CC BY
17
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ
ретроспектива
ИРИНА ВИКТОРОВНА ВАЖЕНИНА,
доцент кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-
штабных учений, кандидат юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: irina-mew@mail.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве;
ORCID: 0000-0002-6797-1384
УДК 351.74:94(410)
Дата поступления: 27 мая 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 8 декабря 2020 г.
IRINA VIKTOROVNA VAZHENINA, Candidate of Law,
Associate Professor of the Department of Internal Affairs Organization
of the Center for Command and Staff Exercises Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: irina-mew@mail.ru
Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of the Teachings of Law and the State.
Влияние английской модели охраны правопорядка на идеи реформирования российской полиции в Х1Х-ХХ вв.
Influence of the English Model of Law Enforcement on the Ideas of Reforming the Russian Police in the XIX-XX Centuries
Аннотация
Актуальность: обострение глобальных кризисов и региональные потрясения выдвигают на первый план проблему поиска новых стратегий развития. Одним из путей поиска новых идей и форм оптимизации правоохранительной функции государства выступает обращение к зарубежному опыту. Но этот опыт необходимо изучать в контексте исторических условий его формирования, глубоко анализировать с учетом социальных условий его возникновения с позиций современного уровня теоретических знаний о государстве и праве. В этом плане обращение к проблеме определения исторического формирования полиции Великобритании является актуальным.
Annotation
The relevance: the aggravation of global crises and regional shocks bring to the fore the problem of finding new development strategies. One of the ways to search for new ideas and forms of optimizing the law enforcement function of the state is to turn to foreign experience. But this experience must be studied in the context of the historical conditions of its formation, and analyzed in depth, taking into account the social conditions of its origin, from the standpoint of the current level of theoretical knowledge about the state and law. In this regard, addressing the problem of determining the historical formation of the UK police is relevant.
The problem statement: for a long time, Russia
Постановка проблемы: на протяжении длительного времени в России проводится реформирование органов охраны правопорядка. Обосновывая свою позицию, сторонники реформирования часто ссылаются на зарубежный опыт, но описание зарубежного опыта далеко не всегда выполняет одни лишь объективно-информационные функции. Гораздо чаще оно приобретает роль аргумента в общественной дискуссии, подчеркивая недостатки или преимущества отечественных институтов на фоне зарубежных реалий. При этом строго-объективное взвешивание плюсов и минусов зарубежного опыта нередко уходит на задний план по идеологическим соображениям. Изучение научных позиций ученых по проблемам исторического анализа формирования и развития полиции в Великобритании позволяет расширить теоретические положения данного института и показать все разнообразие применяемых форм и методов при правовой оценке его развития в разные периоды государственности.
Цель исследования: выявление основных закономерностей становления и развития полиции Великобритании в Х1Х-ХХ вв. и ее влияния на возможности совершенствования российской полиции.
Методы исследования: материалистическая диалектика, сравнительно-исторический, формально-юридический, хронологический, исто-рико-правовой анализ и др.
Результаты и ключевые выводы: модель английской полиции по ряду причин не стала основой реформирования отечественной полицейской системы в Х1Х-ХХ вв. В целях повышения эффективности правовой регламентации в данной сфере видится необходимым заимствовать позитивный опыт, накопленный в Великобритании на протяжении длительного исторического периода развития ее государственности, в части взаимодействия полиции Великобритании с муниципалитетами, работы с населением, формирования положительного имиджа полицейского.
has been reforming law enforcement agencies. In justifying their position, supporters of reform often refer to foreign experience, but the description of foreign experience does not always perform only objective informational functions. Much more often, it takes on the role of an argument in public discussion, highlighting the shortcomings or advantages of domestic institutions against the background of foreign realities. At the same time, strictly objective weighing of the pros and cons of foreign experience often goes into the background for ideological reasons. The study of scientific positions of scientists on the problems of historical analysis of the formation and development of the police in the UK allows us to expand the theoretical provisions of this Institute and show the diversity of forms and methods used in the legal assessment of its development in different periods of statehood.
The purpose of the study: to identify the main patterns of formation and development of the British police in the XIX-XX centuries. and its impact on the possibilities of improving the Russian police.
The research methods: materialistic dialectics, comparative historical, formal legal, chronological, historical and legal analysis, etc.
The results and key conclusions: the model of the English police for a number of reasons did not become the basis for reforming the national police system in the XIX-XX centuries. In order to improve legal regulation in this field seems necessary to adopt the positive experience gained in the UK over a long historical period of development of its statehood, in terms of police interaction in the UK with the municipalities work with population, creating a positive image of the police.
