CC BY
262UDC: 342.7 (042)(575.1)
Гафурова Нозимахон
доктор философии по юридическим наукам (PhD), доцент, заведующая кафедрой «Международное право и права человека» Ташкентского государственного юридического университета Е-май: [email protected]
ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА КАК УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ПРИНЦИП ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Аннотация. Данная статья посвящена вопросам верховенства права, истории его возникновения как концепции и правового явления. Верховенство права позиционируется в качестве универсального принципа обеспечения прав человека, которого обязаны придерживаться все государства. Проанализированы правовая природа, содержание верховенства права как принципа, правовые явления и концептуальный подход к современным правам человека. Изучен зарубежный опыт имплементации норм верховенства права в рамках стран СНГ, Европейского союза, США. Изучена и определена роль международных организаций в обеспечении верховенства права. В результате анализа выявлено, что простого формирования совершенной системы законодательства, закрепляющей основные права и свободы человека и устанавливающей эффективную законодательную процедуру, еще недостаточно для построения демократического общества. Принцип верховенства права является фактически единственным эффективным средством обеспечения незыблемости демократии, а также одним из ее основных признаков, а ее обеспечение и контроль - гарантией обеспечения прав человека в той степени, в которой создаются достойные условия проживания для каждого человека. В статье также проанализировано значение индекса Rule of Law Index Всемирного проекта правосудия The World Ju&ice Project (WJP) на примере Республики Узбекистан.
Ключевые слова: верховенство права, конституционные права, индекс верховенства права, ограничение полномочий институтов власти, отсутствие коррупции, порядок и безопасность, защита основных прав, прозрачность институтов власти, соблюдение законов, гражданское правосудие, уголовное правосудие.
Гафурова Нозимахон
Тошкент давлат юридик университети "Халкаро ^укук ва инсон ^у^у^лари" кафедраси мудири, юридик фанлар буйича фалсафа доктори (PhD), доцент
хуцук; УСТУВОРЛИГИ ИНСОН ХУЦУЦЛАРИНИ ТАЪМИНЛАШНИНГ УМУМБАШАРИЙ ТАМОЙИЛИ СИФАТИДА
Аннотация. Ушбу мацола ууцуц устуворлиги, унинг келиб чициш тарихи, тушунчаси ва ууцуций уодисалиги масалаларига багишланган. Хуцуц устуворлиги инсон ууцуцларини таъминлашнинг умумбашарий тамойили сифатида урин олган булиб, унга барча давлатлар амал цилиши шарт. Мацолада ууцуц устуворлигининг ууцуций табиати ва мазмуни тамойил, ууцуций уодиса ва замонавий инсон ууцуцларига концептуал ёндашув сифатида таулил цилинган. МДХ, мамлакатлари, Европа Кенгаши ва АКЩ да цонун устуворлигини амалга ошириш буйича хорижий тажриба урганилди. Хуцуц
устуворлигини таъминлашда халцаро ташкилотларнинг урни урганилди ва белгилаб берилди. Таулил натижасида инсоннинг асосий ууцуц ва эркинликларини мустаукамловчи ва самарали Конунчилик тартибини урнатувчи мукаммал цонунчилик тизимининг оддий шаклланиши демократик жамият цуриш учун етарли эмаслиги аницланган. Хуцуц устуворлиги тамойили аслида демократиянинг дахлсизлигини таъминлашнинг ягона самарали воситаси уамда унинг асосий хусусиятларидан бири булиб, уни таъминлаш ва назорат цилиш инсон ууцуцларини уар бир инсон учун турмуш шароити муносиб даражада яратилишининг таъминлашнинг кафолатидир. Мацолада ууцуц устуворлиги индексининг ауамияти уам таулил цилинган. Жауон одил судлов лойиуаси (WJP) Узбекистон Республикаси мисолида таулил цилинган.
Калит сузлар: ууцуц устуворлиги, конституциявий ууцуцлар, ууцуц устуворлиги индекси, давлат муассасалари ваколатларини чеклаш, коррупция мавжуд эмаслиги, тартиб ва хавфсизлик, фундаментал ууцуцларни уимоя цилиш, давлат муассасалари ошкоралиги, цонунларга риоя цилиш, адолат, фуцаролик одил судлов, адолатли жиноий одил судлов.
