CC BY
15Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 2. 2010 г. С. 325-331.
УДК 35.078.3
ЩОДО ПИТАНЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КОНТРОЛЮ У СФЕР1 ДЕРЖАВНО! СЛУЖБИ УКРА1НИ
Нозрша Т. Ю.
Кримський юридичний шститут Одеського державного ушверситету внутрШшх справ,
Смферополь, Украта
Розглянуте питання правового регулювання контролю в сферi державно! служби Укра'ши. Досль джуються заходи вдосконалення правового регулювання державно-службових вщносин та оргашзаци державно! служби.
Ключов1 слова: державний контроль, державна служба, шститут державно! служби, правове ре-гулювання.
В умовах державотворення в Укра!ш, ускладнення завдань та функцш держави, роль i значения контролю в сфер1 державно! служби значно зростають. Формування розвиток ринкових вщносин вимагають д1евого, оргашзованого та узгодженого ви-конання органами влади сво!х функцш, неухильного дотримання ними прав людини i громадянина у державному управлiииi. Важливу роль у забезпеченш цих вимог выводиться контролю, реалiзацiя якого у публiчних вiдиосииах е запорукою додер-жання законносп, забезпечення прав, свобод та законних штерешв фiзичиих та юридичних осiб в нових умовах пол^ичного, екоиомiчиого i соцiальиого розвитку. Вш розглядаеться як один iз важливих його елеменпв, за допомогою якого забезпе-чуеться своечасиiсть внесення коректив в управлшську дiяльиiсть, отримання шфо-рмацi! про реальний стан справ у сферi державно! служби, виявлення порушень чинного законодавства та вщхилень вiд установлених стаидартiв i правил, а також прийнятих управлiиських ршень. Метою контролю е проведення тако! дiяльиостi у вiдповiдиiсть iз чинними правовими нормами та прийнятими зпдно ними управлш-ськими рiшеннями.
Конститущя Укра!ни закрiпила принцип подiлу державно! влади на законодав-чу, судову й виконавчу [1, ст. 6] i встановила, що органiзацiя i порядок дiяльностi Верховно! Ради Укра!ни, судоустрiй, органiзацiя i дiяльнiсть оргашв виконавчо! влади, основи державно! служби визначаються виключно законами Укра!ни. Законодавчi та виконавчi органи здшснили певнi заходи щодо вдосконалення правового регулювання державно-службових вщносин i органiзацi! державно! служби. Був прийнятий ряд законiв i законодавчих актiв, що регулюють окремi напрями державно-службово! дiяльностi: «Про державну службу», «Про мюцеву державну адмшютращю», «Про Прикордонш вiйська Укра!ни», «Про прокуратуру Укра!ни», «Про Збройнi Сили Укра!ни», «Про освiту», «Про мiлiцiю» тощо.
Закон «Про державну службу» спрямований на врегулювання сустльних вщ-носин, що охоплюють дiяльнiсть держави щодо створення правових, оргашзацш-них, економiчних, соцiальних умов реалiзацi! громадянами права на державну службу. В преамбулi цього Закону встановлено, що вш визначае загальш засади дiяль-ностi, а також статус державних службовцiв, якi працюють у державних органах та !х апаратi [2]. Змют цього Закону дозволяе зробити висновок про те, що вш практи-
чно регулюе дiяльнiсть апарату оргашв виконавчо! влади. Також важливу роль у системному становленш державно! служби набули вiдповiднi Укази Президента Укра!ни та акти Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни. Фундаментальними для розвитку державно! служби стали норми, закладеш Конститущею Укра!ни.
Зважаючи на значущють контролю у цiй справ^ проблемам його здiйснення були присвячеш дослiдження багатьох науковцiв Х1Х - поч. ХХ столiть: Бльоха Й., Бор'яна Б. А., Бочковського Ф. I., Гессена В. М., Дурденевського В. М., Слютрато-ва А. I., Загряцкого М. Д., Зайденмана Л. О., Коркунова М. М., Лебедева В. О., Ми-хайловського I. В., Озерова I. Х., Штурма Р. та ш.; адмшютративюпв сучасностi: Авер'янова В. Б., Андршко О. Ф., Афанасьева В. Г., Бандурки О. М., Бахраха Д. М., Битяка Ю. П., Гаращука В. М., Голоснiченка I. П., Ювалова С. В., Коваля Л. В., Кубка С. Б., Лазарева Б. М., Нижник Н. Р., Портнова В. П., Рабшовича П. М., Ремньо-ва В. I., Селiванова А. О., Старилова Ю. М. , Студешкшо! М. С., Тихомирова Ю. О., Тищенка М. М., Цветкова В. В., Чiркiна В. С., Шемшученка Ю. С., Шорiно! К. В. та ш. Iнтерес для науки мають розробки щодо контролю фаивщв зарубiжних кра!н: Алена Р., Гурне Б., Бребана Г. та ш.
