CC BY
66Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 1. 2010 г. С.129-135.
УДК 349.22
види державно! служби
1ншин М. I.
Державний науково-дослдний тститут МШстерства внутр1шн1х справ Украгни, Кигв, Украгна
В статп визначаються види державно! служби, обгрунтовуеться необыдтсть законодавчого вре-гулювання даного питання. Розглядаеться окремо цившьна та мттаризована служба, встановлюються !хт характернi ознаки та ввдмшш риси. Аналiзуються точки зору науковщв щодо тднятого питання.
Ключов1 слова державна служба; цившьна служба; мттаризована служба.
Реформування державно! служби буде тим бшьше вдалим та ефективним, якщо в своему процес враховуватиме теоретичш напрацювання та пропозици. Здшсню-ючи дослщження та вивчення державно! служби, вчеш виявляють проблеми, як на практищ не тшьки не допомагають формуванню в Укра!ш ефективно! професшно! державно! служби, але й взагат перешкоджають !! розвитков1 та оптимальному фу-нкцюнуванню. Серед таких проблем вже неодноразово наголошувалося на законо-давчш невиршеносп питання щодо вид1в державно! служби та, вщповщно, !хнього врегулювання. Актуальшсть шднято! теми е обгрунтованою необхщшстю вдоско-налення д1ючого законодавства з метою його ефективно! ди. Метою даного досл1-дження е з'ясування вщмшностей м1ж юнуючими сьогодш видами державно! служби, обгрунтування !хнього законодавчого врегулювання.
Анал1з науково! л1тератури з цього питання призв1в до висновку, що в силу щ-лого комплексу причин - багаторщшсть вид1в державних оргашв, неоднаковють !х статушв, дублювання виконуваних ними завдань, функцш, повноважень - не уявля-еться можливим знайти единий критерш, що дозволяе ч1тко розмежувати особли-вост та специфшу державно! служби за видами. Зважаючи на таку обставину, пого-димось з авторами, яю подшяють державну службу на два види: цившьну { мшта-ризовану. «З нашо! точки зору, - доводить Петришин А. В., - державна служба на-самперед мае бути подшена на два р1зновиди, яю мають найбшьш характерш особ-ливостк цившьну { мштаризовану» [1, с. 142].
Щодо даних вид1в державно! служби слщ вказати таю !хш особливосп. Щодо мштаризовано! служби слщ враховувати наступне. По-перше, створення мштари-зовано! державно! служби обумовлено необхщнютю виконання державою особли-вих охоронних завдань. Наприклад, призначенням Збройних сил Укра!ни е зброй-ний захист незалежносп, територ1ально! цшсносп { недоторканносп Укра!ни [2]. Як основш завдання оргашв внутршшх справ розглядаються забезпечення особис-то! безпеки громадян, захист !х прав, свобод 1 законних штерес1в, охорона 1 забезпе-чення громадського порядку [3].
По-друге, змютовним елементом мштаризовано! державно! служби е як мож-ливють, так { реальне застосування примусу. Так, для виконання покладених на осо-бовий склад оргашв внутршшх справ завдань, вщповщно до Закону «Про мшщю» [4], особам рядового та начальницького складу надаеться право у деяких випадках
застосовувати заходи фiзичного впливу, спещальш засоби i вогнепальну зброю. Монополiя на легальне застосування насильства вважаеться однieю з найбiльш юто-тних особливостей держави, тому мштаризована державна служба, насамперед вш-ськова служба, е виразником державницьких засад у найбшьш повному !х значенш, забезпечуе застосування власне примусових важелiв державно! влади [5, с. 605].
По-трете, мштаризована державна служба здшснюеться зi зброею в руках, «озброеними групами людей». На цю обставину е пряме посилання в чинному зако-нодавствi. Так, ст. 1 Закону «Про мшщю» квалiфiкуе мшщю як державний озброе-ний орган виконавчо! влади [4], призначення ж Збройних сил Укра!ни вбачаеться у збройному захисп кра!ни [2]. У цьому плат мштаризоваш державнi шститути ви-ступають як «матерiальнi чи речовi придатки влади», покликанi реально забезпечи-ти у необхiдних випадках виконання И рiшень. За таким критерiем можливе об'еднання службовцiв вшськових i военiзованих формувань в одну загальну кате-горiю, що передбачае врахування особливостей !х статусу, прав, обов'язкiв, вщповь дальностi, соцiального захисту.
