CC BY
65
Пархоменко-Куцевт Оксана IzopieHa, головний науковий ствро-бтник 1нституту проблем державного управлтня та мкцевого само-врядування Нацюнальног академп державного управлтня при Президентовi Украти, доктор наук з державного управлтня.
Пархоменко-Куцевил Оксана Игоревна, главный научный сотрудник Института проблем государственного управления и местного самоуправления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, доктор наук по государственному управлению.
Oksana Igorevna Parkhomenko-Kutsevil, chief researcher of the Institute of Problems of Public Administration and Local Self-Government National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, doctor of public administration.
СУЧАСН1 ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ПОСАД ДЕРЖАВНО1 СЛУЖБИ ТА ШЛЯХИ ТХ ВИР1ШЕННЯ
Анотащя. У статл проаналiзовано закордонний досвщ формування сис-теми посад державно! (публiчно! служби), визначет та схарактеризова-ш ранги i категори посад у США, Франци, ФРН. Проаналiзовано сучасне укра!нське законодавство щодо формування системи посад державно! служби. Зокрема автором визначено власний тдхщ до формування посад публiч-но! служби в Укра!ш.
Ключовi слова: державна служба, державш службовцi, публiчна служба, публiчнi службовцi, функцiональнi обов'язки, посадовi особи мiсцевого самоврядування, поллики, громадськi дiячi
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Аннотация. Проанализирован зарубежный опыт формирования системы должностей государственной (публичной службы), определены и охаракте-
ризованы ранги и категории должностей в США, Франции, Германии. Проанализировано современное украинское законодательство по формированию системы должностей государственной службы. Кроме того, автором определен собственный подход к формированию должностей публичной службы в Украине.
Ключевые слова: государственная служба, государственные служащие, публичная служба, публичные служащие, функциональные обязанности, должностные лица местного самоуправления, политики, общественные деятели.
CURRENT PROBLEMS OF FORMATION OF SYSTEM OF POSITIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION AND WAYS OF THEIR SOLUTIONS
Abstract. Article analyzes the experience in the formation of the civil service (public service), defined and characterized ranks and job categories in the US, France and Germany. The are analyses of contemporary Ukrainian legislation concerning civil service. Also, the author identified own approach to forming positions of public service in Ukraine.
Keywords: public service, civil servants, public service, public servants, functional responsibilities of local government officials, politicians, public figures.
Постановка проблеми. Основою формування кадрiв державно! служ-би е !х вiдбiр, адаптащя, мотиващя, професшний розвиток, формування кар'ерного зростання. Зазначеш ка-дровi процедури повинш здшснюва-тися з урахуванням посади, яю обш-мае (або бажае обшмати) державний службовець.
На сьогодш в Укра!ш прийнято нову редакцш Закону Укра!ни "Про державну службу", який, на жаль, не виршуе ращонального розподшу посад державних службовщв. Посади, об'еднаш у спорщнеш групи, неод-норщш за сво!ми функщональними обов'язками.
Водночас застосування кадрових процедур (у тому чи^ тестування, юпити, атестащя) до кожно! конкретно! посади е невиправдано дорогим,
а використання ушфшованих кадрових процедур е недощльним, оскшь-ки професшний рiвень державного службовця оцшюеться лише поверх-нево.
Анашз останшх дослщжень i пу-блжацШ. Поняття "посада", !! функ-щональне наповнення, природу поняття "посада" розглядають укра!н-сью та iноземнi вченi: Г. Атаманчук, Ю. Битяк, С. Дубенко, М. Казанцев, I. Лопушинський, В. Малиновський, Н. Нижник, О. Оболенський, 6. Охот-ський, Г. Петров, Ю. Старшов, М. Тихомиров, А. Турчинов, В. Шилова та ш.
Зазначеш автори аналiзують поняття "посада", здшснюють класи-фiкацiю посад державно! служби, визначають основнi вимоги до про-фесiйно! компетенцi! державних службовщв, вимоги до психолопч-
них якостей службовщв, а також обгрунтовують вимоги щодо осв^-ньо-квалiфiкацiйного рiвня кадрiв державно! служби.
Водночас серед невирiшених за-гальних проблем е системний аналiз проблем щодо формування матрицi посад державно! служби з урахуван-ням функщональних обов'язкiв дер-жавних службовщв.
