CC BY
30
Экономическая наука современной России
№ 2, 1999 г.
Экономическая политика и хозяйственная практика
Важнейшие задачи государственной политики доходов
© В.Н.Иванов, А.В.Суворов, 1999
В статье рассматривается современная ситуация с доходами населения России. Оцениваются параметры распределения совокупного дохода населения и величина дифференциации доходов. Предлагаются изменения в системе налогообложения доходов физических лиц с целью увеличения заработной платы в промышленности и социальной сфере.
Проблема доходов населения является для современной России одной из острейших в социально-экономической сфере. Основными результатами радикальных реформ 90-х годов стали, во-первых, общее снижение уровня жизни населения и, во-вторых, резко выросшая дифференциация доходов. Характеризуя первый из указанных результатов, можно сослаться на официальные данные Госкомстата РФ, согласно которым среднедушевые реальные денежные доходы населения в 1998 г. составили 50% от уровня 1991 г. (см. табл.). При этом стоит указать, что фактическое падение было более значительным, чем это представляется официальными данными, из-за того, что последние были получены
при изменении методологии расчета показателей доходов.
Наиболее сильно в этот период снизились размеры реальной заработной платы и пенсии. К началу 1999 г. по сравнению с 1991 г. они сократились более чем в 3 раза. В результате средняя пенсия оказалась почти на треть меньше прожиточного минимума, рассчитанного по методике 1992 г. и определяющего границу физиологического выживания человека. Средняя зарплата по экономике в целом составила 133% от величины прожиточного минимума, но в некоторых отраслях (сельское и лесное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и искусство) была в 1,1 - 2 раза ниже этой величины.
Современный нищенский размер зарплаты чрезвычайно остро ставит проблему ее повышения до уровня, создающего предпосылки достаточно интенсивного и производительного труда. На основании данных опросов ВЦИОМ, проведенных в 1997 г. - первой половине 1998 г., такой пороговый уровень можно было оценить в 1500-1700 руб. в месяц, а на начало 1999 г. с учетом инфляции - примерно в 3 тыс. руб. Таким образом, в качестве одной из первых предпосылок роста экономики требуется увеличение заработной платы примерно в 2,5 раза по сравнению с нынешней ее величиной.
И здесь закономерно возникает вопрос о возможностях реструктуризации доходов населения - повышения в их общем объеме доли оплаты труда, восстановления роли
последней как основного источника доходов и главного стимула экономической активности работающих. Такая реструктуризация должна, в конечном счете, вылиться в существенное увеличение удельного веса оплаты труда в объеме добавленной стоимости (произведенного ВВП).
Понятно, однако, что это повышение заработной платы само должно быть лишь результатом роста производительности труда. Кроме того, как показывают специальные расчеты, в настоящее время для такого повышения существуют макроэкономические ограничения, определяемые, в конечном счете, уровнем капиталовооруженности труда.
Как известно, объем выпуска продукции определяется величиной и эффектив-
Таблица
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1999 -
февраль
Среднемесячные денежные доходы населения, тыс.руб.
Реальные доходы в процентах к 1991 г.
Среднемесячная начисленная заработная плата, тыс. руб.
Реальная заработная плата в процентах к 1991 г.
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения
Средняя пенсия, тыс.руб
Реальный размер пенсии в процентах к 1991 г.
Отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера
0.466 4.0 45.2 206.3 515.4 761.9 922.8 970 100 53 62 69 57 57 61 50 0.548 5.995 58.663 220.351 472.392 790.21 964.507 1107
100 67
67 62
45 47 50 44
3.16 2.81 2.54 2.26 1.59 1.9 2.09 1.99 0.185 1.6 19.6 78.5 188.1 302.2 328.1 399
100 52 68 66
54 58
55
53
1225
37
1201
30
1.33
403
31
ш
ш <
о о ш
"О ®
"О о
(О (О (О
1.17 1.38 1.29 1.01 1.16 1.13 1.15 0.68
ностью применяемых производственных ресурсов - основного капитала и живого труда. При этом один и тот же объем выпуска может достигаться при различных комбинациях данных ресурсов. Это проявляется в известной зависимости уровня производительности труда от его капиталовооруженности. Количественные параметры такой зависимости являются обобщенной экономической характеристикой технологий, применяемых в отрасли, комплексе отраслей, экономике в целом (в экономической теории для ее описания используется понятие производственной функции).