Ключевые слова: Великобритания; генезис развития; история; муниципалитет; полиция; охрана правопорядка.
Keywords: Great Britain; Genesis of development; history; municipality; police; law enforcement.
Система права, органов исполнительной власти и местного самоуправления Великобритании значительно отличается от континентальной Европы не только из-за своеобразия географического положения, но и своих исторических традиций, стабильности государственных институтов, политической культуры, органически вплетаемых
в современные структуры органов власти всех уровней.
Отсутствие в Великобритании единого документа, четко определяющего структуру полиции, привело к различной организации в ее историко-географических областях. Полицейские силы Англии, Уэльса и Шотландии при наличии централизованной структуры более
200
подотчетны органам местного самоуправления, чем МВД. Полиция Северной Ирландии выведена из подчинения муниципалитета.
Особенности становления английской полиции, с учетом исторических традиций государства, привели к созданию интегрированной модели охраны правопорядка, которая успешно сочетает централизацию и децентрализацию, при этом территориальные подразделения полиции обладают значительной самостоятельностью, а Министерство внутренних дел Великобритании определяет направления функционирования полиции в целом и порядок организации полицейских формирований, включая назначение на высшие руководящие должности и частичное финансовое обеспечение деятельности. Западные исследователи называют такую модель умеренно децентрализованной или системой компромиссов [16, с. 10].
Такая модель преобладает в странах, где изначально население опасалось потенциальных злоупотреблений со стороны организованной в государственном масштабе полиции и одновременно нуждалось в эффективной, дееспособной силе, защищающей законные права и интересы подданных. Организованная таким образом система в Великобритании предусматривает единообразный местный контроль, отвечающий общим национальным стандартам.
Охрана правопорядка до создания полиции.
В Великобритании в течение веков активно развивались процессы укрепления местного самоуправления. Приход, зародившийся в XIV в. и окончательно оформившийся в XVI в. в низовую самоуправляющуюся единицу, сочетал в себе функции местного территориального и церковного управления [17, с. 25—30].
В каждом приходе было несколько констеблей. Традиционно они набирались из числа домохозяев (мужчин) путем установления очередности и ежегодно заменялись их соседями. Такие констебли выполняли свою обычную работу мясника, булочника, свечника или кого-то другого и брали плату за свои полицейские обязанности.
В XVIII в. все больше людей стали служить в качестве полупрофессиональных констеблей. Некоторые из них делали это из-за решимости «навязать» определенные законы или реформы или побороть определенные пороки, например, пьянство или азартные игры. Другие соглашались служить вместо выбранного домохозяина за плату, а затем увеличивали (не всегда законным способом) гонорары, которые получали в качестве констебля.
Кроме констеблей, были еще и приходские сторожа, в обязанности которых входил обход определенной территории в ночное вре-
мя. В 1285 г. Винчестерским статутом было определено, чтобы все домовладельцы в летние месяцы по очереди патрулировали свои окрестности. Домохозяева все более неохотно брали на себя эту обязанность и все чаще нанимали сторожей, оплачивая им их работу. Закон, предложенный двумя Вестминстерскими приходами (Сент-Джеймса и Святого Георгия), в 1735 г. разрешил взимать местную пошлину на оплату назначенных ночных сторожей. В течение следующих пятидесяти лет 40 приходов Великобритании последовали их примеру.
Все необходимые мероприятия, связанные с обеспечением правопорядка, проводились по результатам решений учредительных собраний, во время которых обычно местные жители подписывались на совместное несение расходов во имя общественного блага по поддержанию правопорядка и избирали должностных лиц и руководителей. Это были действующие веками исключительно местные институты.
Переломный момент в сложившемся порядке настал, когда жители приходов стали договариваться о взносах для охраны не только своей собственности, но и, к примеру, общественного патруля. Инициатором этого зачастую становился приходской констебль.
К 1822 г. насчитывалось около 3 860 приходских офицеров, которые играли определенную роль в охране порядка в пределах метрополии, деятельность которых подвергалась серьезной критике со стороны реформаторов полиции и исследователей истории полиции Великобритании.
Традиции местного самоуправления в Англии были очень сильны. Изъятие из его компетенции функции охраны общественного порядка и борьбы с преступностью было трудной задачей. В 1823 г. газета «Таймс» писала, что централизованное управление полицией «это средство, изобретенное деспотизмом» [4, р. 213].