Мета стати. Обгрунтування матриц посад державно! служби з ура-хуванням функцiональних обов'яз-кiв державних службовщв.
Виклад основного матерiалу. 1н-новацiйний пiдхiд щодо розподiлу посад державно! служби Укра!ни за типами державно-управлшсько! дiяльностi державних службовцiв, надасть можливють рацiонально та оптимально виршити проблеми формування та розвитку кадрового потенцiалу державно! служби.
Шдготовка державних службов-цiв спрямована на надання фахiвцям загального рiвня знань. Ниш освта мае моносегментний характер, тобто спрямована на шдготовку ушфшова-них державних службовцiв, як вико-нують багато функцiй. Однак такий рiвень пiдготовки вже не вщповщае сучасним викликам глобального ш-формацiйного суспiльства, тому й виникла потреба у розробщ та засто-суваннi ново! парадигми щодо шд-готовки державних службовцiв. Але шдготувати унiверсальних державних службовцiв неможливо, оскшь-ки за той короткий термш, що фахiв-цi проходять навчання, неможливо надати повний обсяг знань з галузi адмМстрування, антикризового та шновацшного управлiння, швести-цшного менеджменту тощо.
Таким чином, новий шдхщ до ор-ганiзацi! кадрово! роботи у сферi державно! служби повинен базуватися на типолопзащ! дiяльностi державних службовщв, а не на класифшаци тишв чиновникiв.
У зв'язку з наведеним виникае проблема визначення шших критер^ !в типологiзацi! державних посад, як iснують на сьогоднi.
Проаналiзуемо систему посад державно! служби у Франци. Так, у Франци державнi посади розподшя-ються на:
• функцiонерiв, якi призначеш на постiйну посаду i введен у штат iз наданням чину i пiдпорядковуються статуту;
• нефункцiонерiв, якi набирають-ся за контрактом i не включаються до штату. Серед них помiчники, сезоннi робоч^ службовцi з почасовою оплатою та ш.
Також у Франци е таю види пу-блiчно! служби: полiтична, до яко! належать мшютри, !х заступник та шш^ якi хоч i мають частину при-вiле!в державних службовцiв, але призначаються поза конкурсом, а !х звшьнення не потребуе жодного обгрунтування; цившьш, до яких належать адмМстративш спiвробiтники мiнiстерств, департамент, мiсцевих органiв державно! влади та мюцевого самоврядування, якi призначаються за конкурсом (як правило) та мають значш гарантi! вiд звiльнення, закр^ плеш в законодавствi; военiзованi (мiлiарнi), до яких належать вшсько-вослужбовцi, сшвроб^ники префектур, судiв, полiцi!, жандармери, авiа-диспетчери та iн.
Службовщ цивiльного виду служби подшяються: за розрядами (квал^
фшащя, що дае право на заняття пе! чи iншо! посади); за посадами (су-купнiсть прав та обов'язкiв); групами (сукупнiсть iерархiчно рiвних посад у рiзних галузях дiяльностi); класами (характеристика статусу чиновника, важливост та складностi виконува-но! ним роботи) [4, с. 315].
Класи А, В, С, Д вщображають становище чиновниив у державному апарат та !хню вiдповiдальнiсть.
До класу А (керiвники) належать усi керiвнi службовцi державно! ад-мiнiстрацi!, в тому числк державнi секретарi мшютерств, керiвники де-партаментiв та вщдшв мiнiстерств, парламентськi секретарi, !хнi заступники та шш^ якi становлять не бшь-ше 20 % ввд загально! чисельностi ци-вшьних службовцiв.
До класу В (вщповщальних ви-конавцiв) належать керiвники груп та проекпв у мiнiстерствах, провщт фахiвцi мiнiстерств i департаментiв, керiвники та провiднi фахiвцi мюце-вих оргашв державно! влади, якi становлять близько 41 % вщ загально! чисельност цивiльних службовцiв.
До класу С (спещалюпв) належать архтектори, викладачi, шжене-ри, лшар^ якi працюють у мшютер-ствах, мюцевих органах чи установах, яю становлять близько 32 % вщ загально! чисельностi цивiльних служ-бовцiв.
До класу Д (допомiжних та тех-нiчних службовцiв) належать клерки, субклерки (помiчники клерив), друкарки, секретарки та iншi, яю становлять близько 7 % вщ загально! чи-сельностi цившьних службовцiв [5, с. 330-331].