У бшьшосп наукових праць контроль дослщжувався у комплексi з шшими ш-ститутами адмiнiстративного права, засобами забезпечення законносп та дисципл> ни у державному управлшш, розглядався як окрема його функщя. Фрагментарнiсть результат наукових пошукiв у цьому напрямку й зумовили необхвдшсть комплексного, системного осмислення проблематики здiйснення контролю у державно-службовiй сферi, з'ясування його правового регулювання.
Метою статп е визначення правового регулювання контролю у сферi державно! служби та дослщження заходiв вдосконалення правового регулювання державно-службових вiдносин та оргашзаци державно! служби.
Якщо розглядати державну службу з правового погляду, то вона являе собою особливий правовий шститут, який е юридично вихщним правовим засобом у сис-темi побудови державностi, оскiльки вiн поеднуе правовий матерiал, який викорис-товуеться в щоденнш практицi органiв державно! влади, шших органiв, на як по-ширюеться дiя Закону «Про державну службу», тобто створюе систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функщонування само! держави [3, с. 189]. Цей шститут складаеться з правових норм, як визначають, встановлюють та регулюють державно-службовi вщносини; правовi норми можуть ефективно функцiонувати лише за умови !хньо! внутрiшньо! узгодженосп.
Пiд сучасним правовим iнститутом державно! служби слщ розумiти систему правових норм, яка регулюе вщносини, що формуються в процеш органiзацi! систе-ми державно! служби, статусу державних службовщв, процедур i гарантiй його реа-лiзацi!, а також мехашзму проходження державно! служби [4, с. 85].
В свою чергу, норми адмшютративного права регулюють вщносини в сферi ре-алiзацi! виконавчо-розпорядчих функцш державних органiв, надають одному iз суб'ектiв управлiнських правовiдносин владних повноважень по вiдношенню до iнших [5, с. 35]. Також можуть надати право державним службовцям дiяти на влас-ний розсуд, але не переступаючи меж дозволено зобов'язано! або заборонено! пове-дiнки.
Виходячи з розгляду предме^в адмшютративного права одним iз них е широкий комплекс суспшьних вщносин, що виникають у зв'язку з реатзащею функцiй державного управлшня, якi практично здiйснюють державнi службовщ, тому в юридичнiй науцi правове регулювання цих вiдносин вiдносять до правового шсти-туту адмiнiстративного права [6, с. 21]. Це обумовлюеться тим, що в нормах державно! служби виявляються особливосп адмшютративно-правового регулювання управлiнських суспiльних вiдносин, яю мають свое вiдображення у методах правового регулювання державно! служби.
Дiяльнiсть державних службовцiв характеризуеться застосуванням не лише ре-гулятивних, а й диспозитивних методiв; вона також опосередковуеться матерiаль-ними та процесуальними нормами. Матерiальнi норми в шститут державно! служби визначають статутш положення, що зумовлюють характернi риси цього правового шституту. До них слщ вiднести: поняття державно! служби, державного службовця та посадово! особи; принципи державно! служби; права, обов'язки, правообмеження державних службовщв; пшьги, гаранта та компенсацiя; класифiкацiя посад державних службовщв; способи замiщення посади; випробувальний термш; атестацiя; службова дисциплша та дисциплiнарна вiдповiдальнiсть; умови служби; способи й тдстави для припинення державно! служби; контроль i нагляд у системi державно! служби [7, с. 101].
А процесуальш норми регулюють вщносини, якi стосуються реального вико-нання положень, якi мютяться в матерiальних правових нормах, причому в кожному конкретному тдшституп, який входить до шституту державно! служби, мютяться специфiчнi процесуальш положення й процедури. До них також слщ вщнести: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службi; порядок проведення атестацi!; присвоення спецiальних ранпв; дисциплша-рне провадження; процедура звшьнень [7, с. 102].
Сутнiсть контролю у державно-службово! сферi полягае у спостереженш та перевiрцi розвитку суспшьно! системи й усiх його елеменпв вiдповiдно до визна-чених напрямiв, а також у запобiганнi та виправленш можливих помилок i непра-вомiрних дiй, що перешкоджають такому розвитку.