Различные ассоциации и частные компании по охране правопорядка обычно занимались расследованием конкретных преступлений и использованием полученной информации, т. е. принимали меры реагирования на совершенные преступления. Превентивная полицейская функция предполагала предотвращение и пресечение противоправных деяний за счет упреждающих действий государства, таких как контроль за малоимущими подданными по месту их проживания путем регулярного патрулирования и наблюдения.
Ряд российских исследователей (Д. О. Еже-вский; Ю. И. Кацуба; И. А. Андреева) считают, что на протяжении значительного исторического периода полицейские институты Великобритании, первоначально созданные ор-
ганами местного самоуправления, «постепенно и неуклонно подпадали под влияние центра» [2; 6; 8]. При рассмотрении вопроса централизации полиции в исторической ретроспективе такой вывод вполне логичен в связи с происходящими социально-экономическими изменениями, процессами укрупнения участков полиции и т. п.
В то же время, принимая во внимание, что до реформы Р. Пиля вопросы охраны правопорядка почти целиком находились в частных руках и компетенции местных органов власти и реализовывались исключительно по местонахождению приходов в форме добровольных взносов или личного участия в охране правопорядка, о централизации не могло быть и речи. Создание любого органа под патронажем государства, чьи полномочия распространялись на территорию всей страны, обществом воспринималось как посягательство на их законные права и свободы. Таким образом, уже в самом факте образования в 1829 г. регулярной униформированной полиции прослеживаются признаки централизации.
Организационно-правовые основы формирования полиции Великобритании.
Деятельность созданной Р. Пилем полицейской системы базировалась на частных инициативах по охране правопорядка XVIII в., но была более рационализирована. Кроме реакции полиции на совершенные преступления по предоставляемой гражданами информации, была расширена практика дневного и ночного дозоров, а также введены меры превентивной направленности. Главное отличие новой лондонской полиции заключалось в том, что все решения, касающиеся уголовного преследования преступников, принимались не приходами и магистратами, как ранее, а сотрудниками полиции. Фактически преобразования, осуществленные в ходе реформы, явились национализацией сферы принятия решений, которая до этого находилась исключительно в частных руках.
Современные политологи считают принципы Р. Пиля столь же актуальным руководством для полицейских департаментов в XXI в., как и в XIX в.
Превентивная тактика столичной полиции была успешной, и уровень преступности и беспорядков снизился. Развернутые бои сил с чартистами (и окончательная победа над ними) в Лондоне и Бирмингеме (куда была специально направлена группа лондонских офицеров) доказали способность полиции справляться с крупными общественными и уличными беспорядками.
Несмотря на эти первые успехи, распространение полиции на сельские районы было посте-
пенным. Большая часть полицейских функций оставалась в ведении местных властей. Приход был главным инструментом местного самоуправления в Лондоне XVIII в.
Организационное оформление полиции графств и городов началось с 1835 г., с принятием парламентом Великобритании ряда нормативных правовых актов, и продолжалось до конца XIX в.
Так, «Законом о муниципальных корпорациях» 1835 г. были созданы местные городские советы, за счет налогов, взимаемых с местных собственников, образована полиция под контролем выборного Наблюдательного комитета.
Законы «О Сельских констеблях» и «О полицейских судах» 1839 г.1 предоставили мировым судьям дискреционные полномочия за счет налогов формировать новую полицию по всему графству и назначать начальников полиции. За новыми полицейскими силами, созданными по этим законам, контроль, помимо судей, осуществлял и министр внутренних дел.
Исполнение законов на практике вызвало сопротивление некоторых приходов из-за необходимости денежных затрат на новые меры охраны порядка. Многие из них сомневались, что увеличение числа полицейских приведет к сокращению преступности, а судьи будут способны привести специальных констеблей к присяге. Это было особенно характерно для более богатых приходов, которые гордились своими местными учреждениями, скорее похожими (хотя, конечно, в гораздо меньшем размере) на Лондонский Сити.
В 1843 г. ризница2 ла местного депутата ла возглавить комитет для сравнения новой полиции с прежними формами регулирования. В выводах комитета отмечалось, что в период с 1818 по 1828 г. охрана порядка сторожами стоила в среднем 9 566 фунтов стерлингов в год. Приход Мэрилебон охраняли 256 человек. При новой полиции ризница стала платить около 20 000 фунтов стерлингов в год, обеспечивая 211 человек охраны [20]. Хотя при новой полиции увеличилось число патрулей в дневное время, число ночных патрулей сократилось.