С другой стороны, с размером применяемых ресурсов связаны уровень и структура текущих издержек производства. При данном объеме выпуска больший уровень капиталовооруженности означает большую величину амортизации и затрат на текущий ремонт, а меньший - заработной платы с начислениями.
В принципе одному и тому же объему выпуска соответствует множество комби-г.наций величин основного капитала и живо-99 го труда, а при заданном уровне средней за, 19работной платы и норм амортизации может ™ иметь место множество значений текущих ♦ издержек производства. Логично полагать, | что в условиях рыночной организации эко-Росномики существует тенденция к минимиза-ой ции издержек на заданный объем выпуска. ф Тогда при установленных объемах выпуска, основного капитала и живого труда суШ
8 ществует единственное соотношение уров-уканя средней заработной платы с начислени-наями и нормы амортизации основного капи-2 тала, соответствующее минимальности те-
1 кущих издержек производства. Любой
2
носдвиг в капиталовооруженности в этом | случае будет приводить к их росту. Други-
ми словами, существует некоторая «оптимальная» структура издержек.
Естественно, что здесь, если известна норма амортизации основного капитала (в общем случае она задается его нормативным сроком службы), определен и уровень оплаты труда с начислениями. Соответственно, если ее фактический уровень отклоняется от этого «оптимального», можно говорить о ее заниженности или завышенно-сти. Ситуация с заниженной зарплатой соответствует дефицитности живого труда и избыточности основного капитала, и наоборот, завышенность зарплаты говорит о дефицитности основного капитала и избыточности живого труда (Суворов, 1998).
Понятно, что у конкретных предприятий имеется целый спектр критериев, в соответствии с которыми они функционируют. Это особенно характерно для периодов, когда происходят значительные институциональные и структурные изменения. Вместе с тем не подлежит сомнению, что «оптимальная» в указанном выше смысле структура издержек определяет наиболее приемлемые условия деятельности экономических агентов в ситуации стабильного воспроизводства.
Результаты расчетов для российской промышленности в целом показывают, что в 1990-1996 гг. заработная плата была завышенной (Суворов, 1998). По состоянию на конец 1998 - начало 1999 гг. структура издержек производства примерно соответствовала теоретически «оптимальной».
Отсюда можно сделать вывод: при современном уровне капиталовооруженности обозначенный выше рост заработной платы в промышленности привел бы к тому, что максимум текущей рентабельности производства достигался бы при меньших,
чем сегодня уровнях занятости и выпуска. Разумеется, это обобщенная оценка, однако она показывает, что изолированное решение задачи реструктуризации доходов невозможно.
Так, снижение налога па прибыль и повышение в соответствующих размерах оплаты труда, кажется, ничего не меняет с точки зрения текущей рентабельности производства (если оперировать показателем прибыли за вычетом налогов). Отсюда, в свою очередь, можно сделать вывод о возможности одновременного повышения уровня платности жилья, здравоохранения и т.п. Именно такого типа идеология явно или неявно закладывалась в программах прежних правительств (если отвлечься от превалировавших в них политиканских и фискальных соображений).
Однако с учетом сказанного выше ясно, что, во-первых, при рыночной организации экономики такая реструктуризация оплаты труда неизбежно дала бы импульс к дальнейшему свертыванию производства и увеличению безработицы. Во-вторых, в принципе не существует механизма, который мог бы заставить работодателя повышать в ныне существующих условиях уровень заработной платы работников. Возникает своего рода замкнутый круг: без увеличения заработной платы невозможен интенсивный труд, однако макроэкономическим разрешением этого может быть только наращивание капиталовооруженности труда с соответствующим ростом его производительности.
Поскольку мгновенное увеличение основного капитала невозможно, в ближайший период повышение уровня жизни целесообразно было бы обеспечить не через компоненты издержек производства, а
путем последовательного восстановления бесплатных в своей основной части систем здравоохранения и образования, развития социальной инфраструктуры, системы потребительского кредита и кредитования приобретения жилья, «замораживания» правительственного варианта жилищно-коммунальной реформы. Важно отметить, что такая линия имеет перспективу только в сочетании с активизацией накопления основного капитала в реальном секторе.