Gafurova Nozimakhon
Associate Professor, PhD, Head of the Department of International Law and Human Rights,
Tashkent State University of Law
THE RULE OF LAW AS A UNIVERSAL PRINCIPLE OF ENSURING HUMAN RIGHTS
Abüract. This article is devoted to the issues of the rule of law, the hitiory of its origin as a concept and legal phenomenon. The rule of law is positioned as a universal principle of ensuring human rights, which all states are obliged to adhere to. The article analyzes the legal nature and content of the rule of law as a principle, a legal phenomenon, and a conceptual approach to modern human rights. Foreign experience in implementing the rule of law in the CIS countries, the European Council, and the United States is examined. The role of international organizations in ensuring the rule of law is studied and defined. As a result of the analysis, it is revealed that the simple formation of a perfect sytiem of legislation that enshrines basic human rights and freedoms and establishes an effective legislative procedure is not enough to build a democratic society. The principle of the rule of law is, in fact, the only effective means of ensuring the inviolability of democracy, as well as one of its main features, and its maintenance and control is a guarantee of ensuring human rights to the extent that decent living conditions are created for everyone. The article also analyzes the value of the Rule of Law index. The World Jutiice Project (WJP) is discussed using the example of the Republic of Uzbekitian.
Keywords: the rule of law, contiitutional rights, the rule of law index, retiriction of powers of government intiitutions, absence of corruption, order and security, protection of fundamental rights, transparency of government intiitutions, compliance with laws, civil jutiice, criminal jutiice.
Верховенство права является универсальным принципом обеспечения прав человека. В своем докладе «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» (А/59/2005) Генеральный секретарь отметил, что «необходимо избавляться от нужды и страха, но этого недостаточно. Все люди имеют право на достойное обращение и уважение» (пункт 27). «Залогом обеспечения людям такого достойного обращения и уважения является осуществление в полном объеме прав человека, а их защиты -верховенство прав человека» [1].
Правовым демократическим государством является то государство, в котором реализовано верховенство права.
Недостаточная определенность содержания категории верховенства права во многом обусловлена дискуссионностью и отсутствием однозначных ответов на ключевые вопросы, способных дать представление о данном феномене. Каковы правовая основа и содержание верховенства права? Что понимается под правом в рассматриваемом случае, и над актами каких видов и уровней регулирования оно обладает верховенством? Что
подразумевается под обеспечением верховенства права, и каковы его механизмы? Целесообразны ли выделение и оценка верховенства права в качестве самостоятельного правового явления для развития правовой доктрины и практики?
Известно, что доктрина верховенства права как некая система взглядов на устройство и развитие правовой действительности формировалась на протяжении нескольких столетий, при этом исторически ее «родиной» принято считать систему общего англосаксонского права, где впервые было определено ее содержание, впоследствии позволившее утвердить верховенство права в качестве фундаментального конституционного принципа английского права. Традиционно первым доктринальным источником представлений о верховенстве права признается труд английского ученого А.В. Дайси об основах государственного права Англии. Им были концептуально обоснованы значение и сущность верховенства права, в том числе выделены такие составляющие этого явления, как недопущение злоупотребления администрацией ее властью, подчинение всех подданных страны английским законам и судам, судебная защита прав и свобод человека.
Современные теоретики английского конституционного права обогатили представления о верховенстве права, сделав акцент на ограничении публичной власти с помощью права, на определении связанности деятельности судов только правом, а не законом, и на особом значении судебной власти в деле защиты прав и свобод человека. При этом важное внимание уделяется взаимосвязи верховенства права с общепризнанными принципами международного права и фундаментальными правами человека, гарантированными Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Верховенство права - универсальный принцип. Необходимость всеобщего обеспечения и соблюдения верховенства права как на национальном, так и на международном уровне, была признана всеми государствами-членами ООН в 2005 г. в Итоговом документе Всемирной встречи на высшем уровне (§ 134) [2]. Как указано в Преамбуле и статье 2 Договора о Европейском союзе (ДЕС) [3], верховенство права - это одна из базовых ценностей, разделяемых Европейским
союзом и его членами [4]. В своем документе от 2014 г. «Новые принципы для укрепления верховенства права» Европейская комиссия напоминает, что «принцип верховенства права неуклонно становится доминирующей организационной моделью современного конституционного законодательства и международных организаций, регулирующей осуществление государственной власти». Все большее число государств в своих национальных конституциях ссылаются на принцип верховенства права [5].