По-четверте, вступ на мiлiтаризовану державну службу обумовлюеться спеща-льними вимогами до вшу, стану здоров'я, фiзично! шдготовки, моральних якостей людей. Зокрема, особи, що вступають на службу до оргашв внутрiшнiх справ та службу в iншi вiйськовi формування, повинш бути повнолiтнiми, пройти спещальш медичш комюп, успiшно скласти психолопчш тести. Так, у п. З Положення про проходження служби рядовим i начальницьким складом органiв внутршшх справ передбачено, що на службу в щ державнi органи Укра!ни приймаються на добров> льних засадах особи, яю досягли 18-рiчного вшу i за станом здоров'я, освтою i осо-бистими якостями здатш виконувати покладенi на них обов'язки [6]. Призовники не шдлягають прийому на службу в органи внутршшх справ, за винятком випадкiв, передбачених законодавством. Скаж1мо, такi випадки, передбачеш в постановi Верховно! Ради Укра!ни вiд 16 листопада 1990 року. Вони дають можливiсть комплек-тувати вiдомчi вищi навчальнi заклади випускниками середнiх загальноосвiтнiх шкiл, професшно-техшчних училищ, якi до того не були призовниками. Придат-нiсть за станом здоров'я до служби в органах внутршшх справ та до навчання у в> домчих закладах осв^и визначаеться вiйськово-лiкарськими комiсiями. Зарахування ошб середнього i старшого начальницького складу до кадрiв Мiнiстерства внутр> шнiх справ здiйснюеться наказом Мшютра внутрiшнiх справ Укра!ни, а рядового i молодшого начальницького складу - наказом начальниюв, яким надано право прийому !х на службу. Спещальним законодавством та вiдомчими нормативними актами встановлено певш обмеження в прийомi на службу в органи внутршшх справ. Важливе значення мае порядок вщбору кандидатiв на службу в органи внутршшх справ. Правоохоронш органи на мiсцях защкавлеш в тому, щоб до них на службу приходили молодi спещалюти, якi мають необхiдний рiвень професшних знань, умiнь та навичок. Осв^нш рiвень випускникiв залежить не тшьки вiд ефективно побудованого навчального процесу, але вiд якiсного комплектування слухачами в> домчих освiтнiх установ. Вибiр найбiльш придатних кандидатiв на навчання призваний забезпечити юнуючий в системi органiв внутрiшнiх справ багатостутнчас-тий професiйний вiдбiр.
По-п'яте, мштаризована державна служба будуеться на найбшьш авторитарному рiзновидi вiдносин влади i пiдпорядкування, суворiй iерархi! начальницького i пiдлеглого особового складу, обов'язковосп наказiв вищих для нижчих, що забез-печуеться чiтко визначеною системою посад i вiйськових звань, введенням форме-ного одягу i зовшшшх вiдзнак, функцiонуванням спецiальних статутiв про службу, в тому чи^ статута i положень про дисциплiну. Службова дисциплша в органах внутрiшнiх справ полягае в бездоганному i неухильному дотриманш особами рядового i начальницького складу органiв внутрiшнiх справ припишв загальних i спеща-льних нормативно-правових актiв.
По-шосте, службовцi мштаризовано! державно! служби надiляються специфiч-ним правовим статусом, мають низку визначених особливими умовами проходжен-ня служби спещальних пiльг, притягуються до вщповщальносп в особливому порядку, зокрема до адмшстративно! i матерiально!.