«Закон о Констеблях округа» 1842 г. многими сельскими приходами рассматривался в качестве альтернативы применения мер 1839 г. [19, р. 240]. Он воспринимался приходами как путь к централизации, в результате которой традиционный контроль сельских элит за ведением их собственных дел будет утрачен. Не исключалась и политическая подопле-
Мэрилебон пригласи-сэра Генри Тафнел-
1 Metropolitan Police Courts Act 1839. URL: http://www.legislation. gov.uk/ukpga/1839/71/pdfs/ ukpga_18390071_en.pdf (дата обращения: 04.11.2019).
2 Собрание налогоплательщиков прихода.
202
ка. Партия Тори, в противовес Виги, выступала категорически против реформы. В результате такого противодействия к концу 1842 г. закон действовал в полном объеме либо в части лишь в 22 округах.
Обязательное создание новой полиции закрепил «Закон о полиции округа и города» только в 1856 г. Угроза преступности, возросшая после возвращения солдат с Крымской войны, ускорила принятие данного закона, поскольку существовавшая разрозненная охрана правопорядка в Англии и Уэльсе явно не справлялась и требовала единообразного применения на территории всего государства. «Законом были устранены "почетные констебли" и созданы Инспектораты МВД, взявшие на себя контроль за полицией на местах» [9, с. 10].
Страх перед бродяжничеством вынудил дворянство приходов, изначально выступавшее категорически против поправки к «Закону о бедных», принять новую, реформированную систему полиции. Финансовое обеспечение полиции центральным правительством, первоначально эквивалентное % всех затрат на зарплату и форму полицейских, производилось лишь после доклада сотрудников вновь созданной Инспекции в МВД о том, что ее действия в регионе признаны эффективными.
В большинстве округов подразделения Малых Судов3 продолжали осуществлять контроль за формированием полиции, сохранив территориальную и административную власть магистратов.
Дальнейшее реформирование охраны правопорядка произошло в 80-х гг. XIX в. и было связано с укрупнением полицейских отрядов и совершенствованием контроля за их деятельностью. «Закон о муниципальных корпорациях» ограничил существование малочисленных полицейских участков, установив возможность для города иметь собственную полицию при численности населения более 20 000 человек. А «Закон о местном самоуправлении» возложил контроль за полицией графства на постоянный совместный комитет, включающий в равном соотношении избранных членов совета и судей, которому предоставил право назначения на должность инспекторов полиции в графстве. «С принятием этого закона некоторые исследователи ассоциируют заключительный этап организации полиции в Великобритании» [21, с. 94].
Тем не менее влияние министерства на муниципальные полицейские формирования было незначительным. Министр внутренних дел Г. Г. Асквит в 1893 г. заявил: «Как за себя,
3 Коллегия из двух или более мировых судей, рассматривающая дела о мелких преступлениях.
так и за всех своих преемников, решительно отказываюсь от какой бы то ни было ответственности за организацию и образ действий местной полиции. Несомненно, есть недостатки существующей системы, они проявляются при событиях, когда беспорядки распространяются на обширную территорию... Был бы печален тот день, когда мы решили централизовать то, что теперь зависит от местного населения» [11, с. 117].
Переход Британии, как и всего мира в целом, к империализму повлек значительные перемены в организации и деятельности государственного аппарата Великобритании в целом и полицейских учреждений в частности. Английские исследователи Д. Харвей и К. Худ отмечают, что МВД Великобритании, «начиная с 1876 г., стало субсидировать из своего бюджета не только Скотланд-Ярд, но и полицию графств, городов и сельских поселений, формально оставшуюся в ведении органов местного самоуправления, что способствовало усилению централизации в системе полицейских органов Великобритании. Используя финансовое давление, министерство получило возможность контроля деятельности полиции на местах и обеспечило исполнение министерских инструкций и приказов» [15, с. 174-175].
В ХХ в. произошло укрепление государственного строя и усиление исполнительной власти. Законы о чрезвычайном положении, принятые в период Первой мировой войны и послевоенных забастовок, закрепили дополнительные полномочия полиции в части задержаний, досмотров, арестов. В 1914 г. парламент приостановил действие Habeas Corpus Act (1679 г.) и принял «Акт о защите королевства», передав на время войны всю полноту власти правительству. Отдельные положения этого закона продолжали применяться и после войны.
Новый закон о полиции 1919 г. определил структуру и задачи полиции, акцентировав внимание на подавлении массовых выступлений трудящихся, активизировавшихся из-за революционной России. Закон запретил организовывать забастовки, вступать в политические партии и независимые профсоюзы. Министр внутренних дел Великобритании и Государственный Секретарь по делам Шотландии получили право издавать нормативные акты по значимым вопросам организации и деятельности полиции, касающиеся «определения численности состава, размера заработной платы, условий труда, порядка продвижения по службе» [3, с. 188] и т. п.