ООН провозгласила верховенство права всеобщим базовым принципом, например, в Показателях верховенства права. На региональном уровне это было сделано Организацией американских государств, в частности в Учредительном акте Межамериканской демократической хартии Африканского союза. Ссылки на верховенство права можно также встретить в различных документах Лиги арабских государств. Верховенство права упоминается в преамбуле Устава Совета Европы в качестве одного из трех «принципов, составляющих основу подлинной демократии», наряду со свободой личности и политическими свободами. В статье 3 Устава говорится о том, что предварительным условием для приема нового государства в члены Организации является уважение принципа верховенства права. Таким образом, верховенство права, наряду с демократией и правами человека, является одним из трех переплетающихся и частично дублирующих друг друга основных принципов Совета Европы. Тесная взаимосвязь между верховенством права и демократическим обществом подчеркивается в различных формулировках Европейского суда по правам человека, например: «демократическое общество, признающее верховенство права», «демократическое общество, основанное на верховенстве права» и в более общем смысле - «верховенство права в демократическом обществе». Обеспечение этих трех принципов - уважения прав человека, плюралистической демократии и верховенства права - считается единой и главной целью Совета Европы.
В основных политических документах Совета Европы, а также в различных конвенциях и рекомендациях систематически упоминается верховенство права. О нем, в частности, говорится как об элементе общего наследия в преамбуле
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Верховенство права называется базовым принципом европейских демократий в Резолюции Res (2002) 12, учреждающей Европейскую комиссию по вопросам эффективности отправления правосудия (CEPEJ), а в Уставе Венецианской комиссии о нем говорится как о приоритетной задаче. При этом ни в одном из документов Совета Европы не дается определения верховенства права. Совет Европы также не создал никаких специальных механизмов контроля по вопросам верховенства права.
Несмотря на это, в ряде случаев Совет Европы предпринял действия в целях распространения и укрепления верховенства права посредством своих институтов, в частности через Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), Европейскую комиссию по вопросам эффективности отправления правосудия (CEPEJ), Консультативный совет европейских судей (КСЕС), Группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), Комитет по наблюдению Парламентской ассамблеи Совета Европы, Уполномоченного по правам человека и Венецианскую комиссию. В своем докладе о верховенстве права от 2011 г. Венецианская комиссия рассмотрела принцип верховенства права в свете Резолюции 1594 (2007) Парламентской ассамблеи, указавшей на необходимость обеспечить правильную интерпретацию термина «верховенство права», «Recht^aat» и «Etat de droit» или «prééminence du droit» в духе принципа законности и надлежащей правовой процедуры [5].
На своем 86-м пленарном заседании (в марте 2011 г.) Венецианская комиссия одобрила Доклад по вопросам о верховенстве права (CDLAD (2011) 003rev). В этом докладе были обозначены основные элементы верховенства права (Rule of Law), Rechts^aat и Etat de droit. В приложении к докладу имелся первый вариант контрольного списка вопросов для оценки соблюдения верховенства права в отдельно взятом государстве. Согласно естественно-правовой теории верховенство права требует, чтобы все нормативные правовые акты и вся деятельность государственной власти служили защите достоинства, свободы и прав человека [6].
Венецианская комиссия проанализировала определения, предложенные различными авторами, представляющими различные системы права
и государственной организации, а также различные правовые культуры. Комиссия пришла к выводу, что понятие верховенства права подразумевает четкую и предсказуемую правовую систему, при которой каждый гражданин имеет право на достойное, равноправное и разумное отношение в соответствии с законом со стороны всех лиц, обладающих властью, а также имеет возможность оспорить их решения в независимых и беспристрастных судах в рамках справедливого судебного разбирательства. Комиссия предостерегла от чисто формального подхода к понятию верховенства права, требующего лишь, чтобы действия чиновника были разрешены законом. «Правление силой закона» или «Правление с помощью закона», или даже «Правосудие по закону», - все это является искажением понятия верховенства права
[7].
Концепция верховенства права подразумевает, что нормы должны быть опубликованы, стабильны и предсказуемы в своем применении. Важным требованием является доступность системы правосудия и ее независимость от исполнительной и законодательной ветвей власти. Если посмотреть рационально, то верховенство закона не дает оценки справедливости самих норм, а скорее устанавливает процедурные атрибуты, которыми должна обладать правовая система. На сегодняшний день верховенство права является глобальной целью международного сообщества, достижение которой возможно лишь путем международной интеграции, обусловленной глобализацией и технологическим прогрессом, которые способствуют росту взаимодействия государств на международном и региональном уровне.
Международная независимая некоммерческая организация The World Ju^ice Project (WJP) впервые опубликовала Индекс верховенства права 2010. Организация занимается развитием верховенства права - принципа, состоящего в признании приоритета права над государством и обеспечивающего подотчетность всех его лиц и институтов.