Що стосуеться особливостей цивiльно! служби, зазначимо на наступне. По-перше, головною вiдмiннiстю цивiльно! державно! служби вщ мiлiтаризовано! е ви-користання цившьних (невiйськових) методiв управлiння, яю спираються головним чином на авторитет, а не на застосування примусу. Головною вщмшнютю цившь-них державних службовщв вiд мiлiтаризованих службовцiв е те, що першi е не вш-ськовими, а цивiльними особами, не перебувають на вшськовш чи воешзованш службi з усiма !! вищезгаданими атрибутами. Але й цившьна державна служба е до-сить складним утворенням, об'еднуе рiзноманiтнi з точки зору бшьш предметно! характеристики види службово! дiяльностi щодо певних сфер функцiонування дер-жави та деяких iнших важливих критерi!в.
По-друге, важливою уявляеться класифiкацiя цивiльно! державно! служби за-лежно вiд особливостей конкретно! державно! оргашзаци, коли вона подшяеться на службу в державних органах i службу в шших державних органiзацiях, установах, пiдприемствах.
По-трете, власне служба в державних органах та !х апарат може бути роздшена вiдповiдно до конституцiйного принципу подiлу державно! влади на службу в: органах законодавчо! влади; органах виконавчо! влади; органах судово! влади. Щодо служби в органах державно! виконавчо! влади, то з питанням про вщнесення цих ошб до категорi! державних службовцiв немае шяких сумнiвiв. Саме на цю катего-рiю державних службовцiв поширюеться Закон «Про державну службу» [7]. Адже, коли говорять про державну службу в будь-якому !! аспект!, мають на увазi насам-перед оргашзащю та функцiонування органiв державно! виконавчо! влади. Проте i щодо цих оргашв можна говорити про рiзнi види службово! дiяльностi: а) про службу в органах державно! виконавчо! влади загально! компетенцп - Кабшеп Мiнiст-рiв, мшстерствах, мiсцевих органах державно! виконавчо! влади, мюцевих державних адмiнiстрацiях i б) про спецiалiзовану службу - в органах державно! виконавчо! влади, що мають спещальну компетенщю (митних органах, податковш адмiнiстра-цi!, державних шспекщях, дипломатичних установах). Власне, чинний Закон «Про державну службу» [7] встановлюе категори посад саме стосовно першого рiзновиду служби в органах державно! виконавчо! влади, тобто служби в таких органах, як Кабiнет Мiнiстрiв, мшютерства та мiсцевi державнi адмiнiстрацi!.
Службу в органах судово! влади може бути кватфшовано як самостшний вид державно! служби в широкому загальнотеоретичному аспект!. Суди, маючи певну специфшу свое! сощально! природи, яка дозволяе !м виступати арб1тром з питань права, за шшими сво!ми ютотними ознаками е складовою частиною державного апарату, { тому розгляд системи державного управлшня суспшьством без д!яльносп судових оргашв, що здшснюють правосуддя, буде незавершеним. Розгляд I розв'язання правових конфл!кпв здшснюються вщ ¿меш держави та за посередниц-твом вщповщних державних шститупв - судових оргашв. Правосуддя вщправля-еться на професшних засадах, тдготовка пращвниюв судових оргашв проводиться за кадровим принципом - через систему навчальних заклад1в з шдготовки та шдви-щення кватфшаци. Ддать спещальш кватфшацшш та дисциплшарш комюи судщв, на судд1в поширюеться спещальний правовий режим вщповщальносп, сощального 1 юридичного захисту. Отже, судд1 шдпадають тд ус ютотш загальш ознаки державних службовщв !, якщо говорити точшше, посадових ос1б державного апарату, як власне вони й ¿менуються в Конституцп Укра!ни { статутному законодавствь Так, Закон «Про статус судд1в» визначае статус судд1 як посадово! особи державно! влади [8]. У цьому аспект! правосуддя може бути кватфшовано як особливий, спеща-л1зований за змютом { характером вид державно! служби. Здшснення правосуддя е найбшьш правовим р1зновидом державно! служби, який мае особливе значення для злагодженого функщонування правово! державносп. Звщси, як р1зновид державно-службово! д!яльносп, правосуддя може бути охарактеризоване не тшьки як служба держав!, а й передуем як служшня закону ! праву.