Держава е одним з головних суб'екпв здшснення контрольно! функци в сферi державно! служби. Це виходить з того, що держава мае можливосп i надiлена реа-льними повноваженнями для впливу на суспшьство, державнi органi, пiдприемства, установи, оргашзаци, тощо, при здiйсненнi якого вона покладаеться на результати контролю.
Управлшська дiяльнiсть держави виражаеться i регулюеться саме в правовiй формi. Система правових норм, яка регулюе суспшьш вщносини, з метою реалiза-ци завдань i функцiй держави, управлшського характеру, якi складаються у сферi дiяльностi державних органiв, а також у процеш здiйснення громадськими оргаш-зацiями, !х органами зовнiшнiх юридично-владних повноважень - е галуззю адмь нiстративного права.
Специфiка методу правового регулювання контрольних вщносин полягае в тому, що з одше! сторони е тшьки обов'язки, а з шшо! - тiльки права. Цей метод вщо-бражае прюритет суб'екта контролю, який втiлюе державну волю в контрольних
правовщносинах. Звщси i особливий спосiб формування контрольних правовщно-син: вони у всiх випадках виникають по iнiцiативi контролюючо! сторони поза волею контрольовано! сторош.
Контроль у сферi державно! служби здшснюеться уповноваженими держав-ними органами та громадськими органiзацiями i закршлюеться в приписах, що ви-значають дiяльнiсть i повноваження контролюючого суб'екта. Держава, в свою чергу, над^е щ органи вiдповiдними повноваженнями по здшсненню конкретних дiй i закршлюе !х у нормах права.
Враховуючи те, що функцюнування управлiнського апарату та держави в целому здiйснюеться через державну службу, змют контролю у цьому напрямку ви-пливае з об'ективно! необхiдностi управлшня, виконання та розпорядництва як особливих його функцiй, обумовлених подiлом пращ. Отже, об'ектом цього контролю е поведшка (ди) службовцiв в сферi державно! служби тобто у межах власно! професiйно! дiяльностi, коли, займаючи посади в державних органах та !х апарат^ вони виконують завдання i функцi! держави та одержують зароб^ну плату за раху-нок державних коштiв.
Зазначеннi вщносини е державно-службовими [8, с. 109], оскшьки виникають, змiнюються та припиняються мiж особою i державою в цшому, яка надiляе цю особу правом дiяти вiд свого iменi i у передбачених законом випадках вживати за-ходiв державного примусу. Пщставою цих суспiльних вiдносин е однобiчне ршен-ня державного органу (посадово! особи), у якому, по-перше, юридично закрiплю-еться вступ громадянина на державну службу, по друге, воно слугуе основою для виконання ними службових обов'язкiв за посадою, по-трете, визначае момент ви-никнення його обов'язюв перед державою та суспiльством.
Задля надежного, точного, правильного здiйснення контрольно! функци дiяль-нiсть контролюючих оргашв повинна бути детально регламентована ддачим зако-нодавством, що також е попередженням можливих зловживань з боку контролюю-чого органу.
Державна служба Укра!ни, будучи соцiадьним iнститутом, повинна грунтува-тися на принципах взаемоди держави й суспiльства, дотримання загальних прав i свобод людини, !х законних iнтересiв у державному управлшш. Контроль покли-каний надавати допомогу державним службовцям у виконанш !х функцiй i повно-важень, охоплювати шляхом перевiрки дiяльнiсть не тшьки окремих виконавцiв, а й всього апарату, передувати вщповщальносп за доручену справу. Таким чином, значення контролю у цьому напрямку полягае в забезпеченш належно! роботи державних оргашв та !х апарату, кожного керiвника, посадово! особи. Вiн е важли-вим фактором, який дисциплiнуе поведшку службовцiв апарату держави, органiв мюцевого самоврядування, сприяе ефективнiй роботi державних i недержавних iнституцiй, удосконаленню державно! служби.
Значний обсяг контрольних повноважень у ще! сферi мае Президент Укра!ни, уповноважений на звернення до Конституцшного суду з питань конституцшносп нормативно-правових актiв, iнiцiюючи тим самим конституцшний контроль. Крiм того, реалiзуючи установчу функцiю, згiдно зi ст. 106 Конституцп Укра!ни Президент призначае або вносить подання про призначення та припинення повноважень
керiвникiв ряду державних оргашв, дiяльнiсть яких пов'язана з державним контролем в рiзних сферах [1]. За дорученням голови держави, зпдно з п. 15 ст. 4 Указу Президента Укра!ни «Про Положення про Адмшютращю Президента Укра!ни» [9, ст. 4 п. 15] остання здiйснюе контроль за виконанням указiв, розпоряджень, дору-чень Президента Укра!ни. За наслiдками таких перевiрок, результати яких дово-дяться до вщома Президента, приймаються вiдповiднi ршення.