В соответствии с «Законом о чрезвычайных полномочиях» 1920 г. правительство наделялось правом объявить чрезвычайное положение от имени короля.
«Законом о чрезвычайных полномочиях» 1939 г. парламент предоставил исполнительной власти исключительные полномочия в вопросах обеспечения государственной и общественной безопасности, жизненно важных функций государства, борьбы с терроризмом, фактически передав законодательную власть.
Постоянные Объединенные комитеты, которые состояли из магистратов и членов окружного совета и осуществляли надзор за Главным констеблем и подчиненными ему подразделениями полиции, к началу Второй мировой войны утратили контроль над Министерством внутренних дел. В округах начальники полиции отчитывались перед наблюдательными комитетами. Последние назначались местным, выборным городским советом, имели больше полномочий по контролю за главными констеблями своих территориальных формирований, чем постоянные Объединенные комитеты.
В соответствии с чрезвычайными полномочиями (Положение об обороне 1942 г.) было принято решение об объединении полицейских формирований с целью повышения эффективности их работы в условиях военного времени и контроля за полицейской деятельностью.
После окончания Второй мировой войны и распада колониальной британской империи Правительство Великобритании увеличило расходы на содержание полиции с целью укрупнения полицейских подразделений и ограничения контроля в отношении них со стороны органов местного самоуправления. В соответствии с законами о полиции, принятыми в 1946 г. и 1947 г., «число полицейских управлений в Англии и Уэльсе было сокращено до 124 (52 — в графствах, 72 — в городах), а в Шотландии — до 33 (19 — в графствах и 14 — в городах)» [15, с. 77]. В результате реформирования на местах была улучшена координация деятельности полиции и достигнуто единообразное несение службы в стране.
Контроль над полицейскими органами графств и городов был усилен созданием в 1953 г. консультативного совета при МВД Великобритании, который инспектировал их работу.
В дальнейшем организация деятельности полиции в Англии и Уэльсе была определена законами «О полиции» 1964 г. и «О местном самоуправлении» 1972 г., в соответствии с которыми были сформированы 43 подразделения полиции с собственным управлением в каждом графстве.
В Шотландии Закон «О полиции» 1967 г. уменьшил количество полицейских подразделений до 22, а Закон «О местном самоуправлении» 1973 г. — до восьми. В 2013 г. все они объединены в единое формирование.
В период реформирования в 80-19-х гг. XX в. в результате совершенствования деятельности полиции и изменения сути ее предназначения муниципальная полиция превратилась в орган по социальному обслуживанию населения Великобритании. И. А. Андреева, выделяя стадии реформы полиции, отмечает: «Цель новой концепции на всех этапах заключалась в том, чтобы услуги по обеспечению общественного порядка и безопасности соответствовали потребностям общества и осуществлялись при более низких затратах; а полицейская деятельность приведена в строгие рамки закона и при оценке ее работы учитывалось мнение населения» [2, с. 16—17]. Принцип децентрализации муниципальной полиции обосновывается в том числе и финансовыми причинами. Распределение расходов на содержание полиции между правительством и местной администрацией позволит государственному бюджету сэкономить часть средств.
Ю. И. Кацуба в своей диссертации делает вывод, что в 2000-х гг. «государство придерживалось политики усиления контроля МВД над территориальными полицейскими силами, правительство Великобритании излишне вмешивалось в вопросы местного значения, проводилась планомерная централизация полицейских органов страны, что негативно сказалось на взаимодействии между гражданами и представителями правопорядка» [7, с. 77].
Некоторые ученые считают, что «руководство полицией осуществляет именно центральная власть, несмотря на утверждения английских государствоведов о том, что полиция подчинена местным выборным органам. Вывод обосновывают тем, что основная ответственность за сохранение выгодного правящим элитам правопорядка по всей Великобритании лежит на Правительстве» [5, с. 169]. После проведенных реформ в конце XX в. возможность влияния на полицию местных органов власти существенно снизилась.
Однако еще Д. Марч и Г. Саймон, рассматривая вопросы централизации и децентрализации, писали, что «децентрализация неизбежна, независимо от того, какие последствия она влечет (нормальные функциональные или дисфункциональные), так как это обусловлено самой природой процессов принятия организационных решений» [21, р. 185].
В Англии, Шотландии и Уэльсе в настоящее время руководство местными полицейскими силами осуществляется на основе территориального принципа и двойного подчинения: местной администрации и МВД, неисполнение рекомендаций которых может привести к сокращению финансирования подразделения или даже к увольнению его руководителя.