С шдстави розглядати д!яльн!сть орган!в законодавчо! влади як окремий р!зно-вид пол!тично! державно! служби в !! загальнотеоретичному розум!нн!. Депутати вир!шують найважливш! питання державного життя шляхом прийняття закон!в, ! тому функц!онування парламенту не може бути виключеним !з загального мехашз-му державного управлшня суспшьством, а д!яльнють депутат!в - !з ц!л!сного уяв-лення про систему державно-службово! д!яльност!. Це саме пол!тична державна служба, оск!льки депутатський корпус формуеться за п!дсумками вибор!в на засадах пол!тичного плюрал!зму, вщображае сп!вв!дношення пол!тичних сил ! партш, парламент д!е з використанням полгшчних механ!зм!в боротьби ! компромюв, а здшс-нення депутатами законодавчих повноважень обумовлено представництвом сусш-льних !нтерес!в та !нтерес!в виборц!в. Звщси, депутат!в з погляду загальнотеоретич-но! постановки проблеми державно! служби можна квал!ф!кувати як пол!тичних державних службовщв. На шдстав! таких критер!!в до пол!тичних державних служ-бовц!в доцшьно в!днести президента, що обираеться безпосередньо народом, ! прем'ер-м!н!стра, оск!льки призначення ! надання згоди на призначення на посаду останнього вщповщно до конституцшних засад демократичного правл!ння проводиться головним чином за пол!тичними мотивами. Ц! особи приймають пол!тично значущ! для держави р!шення, займають особлив! полгшчш державн! посади, несуть не тшьки юридичну, а й пол!тичну, конституц!йну в!дпов!дальн!сть за результата свое! д!яльносп. Наприклад, Конституц!я Укра!ни використовуе для характеристики статусу Президента не тшьки термш «посада», а й термш, покликаний шд-креслити його особливу важливють - «пост» Президента. Полгшчш складов! цього
рiзновиду державно! служби обумовлюють те, що для усшшно! дiяльностi зазначе-них ошб особливого значення набувають полiтичнi критери i, насамперед, здатнiсть до пол^ичного лiдерства [9, с. 6]. На вiдмiну вiд полiтичних державних службовщв, якi беруть участь у виробленш державно! полiтики, завданням професiйно! державно! служби як стабшьного ядра державного управлшня е пiдготовка i виконання управлiнських рiшень, надання населенню управлшських послуг. Разом з тим пол> тичних державних дiячiв слщ вiдносити до державних службовцiв, оскшьки вони займають посади в державному оргаш - парламентi на вiдмiну вiд полiтичних дiячiв i службовщв, що здшснюють свою дiяльнiсть у межах пол^ичних партiй та шших полiтичних недержавних органiзацiй. Варто вказати i на такий аргумент на користь дано! конструкцп, що Конститущя Укра!ни [10] регулюе процедуру «вступу на посаду» депутата, хоча посада депутата, безумовно, вiдрiзняеться вщ посад у системi адмiнiстративно! державно! служби перевагою пол^ичних складових над суворо формалiзованими юридичними компонентами. Саме на найвищому рiвнi системи державного управлшня суспшьством вiдбуваеться поеднання двох найважливших засад: полiтичних, якi залежать вщ механiзмiв суспiльного визнання, i «суто» управлiнських, обумовлених вимогами професiоналiзму, стабiльностi i наступностi.
По-четверте, щкавим питанням е класифiкацiя видiв цившьно! державно! служби, заснована на необхщносп розмежування, з одного боку, власне державних службовщв, а з шшого - !х апарату [11, с. 42]. Такий шдхщ надае можливiсть визначи-ти правовий статус державних службовцiв, виходячи з конкретних функщональних напрямкiв дiяльностi оргашв, а також вiдповiднi вимоги i квалiфiкацiйнi характеристики посад на державнш службi. Подiбне розмежування проводиться також у новь тнiх дослщженнях у межах предмета теорi! держави i права [12, с. 39]. При цьому призначення апарату державного органу вбачаеться в тому, щоб сприяти дiяльностi останнього, надавати йому консультативну, технiчну допомогу. Служба в апарат державних органiв входить до предмета адмшютративного права з точки зору широкого його розумшня [13, с. 19], тому вона може бути квалiфiкована як державна служба в !! адмшютративно-правовому сенсь Хоча i тут слiд враховувати специфiч-ний момент, який виявляеться в тому, що згiдно з чинним законодавством щодо ор-гашзацп системи державно! служби, повноваження спещально створеного органу управлiння державною службою - Головдержслужби Укра!ни - повною мiрою по-ширюються на апарат оргашв державно! виконавчо! влади i мають рекомендацiйний характер для службовщв апарату законодавчо! i судово! влади [14].