Всемирный проект правосудия Rule of Law Index® является ведущим мировым источником оригинальных, независимых данных о верховенстве права. Охватывая 128 стран и юрисдикций, индекс опирается на национальные опросы более
130 000 домашних хозяйств и 4 000 практикующих юристов и экспертов для измерения того, как верховенство права воспринимается и реализовы-вается во всем мире [8].
Составители рейтинга оценивают по 8 ключевым показателям:
1. Ограничение полномочий институтов власти.
2. Отсутствие коррупции.
3. Порядок и безопасность.
4. Защита основных прав.
5. Прозрачность институтов власти.
6. Соблюдение законов.
7. Гражданское правосудие.
8. Уголовное правосудие.
Узбекистан в 2019 г. занял 94-е место среди 126 участников и 12-е место из 13 участников в регионе Восточной Европы и Центральной Азии [9]. Составители индекса отмечают, что ситуация с верховенством права в стране улучшилась, что позволило ей подняться на 2 позиции в мировом рейтинге. В регионе место Узбекистана не изменилось. Общий балл Узбекистана - 0,46.
В 2020 г. Узбекистан поднялся на 92-е место из 128 государств [10], что является хорошим показателем, так как за год страна поднялась на 2 уровня выше. WJP оценивает страны по нескольким факторам, среди которых отсутствие коррупции, порядок и безопасность, фундаментальные права, гражданское правосудие и многое другое. Самые низкие показатели у нас по прозрачности правительства и отсутствию коррупции, а самый высокий показатель - это порядок и безопасность, по данному критерию мы находимся на 11-м месте во всем мире [11].
Верховенство права обеспечивает для общества устойчивый экономический рост, содействует развитию подотчетности правительства всех стран мира и поощряет уважение к фундаментальным правам человека. Принцип верховенства права является основополагающим и системообразующим в системе принципов права. Отказ в любой сфере государственно-властной деятельности от подчинения праву есть по существу забвение властью интересов общества, ее стремление встать над обществом, рассматривать гражданина как объект своей деятельности, а не как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством. Это не согласуется с верховенством права, влечет опасность произ-
вола, исключает реальность правовых преобразований, включая судебную реформу, и потенциально несет в себе угрозу разрушения самого государства.
Безусловно, Республика Узбекистан должна разработать свою национальную методологию расчета индекса Верховенства права, а также разработать и эффективно осуществлять механизмы по улучшению показателей данного индекса, особенно тех факторов, которые имеют наименьшее значение. Необходимо провести мониторинг всех систем, которые берутся в расчет, выявить недостатки и проводить систематичные и регулярные мероприятия по их устранению.
При этом верховенством права должны заниматься не только государственные структуры, но и каждый гражданин Узбекистана, так как именно в интересах каждого из нас повышение рейтинга нашей страны.
Декларация совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях от 24 сентября 2012 г. [11] подтверждает, что права человека, верховенство права и демократия взаимосвязаны и подкрепляют друг друга, что они относятся к универсальным, неделимым основным ценностям и принципам любого современного демократического государства.
Международные стандарты устанавливают следующие основные принципы концепции верховенства права:
- приоритет международного права над национальным;
- приоритет прав и свобод человека над государственными интересами;
- приоритетность права над законом, недопустимость противоречия законов Основному закону в стране;
- верховенство закона и его эффективное осуществление;
- разделение властей и принципы взаимосвязи между законодательной, исполнительной и судебной властью;
- доступ к правосудию;
- защита личной свободы и личного достоинства, процедурные и существенные ограничения в отношении правительственных действий, направленных против частных лиц;
- отсутствие коррупции;
- доступ к информации;
- независимость судов как принцип правового государства.
Одно из основных противоречий современного общественного развития состоит как раз в том, что, провозгласив правовое государство де-юре, но отказываясь подчиняться праву де-факто, государство будет развиваться по вектору, ведущему к его развалу.
Краеугольные проблемы верховенства права, выраженные в реализации его основных принципов, являются актуальнейшим предметом многостороннего общественного дискурса: от их решения зависят и будущее страны, и ее роль в процессе современного развития многополярного мира в условиях его глобализации.
Верховенство права создает платформу, основу для объединения всех отраслей права, особенно с учетом того, что различные отрасли нашего права складываются разобщенно, нет единой концепции, возникает много противоречий. Конституционное закрепление нормы о правовом государстве, принцип верховенства права определяют поле деятельности всех ветвей государственной власти и методы их деятельности. Государство не должно выходить за границы правового поля, перейдя которые правовое государство превращается в свой антипод. Государство не может использовать в своей деятельности методы, которые противоречат принципам верховенства права и правового государства. Верховенство права создает критерий оценки деятельности государства, всех ветвей власти - и законодательной, и исполнительной, и судебной. На основании этого критерия граждане должны оценивать, соответствует ли деятельность государства требованиям, которым должно отвечать правовое государство [12].