Державну полiтику в сферi державно! служби визначае Верховна Рада Укра!-ни. I! основними напрямами е вивчення цшей, завдань i принцитв функцiонування iнституту державно! служби, забезпечення ефективносп роботи всiх державних оргашв вщповщно до !х компетенцi!. Для проведення державно! полiтики i функщ-онального управлiння державною службою утворено Головне управлшня державно! служби Укра!ни та Координацiйну раду з питань державно! служби.
На Головне управлшня державно! служби покладено прогнозування й плану-вання потреб державних оргашв та !х апарату в кадрах, забезпечення разом з ш-шими державними органами реалiзацi! загальних напрямiв полiтики в сферi державно! служби в державних органах та !х апарат^ розробку та внесення на розгляд Кабiнету Мшс^в Укра!ни проектiв нормативних актiв з питань державно! служби, розробку, координащю й контроль здшснення заходiв щодо пiдвищення ефек-тивностi державно! служби та розв'язання iнших питань оргашзаци i правового ре-гулювання державно! служби. Головдержслужба перевiряе в державних органах додержання законодавства про державну службу, запобшанню та протидда коруп-цi! та iнших акпв законодавства з цих питань, проводить службовi розслiдування у передбачених законом випадкам, зокрема, фактiв порушення ними норм етики державно! поведшки.
Оскшьки питання функцiонування державно! служби в державних органах, правове становище яких регулюють спещальш закони Укра!ни, виршують цi орга-ни, то е важливим створення та функцiонування Координацшно! ради з питань державно! служби для визначення шляхiв, засобiв i форм реадiзацi! основних напрямiв у сферi державно! служби, об'еднання зусиль ушх державних органiв щодо шдви-щення ефективностi державно! служби.
Регулювання оргашв державно! влади будуеться на засадах субординаци за принципом шдпорядкованосп або пiдлеглостi, що передбачае дотримання дисцип-лiни.
У державних органах i !х апаратi кожна посадова особа в межах свое! компете-нцп зобов'язана контролювати шдлеглих працiвникiв. Контрольнi повноваження вiдображаються, як правило, в посадових положеннях та шструкщях. Результатив-нiсть контролю залежить не вiд кiлькостi контрольних перевiрок, виявлених недолi-кiв, а вщ реагування на виявленi прорахунки в оргашзацшнш, правозастосовнiй, правоохороннiй та шших видах дiяльностi. Неналежна вимогливiсть контролюючих до усунення виявлених недолiкiв, низька вимогливють до посадових осiб, яю !х припустили i якi вщповщають за виконання прийнятих рiшень, безсистемшсть контрольних перевiрок е пею негативною базою, на якiй виникають порушення закон-ностi i дисциплши.
Контроль у сферi державно! служби мае важливе значення, оскiльки незалежно вiд того, якою е система оргашв державно! влади, якi взаемовiдносини мiж ними. З чого складаеться змют !х повноважень i механiзм реалiзацi!, державнi службовщ за всiх умов у кожному державному оргаш мають працювати на однаково високому професшному рiвнi.
Для того, щоб здiйснювати завдання забезпечення потреби органiв виконавчо! в лади в кадрах, це управлшня повинно постшно контролювати ситуацiю. Для забезпечення виконання цiе! функцi! потрiбно постiйно використовувати рiзнi форми контролю, отримуючи шформащю про те, наскшьки дiяльнiсть державних органiв та !х апарату вiдповiдае загальним напрямкам пол^ики у сферi державно! служби, щоб розробляти дiевий механiзм вiдповiдного забезпечення !! реалiзацi! у сферi державно! служби.
Пщводячи пiдсумок вищевикладеному, зазначимо, що для того, щоб контроль у сферi державно! служби був дiевим, контролюючим органам та посадовим особам слщ дотримуватися певних вимог, тобто контроль повинен: здшснюватися безпере-рвно, регулярно i систематично; мати об'ективний характер; бути своечасним за строками здшснення, повним за обсягом, сприяти формуванню особисто! вщповща-льност й дисциплiни; мати загальний характер, бути оперативний, дiевим i гласним; кожний керiвник повинен виходити з того, що це невщ'емна частина посадових обов'язюв i займатися контролем навт тодi, коли йому цього шхто не доручав; за сво!ми формами i методами мати багатомаштний характер та здiйснюватися на вшх етапах управлiнсько! дiяльностi. Необхiдно також тдвищувати активнiсть населен-ня, яке е першоосновою соцiального контролю за дiяльнiстю державних органiв.