З'ясування особливостей цившьно! i мштаризовано! державно! служби, критерий !х розподiлу i едностi дозволяе зробити певш висновки практичного характеру.
По-перше, необхiдним е удосконалення Закону «Про державну службу» [7]. Недолгом даного нормативно-правового акту е те, що вш обходить питання едносп (неподiльностi) державно! служби та одночасно !! класифiкацi! за типовими i видо-вими ознаками. Хоча це й недивно, бо в наущ з цього приводу ще точаться гострi дискуси i вченi пропонують рiзнi варiанти: а) визначити, що складовими частками едино! державно! служби е таю !! гiлки, як загальна (або цившьна) та мштаризова-на; б) не видiляючи окремих гшок державно! служби, законодавчо закршити (пiд-твердити) iснування в межах держслужби таких !! видiв, як вшськова, дипломатич-
на, митна тощо; в) нормативно закршити таю види державно! служби, як адмшют-ративна, спещатзована та патронатна [11, с. 48]; г) видшяти державну службу в ко-жнш з юнуючих гшок державно! влади — в законодавчш, у виконавч!й, у судов!й [15, с. 152]; д) законодавчо закршити едшсть державно! служби з одночасним !! внутршшм под!лом на три типи: цившьну, м!л!таризовану, спец!ал!зовану [16, с. 45]. Ювалов С. В. вщзначае, що найчаст!ше державну службу класифшують на так! види: а) службу в органах законодавчо!, виконавчо!, судово! влади; б) цив!льну та мштаризовану (воен!зовану) службу; в)цив!льну та спещатзовану службу; г) державну ( в державних органах та вшськову) ! цив!льну (мун!ципальну службу, службу в державних оргашзащях та установах, в апаратах полгшчних партш, у громад-ських оргашзащях, у недержавних, некомерц!йних орган!зац!ях, приватних шдпри-емствах тощо) [17, с. 16]. Черноног С. С. пропонуе розглядати так! види укра!нсько! державно! служби: 1) загальна державна служба - служба в органах державно! влади та !х апарап, що регулюеться Законом «Про державну службу», тобто служба в органах виконавчо! влади, апарап Верховно! Ради, Секретар!ап (Адмшютраци) Президента; 2) спещатзована служба - р!зновиди державно! служби, що регулю-ються спец!альними нормативно-правовими актами Укра!ни, тобто служба в судо-вих органах, в органах прокуратури, Податково! адм!н!страц!!, Митно! служби, МВС, СБУ; в Збройних силах; у Нащональному банку; служба в органах мюцевого самоврядування; дипломатична служба ! т. !н.; 3) цившьна служба (не передбачена чинним законодавством, але мае елементи пенс!йного забезпечення схож на пен-с!йне забезпечення державно! служби, в майбутньому може бути включеною до складу державно! служби), тобто служба в державних чи комунальних закладах культури, науки, освпи, охорони здоров'я тощо [18, с. 308].
По-друге, необхщно мати на уваз!, що на законодавчому р!вш питання про види державно! служби не виршене. Вважаемо, що у будь-якому випадку на р!вш Закону «Про державну службу» мае бути визначено, що державна служба подшяеться на цившьну ! мштаризовану. Саме щ види едино! державно! служби мають вщмшш одна вщ одно! ознаки, якост!, риси, властивосп. Дотримуючись цього висновку, вкажемо також на необхщшсть у найближчому майбутньому розробити й прийняти в!дпов!дн! нормативно-правов! акти: закони «Про цив!льну службу» ! «Про мшта-ризовану службу». Чинний Закон «Про державну службу» буде вщгравати роль базового закону, у якому в загальному вигляд! виршуються найважлив!ш! питання у сфер! оргашзацп ! проходження державно! служби.