У ФРН до державних службовщв зараховуються три категорi! осiб:
1) чиновники (власне державш службовцi: пов'язанi з федеральни-ми, земельними чи самоврядовани-ми органами публiчно-правовими вщносинами; надiленi владними повноваженнями; призначаються на посади довiчно; отримують оплату за працю у виглядi грошового утриман-ня, розмiр якого залежить вщ рангу i категорш посади; пiсля вiдставки отримують державш пенси з федерального чи земельного бюджету);
2) службовщ (особи: пов'язанi з федеральними, земельними чи са-моврядованими органами, установа-ми приватноправовими вщносинами за строковими трудовими угодами; не надiленi владними повноваження-ми; отримують оплату працi зпдно з тарифними угодами; пiсля досягнен-ня пенсiйного вiку отримують пенси за сощальним страхуванням);
3) пращвники (найманi технiчнi працiвники: пов'язанi з федеральни-ми, земельними, самоврядованими органами, установами чи пщприем-ствами приватноправовими вщноси-нами за строковими трудовими угодами; отримують оплату пращ зпдно з тарифними угодами; тсля досяг-нення пенсшного вiку отримують пенсi! за сощальним страхуванням) [4, с. 410].
У США до державних службовщв належать пращвники апарату мШс-терств (департамент) та !х мюцевих органiв, вшськовослужбовщ, суддi, спiвробiтники ФБР, ЦРУ, федерально! поштово! служби тощо.
Подш усiх державних посад у США здшснюеться на двома типами:
1) полггичш керiвники, що при-значаються поза конкурсом (мШ-стри, керiвники ЦРУ, ФБР тощо);
2) кар'ерш (професшш бюрокра-ти), що призначаються за конкурсом, але частина посад, на яких конкурси вважаються недощльними, вiднесенi до "реес^в А i В". До "реестру А" належать посади, що заповнюються без юпипв, такi як капелани (священи-ки) Мiнiстерства оборони, юристи, службовщ Федерально! резервно! системи. До "реестру В" належать посади зi вступним, але не конкурсним, юпитом: чиновники розвщувально-го спiвтовариства США, шспекто-ри Мiнiстерства фiнансiв, категорiя "PL' — службовцi NASA та ш.
Державнi посади подiленi на 23 розряди, а саме: розряди 1-4 — ниж-чий (техшчний) персонал. Службов-цi цих категорш виконують просту рутинну роботу або нескладну роботу пiд керiвництвом та загальним спостереженням. Цi службовщ або не виносять незалежних суджень або виносять вщповщно до провщ-но! полiтично! точки зору та вщпо-вiдних процедур. За сво!м матерi-альним станом вони належать до низькооплачуваних працiвникiв; розряди 5-8 — виконавчий персонал, для виконання роботи !м потрiб-ш спецiальнi знання та шдготовка, а також здiбностi до шдиввдуально! роботи. Цей персонал мае дипломи вищих навчальних закладiв. Вiн не виконуе будь-яких адмшютративних функцiй, а професшна дiяльнiсть проходить пiд загальним спостереженням. За сво!м матерiальним становищем вони належать до категори середньооплачуваних працiвникiв; розряди 9-14 — середнш керiвний персонал (керiвники груп, вiддiлiв). Службовцi 11 категори мають бути здатними приймати ршення, 12
категорi! — виявляти здiбностi до керiвництва, 13 категори - можуть бути помiчниками голiв невеликих пiдроздiлiв, 14 категорi! — головами тдроздшв або бюро; розряди 1518 — вищий керiвний персонал (ке-рiвники управлiнь, !хш заступники). До числа !хнiх обов'язив входить планування та керiвництво спеща-лiзованими програмами виключно! складностi та вщповщальносп; розряди 19-23 — служба найвищих ке-рiвникiв (керiвники державних аген-цiй, бюро, служб та !хш заступники, помiчники та заступники мШс^в) [1, с. 143-144; 5, с. 325].