Кожний орган, у тому чи^ i виконавчо! влади, мюцевого самоврядування, де контроль е найбшьш важливим, у межах сво!х повноважень зобов'язаний не лише забезпечувати ефективнють управлiнсько! дiяльностi, а й контролювати дотриман-ня законодавства, виконання прийнятих рiшень, виявляти й усувати недолши в робота
Для того, щоб запобiгти негативних настдюв треба дотримуватися деяких ре-комендацiй, а саме: запобiгати надмiрного контролю; у самому процесi контролю необхщне двосторонне спiлкування; треба встановлювати висою, але досяжнi цiлi, а також усшшна робота повинна бути вщповщно нагороджена.
Отже, рiзноманiття контрольних повноважень органiв публiчно! влади в сферi державно! служби, наявнiсть численних суб'ектiв, якi !х реалiзують, динамiчний розвиток державно-службових вiдносин, у вщповщносп з принципами правово!, демократично!, сощально! держави вимагають адекватних пiдходiв державного контролю, його законодавчого забезпечення шляхом прийняття закону Укра!ни про засади контролю в державних органах та !х апарать
Список лггератури
1. Конституц1я Укра!ни : Прийнята на п'ятш сес1! Верховно! Ради Укра!ни в1д 28 черв. 1996 р. -К. : Преса Укра!ни, 1997.
2. Про державну службу : Закон Укра!ни вщ 16 грудня 1993 р. № 3723-ХП // ВВР Укра!ни. - 1993. - № 52. - Ст. 490.
3. Стеценко С. Г. Адмшютративне право Украши : [навчальний поЫбник] / Стеценко С. Г. - К. : Атка, 2007. - 624 с.
4. Адмшютративне право Украши : [тдручник для юрид. By3iB i фак.] / [Ю. П. Битяк, В. В. Богу-цький, В. М. Гаращук та iн.] ; [за ред. Ю. П. Битяка]. - Харюв : Право, 2000. - 520 с.
5. Адмшютративне право Украши : [тдручник для юрид. вузiв i фак.]. / Ю. П. Битяк, В. В. Богу-цький, В. М. Гаращук та ш.] ; за ред. Ю. П. Битяка. - Харюв : Право, 2000. - 520 с.
6. Коваль Л.В. Адмшютративне право : [Курс лекцш для студенев юрид. вузiв та факультета] / Л.В. Коваль. - К. : Вентур^ 1998. - 2008 с.
7. Дубенко С. Д. Державна служба i державш службовщ в Укра!ш : [навч.-метод. поЫбник] / [за заг. ред. Н. Р. Нижник]. - К. : 1н Юре, 1999. - 244 с.
8. Адмшютративне право Украши. Академiчний курс : [тдручние]. : У двох томах. / [ред. коле-пя: В. Б. Авер'янов (голова)]. - К. : Видавництво «Юридична думка». - . -
Том 1. Загальна частина. - 2004. - 584 с.
9. Про Положення про Адмшютращю Президента Украши : Указ Президента Украши вщ 2 кв№ ня 2010 р. № 504/2010 // Офщний вюнник Украши. - 2010. - № 25. - Ст. 978
Нозрина Т. Ю. Относительно вопросов правового регулирования контроля в сфере государственной службы Украины/ Т. Ю. Нозрина // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - 2010. - Т. 23 (62). № 2. 2010. - С. 325331.
Рассмотрены вопросы правового регулирования контроля в сфере государственной службы Украины. Исследуются способы усовершенствования правового регулирования государственно-служебных отношений и организации государственной службы.
Ключевые слова: государственный контроль, государственная служба, институт государственной службы, правовое регулирование.
Nozrina T. In rekation questions to legal adjastinq of control in the field of government service of Ukraine/ Т. Nozrina// Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2010. - Vol. 23 (62). № 2. 2010. - Р. 325-331.
Considered questions are about the legal adjusting of control in the field of government service of Ukraine. The methods of improvement of the legal adjusting of state-official relations and organization of government service are investigated.
Keywords: state control, government service, institute of government service, legal adjusting.
Поступила в редакцию 14.12.2010 г.