204
Как отмечали британские государствове-ды Ч. Адриан и Ч. Пресс, «ни один серьезный наблюдатель не может настаивать, что закон в равной мере применяется ко всем слоям городского населения, хотя это и есть признанная цель юстиции» [18, р. 410, 419]. Соединение муниципалитетов с территориальной полицией приближает административно-полицейский аппарат к гражданскому обществу, учитывая интересы простых граждан, защищая равноправие, соблюдение законности и гражданские свободы. В то же время нельзя не признать, что за социальными низами конституционно закреплены права оказывать непосредственное влияние на данный аппарат путем оценки его деятельности, в том числе при выборах в местные представительные органы» [19, с. 177-187].
Наблюдая исторический процесс эволюции государственного аппарата Великобритании и других стран, можно сделать вывод о постепенной трансформации системы государственных органов из классово-ориентированной структуры в инструмент обеспечения интересов различных социальных групп. Безусловно, используя метод материалистической диалектики, можно сделать вывод о наличии классовых и общесоциальных признаков в деятельности полиции Великобритании на современном этапе, что не позволяет абсолютизировать классовый фактор, но и не дает возможность рассматривать полицию исключительно как орган, защищающий общесоциальные интересы. Так, по данным различных источников, в настоящее время средний класс составляет около 80 % общества Великобритании. Полиция Великобритании, охраняя правопорядок в обществе, в котором существует частная собственность на средства производства, естественно, защищает эту собственность, т. е. защищает интересы и среднего класса - основной массы общества.
По мнению английских исследователей Д. Харвея и К. Худа, «образ добродушного английского полисмена помогает поддерживать иллюзию о том, что государство является нейтральным механизмом, действующим в интересах всех граждан независимо от их имущественного положения или классовой принадлежности» [19, с. 184]. Для поддержания положительного общественного мнения об органах полиции, охраняющих и защищающих права простого человека, в Великобритании на протяжении уже двух веков проводится разносторонняя работа. «С малых лет английских подданных воспитывают и учат уважать и беспрекословно подчиняться указаниям сотрудника полиции - беспристрастного, честного и справедливого слуги закона» [19, с. 184].
Идеи реформирования российской полиции по английскому образцу.
В России полиция сформировалась примерно на столетие раньше, чем в Англии, но уже через несколько лет после создания лондонской полиции ее приводили в пример отечественной полиции и рассматривали в России в качестве образца. Так, обер-полицмейстер Санкт-Петербурга граф П. А. Шувалов в 1857 г. наставлял своих подчиненных, что «не горлом надо брать, а кротостью и учтивостью, как в Англии» [1, с. 57].
В 1856 г. в Министерстве внутренних дел Российской империи была создана «Комиссия по преобразованию земской полиции». Ее секретарь, чиновник для особых поручений М. Е. Салтыков, впоследствии более известный как писатель-сатирик М. Е. Салтыков-Щедрин, подготовил в 1857 г. проект реорганизации российской полиции «Об устройстве градских и земских полиций» [13, с. 45-55]. В пример приводились организационные основы деятельности полиции Франции и Англии. Компетенция и организация полиции в Англии, по мнению Салтыкова-Щедрина, учитывала большую роль местного самоуправления в решении общественно значимых проблем. Централизованная французская полиция при этом служила отрицательным примером из-за вмешательства во все сферы жизни общества, что приводило к недовольству, «волнению умов» и даже революциям. Однако проект реорганизации полиции Министерством внутренних дел был отклонен.
Созданная императором Александром II для подготовки реорганизации органов местного управления и обследования деятельности российской полиции комиссия отмечала, что полиция перегружена выполнением многих административно-хозяйственных функций и «не может вселять к себе доверия» [14, с. 563]. Член данной комиссии харьковский губернатор П. Д. Дурново составил проект реформирования полиции, в котором также считал необходимым учесть опыт Англии. В этой стране, как он считал, полиция «...строго охраняет существующие учреждения и порядок, пользуется уважением и любовью нации», в то время как «.у нас в России полиция никогда не имела подобного значения» [6].
Революция 1905-1907 гг., превращение России из абсолютной в ограниченную монархию, дарование политических прав и свобод поставили вопрос о новой реформе полиции, которая смогла бы эффективно бороться с преступностью, не нарушая при этом права и свободы, дарованные Манифестом 17 октября 1905 г. Самая влиятельная партия в России того времени - партия конституционных демократов счи-
тала Англию образцом и ориентиром государственно-политического строя.