Якщо аналiзувати вiтчизняне за-конодавство про державну службу, то слщ зазначити, що вiдповiдно до Закону Укра!ни "Про державну службу" (1993 р.) [2] до першо! категорi! посад державно! служби належать посади перших заступниюв мiнiстрiв, ке-рiвникiв центральних органiв вико-навчо! влади, як не е членами Уряду Укра!ни, !хнiх перших заступникiв, голiв та членiв державних колепаль-них оргашв, Постiйного Представни-ка Президента Укра!ни в Автономнiй Республiцi Крим, голiв обласних, Ки-!всько! та Севастопольсько! мiських державних адмiнiстрацiй, керiвникiв Адмiнiстрацi! Президента Укра!ни, Апарату Верховно! Ради Укра!ни, за-ступникiв керiвникiв Адмiнiстрацi! Президента Укра!ни, Апарату Верховно! Ради Укра!ни, iншi прирiвня-нi до них посади.
Слвд зазначити, що функцiональнi обов'язки та спрямування дiяльностi навiть заступниюв мiнiстрiв, керiв-никiв центральних оргашв виконав-чо! влади, якi не е членами Уряду Укра!ни та керiвника Адмiнiстрацi!
Президента Укра!ни, Апарату Верховно! Ради Укра!ни рiзняться мiж собою, враховуючи напрям !хньо! дiяльностi, а також рiзняться i функ-ци мiж зазначеними посадовцями та головами мюцевих органiв влади.
Те саме стосуеться прийнятого у грудш 2015 р. ново! редакци Закону Укра!ни "Про державну службу" [3]. Так, до категори посад державно! служби "А" належать: державний се-кретар Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни та його заступники, державш секретарi мiнiстерств; керiвники центральних органiв виконавчо! влади, яю не е членами Кабiнету МШс^в Укра!ни, та !хнi заступники; керiвники апара-тiв Конституцiйного Суду Укра!ни, Верховного Суду Укра!ни, вищих спецiалiзованих судiв та !хнi заступники; голови мюцевих державних адмiнiстрацiй; керiвники державно! служби в iнших державних органах, юрисдикщя яких поширюеться на всю територш Укра!ни.
В однш категорiй посад об'еднанi як заступник державних секретарiв, так i голови мюцевих державних ад-мiнiстрацiй, функщональт обов'яз-ки яких дуже рiзняться.
На нашу думку, до проблеми типо-логiзацi! державно-управлiнсько! д^ яльност слiд пiдходити з урахуван-ням теори розподiлу працi. Зокрема, одним iз суттевих питань у рефор-муваннi державно! служби е четкий обгрунтований розподiл обов'язкiв мiж рiзними рiвнями посад публiч-но! служби. Тут маеться на увазi не розподш функцiональних обов'яз-кiв за посадами, а новий шдхщ, нова парадигма, яка базуеться на теори розподшу пращ в публiчнiй службь Розподiл працi — це диференщащя
трудово! дiяльностi, що призводить до стшко! спецiалiзацi!. Розподiл працi дае можливють оптимiзувати функцi! кожного функщонера — пу-блiчного службовця, бшьш ретельно сформувати квалiфiкащйно-функщ-ональнi вимоги до кожно! посади.
На нашу думку, розглядати слщ не розподш посади державно! служби, а розподш посади публiчно! служби, оскшьки функцп полiтикiв, посадо-вих осiб мюцевого самоврядування та державних службовцiв тюно пере-плетенi та взаемодоповнюються.
З точки зору теори розподшу пращ державно-управлшську дiяль-нiсть публiчних службовщв можна аналiзувати: по-перше, за статусом чиновниюв (державнi службовцi, службовцi мюцевого самоврядування, полiтики, громадськi дiячi), за видами державно! полiтики (пол^ тика управлiння, полiтика розвитку, полпичне реформування, полiтика формування громадсько! думки), за сферами управлшсько! дiяльностi (антикризовий менеджмент, шно-вацiйний менеджмент, полпичний менеджмент, iнтелектуальний менеджмент), за видами управлшсько! дiяльностi (адмiнiстративний менеджмент, менеджмент послуг, екс-пертно-аналпичне забезпечення, демократичне врядування). Такий розподiл державно-управлiнсько! пращ можна зобразити у виглядi ма-трицi (таблиця).
