профессора Н.Г. Кадникова. — М.: ИД «Юриспруденция», 2019. С. 765.
обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Посредничество во взяточничестве (ст. 2911 УК РФ) может быть совершено как специальным субъектом (должностным лицом), так и общим субъектом, т.е. лицом, достигшим 16-тилетнего возраста, оказывающим содействие в передаче должностному лицу предмета взятки.
Субъектом же преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ является лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации. В случае же совершения коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ) субъектом признаются как лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой и иной организации (при получении предмета подкупа), так и любые лица, осуществляющие подкуп.
При изучении материалов уголовных дел, установлено, что субъектами совершения коррупционных преступлений, совершаемых при распределении и расходовании бюджетных средств, являлись: 1) руководители федеральных государственных учреждений и организаций — 63,2 %; 2) главы муниципальных образований — 51,6 %; 3) должностные лица правоохранительных органов — 45,8 %; 4) руководители исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — 42,7 %; 5) руководители коммерческих организаций, выполняющих государственные заказы — 32,2 %; 6) руководители общественных организаций, существующие на средства, выделяемые из бюджетов различных уровней — 22,6 %; 7) физические лица — взяткодатели, заинтересованные в перечислении в их адрес соответствующих бюджетных средств — 38,2 %.
Примечателен и тот факт, что в период с 2014 по 2017 г.г. на 10,3% возросло число лиц, совершивших преступления коррупционной направленности в системе Министерства обороны России2. Связано это, прежде всего с тем, что многомиллиардные средства выделяются на нужды обороны страны, но распределяются и расходуются они зачастую не по назначению, а становятся легким преступным доходом нерадивых коррупционеров из числа военнослужащих старшего и высшего начальствующего состава.
Следует подчеркнуть, что деяния, ответственность за которые предусмотрена в указанных нормах уголовного законодательства, могут быть со-
2 См.: Комплексный анализ состояния преступности в Российской Федерации и расчетные варианты ее развития : аналитический обзор / Ю. М. Антонян, Д. А. Бражников, М. В. Гончарова и др. — М. : ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2018. С. 42.
вершены только умышленно.
В продолжение данной проблемы можно отметить и тот факт, что велика заинтересованность к деятельности по распределению бюджетных средств со стороны различных субъектов. Здесь справедливо отмечает В.А. Минеев, который отмечает, что «бюджетные средства являются «лакомым пирогом» для «освоения» не только должностными лицами, но и недобросовестными предпринимателями. Для реализации преступного замысла по извлечению денежных средств из государственного в теневой сектор эти два субъекта могут действовать в сговоре. Подобная «схема» применима к использованию при различных формах бюджетного финансирования. Подобное взаимодействие следует учитывать при расследовании рассматриваемых преступлений1.
В частности, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает «единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов., предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов»2.
При этом, «лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Однако, видится необходимым сформулировать конкретный состав уголовно наказуемого деяния в действующем уголовном законе, аналогично тому как это представлено в статье 7.29 КоАП РФ «Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг».
1 Минеев В.А. Уголовно-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств: постановка проблемы // Российский следователь. 2008. № 6. С. 20.
2 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с последующими изменениями и дополнениями) // [Электронный
ресурс] Официальный интернет — портал правовой информации
http://www.garant.ru (Дата обращения: 15.03.2019).
Таким образом, предлагается дополнить Главу 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» статьей 2855 «Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства».
Необходимо также отметить, что в настоящее время в действующем уголовном законодательстве нормы, устанавливающие ответственность за совершение коррупционных преступлений при расходовании и распределении бюджетных средств, рассредоточены в двух главах Особенной части УК РФ. В частности, коррупционные деяния, совершаемые при распределении и расходовании бюджетных средств, являются структурными элементами общественных отношений в сфере интересов службы в коммерческих и иных организациях (глава 23 УК РФ), отношений в сфере осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30 УК РФ). Причем в этих же главах сформированы и составы преступлений абсолютно не относящиеся к рассматриваемой теме (ст. 202 УК РФ «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами», ст. 2861 УК РФ «Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа» и др.).
В связи, с чем особую сложность представляет выделение норм, устанавливающих уголовную ответственность за совершение коррупционных преступлений в бюджетной сфере, в отдельной главе Особенной части УК РФ.
Подводя итог рассмотренной проблеме можно констатировать, что на сегодняшний день необходимо выделить в рамках одной главы действующего уголовного закона правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за совершение коррупционных преступлений в бюджетной сфере, так как данная мера повысит степень общепревентивного воздействия на потенциальных взяткодателей и взяткополучателей. Данные изменения в действующем уголовном законе позволят повысить эффективность деятельности следователей по расследованию данной категории уголовно наказуемых деяний, учитывая конкуренцию смежных составов коррупционных преступлений и большую степень их опасности для функционирования государства в целом.