Список лггератури
1. Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анатз : [монографiя]. - Х. : Факт, 1998. - 168 с.
2. Про Збройш сили: Закон Украши вiд 11.12.94 // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 1992. - № 9. - Ст. 108.
3. Положення про Мшстерство внутршшх справ Укра!ни: Затверджене Указом Президента Украши вщ 17.10.2000 № 1138/2000 // Офщшний вiсник Укра!ни. - 2000. - № 42. - Ст. 1774.
4. Про мшщш: Закон Украши // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 1991. - № 4. - Ст. 20.
5. Вебер М. Политика как призвание и профессия / М. Вебер. - М.: Прогресс, 1990. - 645 с.
6. Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом оргашв внутрiшнiх справ Укра!ни: Затверджене Постановою Кaбiнету MimcTpiB Укра!ни вiд 29.07.1991 № 114 // 36iprnK нормативних акт1в Украши з питань правопорядку. - К. : 1н Юре, 1993. - 583 с.
7. Про державну службу: Закон Украши вщ 16.12.1993 // Вщомосл Верховно! Ради Украши, 1993, № 52. - Ст.490
8. Про статус суддв: Закон Украши ввд 15.12.1992 // Вщомосл Верховно! Ради Укра!ни. - 1993. - № 8. - Ст. 56.
9. Копейчиков В. В. Полгтичний лiдеp - хто вiн? / Копейчиков В. В. // Голос Укра!ни. - 1994. -25 червня. - С.6
10. Конституцш Укра!ни вiд 28.06.1996. // Вщомост Верховно! Ради Укра!ни. - 1996. - № 30. -Ст.141.
11. Авер'янов В. П. Органи виконавчо! влади в Укра!т / Авер'янов В. П. - К. : 1н-Юре, 1997. -
188 с.
12. Сырых В. М. Теория государства и права / В. М. Сырых. - М.: РАКС, 1998. - 432 с.
13. Адмшстративне право Укра!ни / [тд ред. Ю. П. Битяка]. - Х. : Основа, 2000. - 253 с.
14. Положення про Головне управлшня державно! служби Укра!ни: Затверджене Указом Президента Укра!ни ввд 02.101999 р. № 1272/99 // Бюлетень законодавства i юридично! практики Укра!ни. -2002. - № 1. - С. 46-50.
15. Битяк Ю. П., Петришин О. В. Проект Закону «Про службу в органах виконавчо! влади та !х апарат!» / Ю. П. Битяк, О. В. Петришин // Вюник Академй правових наук Укра!ни. - 1998. - № 1. -С.150-169.
16. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба : [учебник] / А. Ф. Ноздрачев. - М. : Статут, 1999.591 с.
17. Ювалов С. В., Бша Л. Р. Оргашзацш державно! служби в Укра!ш : [навч-методичний поиб-ник] / С. В. Ювалов, Л. Р. Бiлa. - Одеса : Юридична лiтеpaтуpa, 2002. - 328 с.
18. Черноног £. С. Державна служба:юторш, теopiя i практика: [навч. поаб.] / G. С. Черноног. -К. : Знання, 2008. - 458 с.
Иншин Н. И. Виды государственной службы / Н. И. Иншин// Учен^1е записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия: Юридические науки. - 2010. - Т. 23 (62). № 1. 2010. - С. 131-137.
В статье определяются виды государственной службы, обосновывается неоходимость законодательного урегулирования данного вопроса. Рассматриваются отдельно гражданская и милитаризированная служба, устанавливаются их характерные признаки и различия. Анализируются взгляды ученых на затронутые вопросы.
Ключевые слова: государственная служба; гражданская служба; милитаризированная служба.
Inshin N. Types of civil service / N. Inshin // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2010. - Vol. 23 (62). № 1. 2010. - Р. 131-137.
In this article the types of civil service are determined; the need for legislative settlement of this question is proved. The author examines civil and military services separately and determines their signatures and differences. Also, the views of scientists on these questions are analyzed.
Keywords: civil service, military service.
Над1йшла до редакцп 15.05.2010 р.