Таким образом, верховенство права - основа для сообществ мира, от которой зависит их развитие. Слабое верховенство права влечет за собой
такие проблемы как безнаказанные уголовные преступления, отсутствие обеспечения медицинских учреждений необходимыми лекарствами, отсутствие равенства сословий перед буквой закона, необоснованное сдерживание иностранных инвестиций. Эффективное же верховенство закона помогает снизить уровень коррупции, улучшить здоровье населения, повысить его образованность, снизить уровень неравенства доходов, а также обеспечить защиту людей от преступлений разного характера. Укрепление верховенства права - одна из основных целей правительства, инвесторов, бизнеса и гражданского общества во всем мире. Для обеспечения эффективного верховенства необходимо не только знать фундаментальные особенности верховенства права, но и иметь адекватные основы для его измерения и оценки. Поэтому и был разработан Индекс верховенства права.
В целом можно констатировать, что правовые позиции высших судебных органов, в особенности конституционных судов, становятся важнейшим инструментом обеспечения доктрины верховенства права и реализации правовой жизни. При этом наблюдается и обратная связь - влияние на судебную власть верховенства права как важнейшего доктринального и правового инструмента развития судебного усмотрения и активизма, унификации национальных судебно-правовых практик и утверждения в них надпозитивных общеправовых ценностей.
В заключение нужно отметить, что воспринятая правовой практикой доктрина верховенства права, несомненно, открывает дополнительные перспективы и возможности имплементации международного права, развития национальной правовой системы в контексте обеспечения прав и свобод человека и суверенизации личности, оптимизации деятельности органов публичной власти и пределов их допустимого воздействия на общественные отношения, укрепления самостоятельности судебной власти.
Список использованной литературы
1. Верховенство права и права человека // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. - URL: https://www.un.org/ruleoflaw/ru/rule-of-law-and-human-rights/ (дата обращения: 04.01.2021).
2. Всеобщая декларация прав человека // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. - URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv-/declarations/outcome2005_ann.shtml/ (дата обращения: 04.01.2021).
3. Договор о Европейском Союзе (новая редакция) // Право ЕС: Учредительные договоры, диссертации, книги, акты и другая информация. [Электронный ресурс]. - URL: https://eulaw.ru/treaties/teu/ (дата обращения: 04.01.2021).
4. Основные права: вызовы и достижения в 2015 г.: Ежегодный доклад // АОП (Агентство по основным правам). - Люксембург, Управление публикаций Европейского Союза (Управление публикаций).
- 2016. - Глава 7.
5. CDL-AD (2011) 003rev.
6. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия): контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права: принят на 106-м пленарном заседании Венецианской комиссии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.). Одобрен на Совещании № 1263 Комитета Министров Совета Европы на уровне заместителей министров (6-7 сентября 2016 г.) [Электронный ресурс]. - URL: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Rule%20of%20Law%20 Check%20Li&%20-%20Russian.pdf/ (дата обращения: 04.01.2021).
7. Парламентская ассамблея Совета Европы, предложение по принятию резолюции г-на Головато-го и др., Принцип верховенства права, док. 10180, § 10.
8. WJP Rule of Law Index 2020 [Электронный ресурс]. - URL: https://worldju&iceproject.org/our-work/ research-and-data/wjp-rule-law-index-2020/ (дата обращения: 04.01.2021).
9. The World Ju^ice Project Rule of Law Index 2019®. © Copyright 2019 by the World Ju^ice Project report. The WJP Rule of Law Index and the World Ju^ice Project. Rule of Law Index are trademarks of the World Ju^ice Project. All Rights Reserved [Электронный ресурс]. - URL: https://worldju&iceproject.org/ sites/default/files/documents/R0LI-2019-Reduced.pdf/ (дата обращения: 04.01.2021).
10. Декларация совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс].
- URL: https://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/declarations/ruleoflaw2012.shtml/ (дата обращения: 04.01.2021).
11. WJP Rule of Law Index 2020 [Электронный ресурс]. - URL: https://worldju&iceproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2020/ (дата обращения: 04.01.2021).
12. Жуйков В.М. Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной практике: Международная коллективная монография. - 2-е изд., перераб. [Rule of Law in Russia - Issues of Implementation, Enforcement and Practice 2-nd edition, revised] - М.: Статут, 2010. - 432 с. - ISBN 978-58354-0698-2 (в пер.).