С. И. Раппопорт в своей статье «Лондонская полиция перед судом королевской комиссии» в журнале «Русская мысль» в 1908 г. изложил сведения о работе парламентской комиссии, созданной по распоряжению короля для оценки деятельности лондонской полиции. Жалобы лондонцев на нарушение их прав полицией при пресечении пьянства, проституции и иных случаев нарушения общественного порядка, как отмечает автор, направлялись в общественную организацию по контролю за деятельностью полиции (Police and Public Vigilance Sociely). Эта общественная организация «...зорко наблюдала за интересами публики в ее столкновениях с полицией» [12, c. 147] и на основании жалоб граждан на полицию направляла запрос не в МВД, а в нижнюю палату британского парламента, где специальная парламентская комиссия рассматривала вопросы соблюдения полицией прав граждан. Деятельность комиссии и собранные ею материалы были открыты для средств массовой информации. Принцип разделения государственной власти и проблемы осуществления общественного и парламентского контроля за полицией в России волновали людей либеральных взглядов, считавших возможным и необходимым внедрить данный опыт в практику российской действительности. При наличии парламентского и общественного контроля за деятельностью полиции, соблюдении ею прав граждан лондонская полиция, как утверждал автор, отлично справляется со своими обязанностями. Крупнейший город Европы, который «.кишит общественными отбросами и подонками, собранными сюда не только с разных концов Англии, но и заграницы, оказывается самым безопасным для жизни и имущества его жителей» [12, c. 147].
В период Временного правительства вновь в какой-то момент возникла идея реформировать российскую полицию по английскому образцу. После ликвидации царской полиции на местах стали создавать «гражданскую милицию», сформированную на добровольческой основе и подчиненную органам местного самоуправления. Модель охраны общественного
порядка по образцу «старой» полиции Англии (до 1829 г.) соответствовала программе партии кадетов, формировавшей органы власти после падения самодержавия, и была популярна среди российской либерально-демократической общественности. Гражданская милиция рассматривалась как антипод царской полиции: если полицейский стоял на страже самодержавия, то милиционер демократической России будет прежде всего защищать права и свободы граждан. Идеолог русского анархизма П. А. Кропоткин в начале 1917 г. в газете «Русские ведомости» писал, что своими успехами Англия обязана развитию и широкой компетенции органов местного самоуправления, в ведении которого находится и полиция [8, с. 339].
Ориентация на английскую полицию противоречила официальной позиции Министерства внутренних дел Российской империи. В процессе подготовки реформы российской полиции делегация министерства посетила Германию, Австро-Венгрию, Францию, полагая, что опыт этих стран, в отличие от Англии, может быть использован полицией Российской империи. Материалы о деятельности полиции этих стран публиковались в «Вестнике полиции». В нем же было опубликовано мнение начальника полиции Берлина о лондонской полиции, который считал, что общественный порядок в Лондоне поддерживается не столько усилиями полиции, сколько законопослушностью, дисциплинированностью лондонцев, в чем они превосходят даже немцев [10, с. 14]. В советский период и речи не могло быть о том, чтобы отечественная милиция брала пример с карательных полицейских органов буржуазных государств.
Таким образом, английская полицейская модель так и не стала основой реформирования отечественной полиции. В то же время, учитывая современные тенденции развития правоохранительных органов в России, опыт, накопленный британской правовой системой в отношении реализации полицейской функции, построения правовых основ функционирования полицейских структур, формирования имиджа правоохранителей, выстраивания взаимоотношений между полицией, муниципалитетами и гражданским обществом является востребованным.
Список литературы:
References:
1. Абакумов О. Ю. Третье отделение на страже 1. нравственности и благочиния. М., 2017.
2. Андреева И. А. Реформы органов полиции 2. в государствах Европы (конец XX — начало XXI вв.): учеб. пособ. Омск, 2013.
3. Голлан Д. Политическая система Велико- 3. британии. М., 1955.
Abakumov O. Yu. Tret'e otdelenie na strazhe nravstvennosti i blagochiniya. M., 2017. Andreeva I. A. Reformy organov policii v gosu-darstvah Evropy (konec HKH — nachalo HKHI vv.): ucheb. posob. Omsk, 2013. Gollan D. Politicheskaya sistema Velikobritanii. M., 1955.
206
4. Джонсон Б. Лондон по Джонсону. О людях, которые сделали город, который сделал мир. СПб., 2016.
5. Ежевский Д. О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
6. Записка бывшего Харьковского губернатора Дурново о преобразовании полиции, составленная в ноябре 1869 г. // Материалы, собранные для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений: отдел полицейский. СПб., 1879. Ч. III.