Основними видами дiяльностi державних службовцiв за статусом е п, якi розташованi пiд назвами тишв чиновникiв. Тобто державнi служ-бовцi працюють у полiтицi управлш-ня, основна сфера !хньо! дiяльнос-тi — антикризовий та адмшютратив-
Статус Державы службовщ Службовщ мюцевого самоврядування Пол^ики Громадсью дiячi Галузь державно! полiтики
Види державноГ полiтики Пол^ика управлiння Пол^ика розвитку Пол^ичне реформу-вання Полiтика формування громадсько!' думки - е 8 3 2 = \о СО
сфера управлшськоТ дiяльностi Антикризовий менеджмент/ Електронне врядування lнновацiйний менеджмент/ Електронне врядування Полiтичний менеджмент 1нтелектуаль-ний менеджмент ооьк „ ^сс.с ^ноо с §8 " "
Види управлшськоТ дiяльностi Адмшютра- тивний менеджмент Менеджмент послуг Демокра-тичне врядування Експертно-анал^ичне забезпечення 5-оБо §§ ^ ^
КатегорГГ державних посад А В С Д О'Э ■с у
ний менеджмент. Службовщ мю-цевого самоврядування працюють у полiтицi розвитку, основна сфера 1хньо1 дiяльностi — шновацшний менеджмент та менеджмент послуг. Полiтики займаються полiтичним реформуванням, здшснюють полi-тичний менеджмент та демократичне врядування. Натомiсть громадськi дiячi працюють у полiтицi форму-вання громадсько1 думки, сфера 1х-ньо1 дiяльностi — iнтелектуальний менеджмент та експертно-аналпич-не забезпечення.
Державнi службовцi (службовцi мюцевого самоврядування, полгги-ки, громадськi дiячi) крiм основних (притаманних 1м) функцш можуть виконувати й iншi функци.
Враховуючи визначений розпо-дiл пращ публiчних службовцiв, 1х можливо ранжувати за групами посад з урахуванням функщональних обов'язкiв.
Висновки. Аналiз зарубiжного досвiду з класифжаци державних
посад дае нам пiдстави стверджува-ти, що до посад державно'1 (публiч-но1) служби за кордоном вщнесеш не тiльки технiчно-допомiжний персонал, але i вiйськовi, а також фаховi спецiалiсти, якi обслуговують пра-цiвникiв органiв державно'1 влади, формують експертнi висновки. Крiм того, спостериаеться тенденцiя чгг-кого розподшу мiж полiтичними та адмiнiстративними посадами, що говорить про професiоналiзацiю державно! служби, захист фахiвцiв вщ полiтичних змiн.
Водночас доречно зазначити, що в зарубiжнiй наущ розподiл посад пу-блiчних службовщв здiйснено з урахуванням функщональних обов'яз-кiв цих осiб.
В Укра1ш посади державно1 служби розподшеш за iерархiчною озна-кою. Такий розподiл посад державно! служби не дае можливост ращональ-но формувати кадровий потенщал на таю посади, тобто застосовувати аналопчш кадровi технологi! (вiдбiр,
проходження конкурсних процедур, адаптащя, мотиващя, навчання, шд-вищення квалiфiкацiï тощо) до одш-eï групи (категори) державних посад. Уа групи (категорй'), що об'еднують державнi посади, неоднорiднi за сво-1ми характеристиками та виконува-ними функцiями. В однiй груш об'ед-нанi посади як центральних оргашв влади, так i мюцевих органiв державно!' влади.
Таким чином, виникла нагальна необхщшсть у розробщ та впрова-дженнi однорщних (типових) посад. Це мае практичне значення, зокрема, економить ресурси на формування потенщалу публiчноï служби, опти-мiзуe кадровi процеси щодо державно!' служби, а також надасть можли-вiсть ефективно використовувати кадри публiчноï служби.
У перспективi подальших досл^ джень аналiз та розробка механiзмiв реформування системи посад пу-блiчноï служби Украши, визначення посад з урахуванням функщональ-них обов'язкiв.
список ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ -
1. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И. А. Василенко. — М.: Логос, 2000. — 200 с.
2. Закон Украши про державну службу [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/cgi-Ыn/laws/mam.cgi?nreg= 3723-12
3. Проект закону про державну службу [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511 = 54571
4. Публ1чна служба. Заруб1жний досвщ та пропозици для Украши / А. В. Юр-мач, В. К. Тимощук, М. В. Фиель та ш.;за заг. ред. В. П. Тимощука, А. М. Школика; Центр полгги-ко-правових реформ. — К.: Конус-Ю,
2007. — 735 с.
5. Черноног 6. С. Державна служба: ютор1я, теор1я 1 практика: навч. по-с1б. / 6. С. Черноног. — К.: Знання,
2008. — 458 с.