7. Кацуба Ю. И. Система обеспечения внутренней безопасности Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
8. Кропоткин П. Анархия, ее философия, ее идеал. СПб., 2017.
9. Крылов Б. C. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности: учеб. пособ. М., 1974.
10. Начальник полиции Берлина фон Ягов о лондонской полиции // Вестник полиции. 1910. № 48.
11. Поррит Э. Современная Англия. М., 1897.
12. Раппопорт С. Лондонская полиция перед судом королевской комиссии // Русская мысль. 1908. № 11.
13. Салтыков-Щедрин М. Е. Полн. собр. соч.: в 20 т. СПб., 1905. Т. 1.
14. Соловьев Н. Я. Записки // Русская старина. 1882. № 3.
15. Харвей Д. и Худ К. Британское государство. М., 1961.
16. Яковлев К.. Л., Яковлева Е. И., Яковлева О. Н. Государственно-правовые основы организации правоохранительных органов зарубежных стран: монография. М., 2019.
17. Яковлев К. Л. К вопросу о судебных и полицейских функциях органов местного самоуправления в средневековой Англии // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. № 4.
18. Adrian Ch, Press Ch. Governing Urban America. London, New York. 1964.
19. EastwoodD. Governing Rural England. Oxford: Oxford University Press, 1994.
20. History from Police Archives. URL: http://www. open.ac.uk/Arts/history-from-police-archives/ welcome.html (дата обращения: 30.03.2020).
21. March I. G, Simon H. A. Organisations. 1958. № 4.
Для цитирования:
Важенина Ирина Викторовна. Влияние английской модели охраны правопорядка на идеи реформирования российской полиции в Х1Х—ХХ вв. // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 4 (56). С. 198-206.
4. Dzhonson B. London po Dzhonsonu. O lyu-dyah, kotorye sdelali gorod, kotoryj sdelal mir. SPb., 2016.
5. Ezhevskij D. O. Mestnoe samoupravlenie v Soed-inennom Korolevstve Velikobritanii i Severnoj Irlandii: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2005.
6. Zapiska byvshego Har'kovskogo gubernato-ra Durnovo o preobrazovanii policii, sostavlen-naya v noyabre 1869 g. // Materialy, sobrannye dlya Vysochajshe uchrezhdennoj komissii o preobrazovanii gubernskih i uezdnyh uchrezhdenij: otdelpolicejskij. SPb., 1879. CH. III.
7. Kacuba YU. I. Sistema obespecheniya vnutren-nej bezopasnosti Soedinennogo Korolevstva Velikobritanii i Severnoj Irlandii: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2012.
8. Kropotkin P. Anarhiya, ee filosofiya, ee ideal. SPb., 2017.
9. Krylov B. C. Policiya Velikobritanii: osnovnye cherty organizacii i deyatel'nosti: ucheb. posob. M., 1974.
10. Nachal'nik policii Berlina fon Yagov o london-skoj policii // Vestnik policii. 1910. № 48.
11. PorritE. Sovremennaya Angliya. M., 1897.
12. Rappoport S. Londonskaya policiya pered su-dom korolevskoj komissii // Russkaya mysl'. 1908. № 11.
13. Saltykov-Shchedrin M. E. Poln. sobr. soch.: v 20 t. SPb., 1905. T. 1.
14. Solov'ev N. Ya. Zapiski // Russkaya starina. 1882. № 3.
15. Harvej D. i Hud K. Britanskoe gosudarstvo. M., 1961.
16. Yskovlev K. L, Yakovleva E. I., Yakovleva O. N. Gosudarstvenno-pravovye osnovy organizacii pravoohranitel'nyh organov zarubezhnyh stran: monografiya. M., 2019.
17. Yakovlev K. L. K voprosu o sudebnyh i police-jskih funkciyah organov mestnogo samouprav-leniya v srednevekovoj Anglii // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. 2019. № 4.
18. Adrian Ch., Press Ch. Governing Urban America. London, New York. 1964.
19. Eastwood D. Governing Rural England. Oxford: Oxford University Press, 1994.
20. History from Police Archives. URL: http://www. open.ac.uk/Arts/history-from-police-archives/ welcome.html (data obrashcheniya: 30.03.2020).
21. March I. G, Simon H.A. Organisations. 1958. № 4.
For citation:
Vazhenina Irina Viktorovna. Influence of the English model of law enforcement on the ideas of reforming the Russian police in the XIX—XX centuries // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. № 4 (56). P. 198-206.