Реализация предложенного варианта предполагает значительное увеличение бюджетных расходов государства, осуществляемых как на безвозвратной, так и на возвратной основе. Следовательно, необходимо проведение политики, которая прямо противоположна рестрикционной бюджетной линии, на которой настаивают либерал-реформаторы. Одним из главных источников накопления основного капитала в реальном секторе и поддержки социальной сферы должно стать, по нашему мнению, масштабное перераспределение доходов в экономике, прежде всего - дохо- ш дов населения. °
Наличие указанного источника обус- | ловлено огромной, не имеющей прецедента о в цивилизованных странах дифференциа- " цией в доходах, возникшей в период < «реформ» за счет обнищания абсолютного О большинства населения и формирования § при этом небольшой группы со сверхвысо- | кими доходами. Надо сказать, что об этом | писали многие авторы, однако приводимые ими варианты распределения населения по оо доходным группам имеют в своей основе 5 умозрительный характер. Официальная же г статистика, признавая рост такой дифференциации в 90-е годы, показывает, на наш 9 взгляд, заниженный (хотя и существенно .
больший, чем в «дореформенный» период) ее уровень, а также не поддающуюся интерпретации тенденцию к ее снижению. Например, по официальным данным коэффициент фондов (соотношение денежных доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения) сократился с 15,1 в 1994 г. до 10,5 в январе-феврале 1999 г.
Кроме того, официальные цифры серьезно не «стыкуются» с данными обследований бюджетов домохозяйств. Эти обследования регулярно ведутся органами статистики и охватывают представительную выборку в десятки тысяч семей. Поэтому закономерно предположить, что они (обследования), даже если и не позволяют правильно определить средний уровень доходов населения (наиболее обеспеченные семьи часто отказываются от участия в обследовании), дают возможность корректно найти модальный уровень дохода (т.е. максимум плотности его распределения -грубо говоря, его наиболее часто встречающийся размер).
Именно на этой посылке в Лаборатории § прогнозирования доходов и потребления ™ ИНП РАН была разработана собственная ™ методика расчета кривой распределения
♦ доходов населения. Проведенные по ней | расчеты с использованием баланса денеж-° ных доходов и расходов населения и ре->§ зультатов бюджетных обследований домо-
I ^
5 хозяйств показали не только отсутствие отмеченной официальной статистикой тен-8 денции к снижению дифференциации доходов, но и существенно более высокий ее
1 уровень. Так, в соответствии с этими расчеСЕ
* тами коэффициент фондов в 1996 г. соста-I вил 65, т.е. был в несколько раз больше | официальных данных и на порядок превы-| шал «дореформенный» его уровень.
Коэффициент фондов - отнюдь не единственная характеристика возникшего в последние годы огромного неравенства в распределении доходов. Вышеуказанные расчеты показали, что данные бюджетов до-мохозяйств репрезентативны для 85% населения страны. Поэтому попробуем (используя статистику уровня жизни и бюджеты домохозяйств) сопоставить показатели доходов и расходов двух групп населения, составляющих соответственно 85% (основная) и 15% (богатая часть) населения страны.
Так, на долю группы в 15% приходится 57% денежных доходов всего населения, в том числе 92 - доходов от собственности и предпринимательской деятельности, 59 -расходов всего населения на покупку непродовольственных товаров, 85 - сбережений во вкладах и ценных бумагах и более 99% расходов на покупку валюты. Возникновением такой огромной дифференциации объясняется и парадоксальная, на первый взгляд, динамика потребления в последние годы высоко- и низкоэластичных товаров: значительный рост покупок первых (автомобили, квартиры) при не менее существенном снижении потребления вторых (основные продукты питания).
В 15%-й группе также существует дифференциация в доходах, однако отсутствие информации не позволяет корректно провести стратификацию внутри этой группы. Тем не менее, по имеющимся данным можно оценить некоторые параметры и такого распределения. В частности, о доходах наиболее обеспеченных из этих 15% можно судить по официальным статистическим данным (вполне вероятно, и занижающим их уровень). Например, по сведениям Мосгор-стата о среднедушевых доходах 20% москвичей (самых богатых), что составляет не-
многим более 1% жителей России, можно рассчитать суммарные доходы этой категории. Они равны 17% доходов всего населения и превосходят совокупные доходы граждан, которые живут за чертой бедности, т.е. имеют доходы ниже прожиточного минимума. Заметим при этом, что численность имеющих доходы ниже прожиточного минимума в официальной статистике также занижается и, по нашим расчетам, составляет около половины населения страны.
В этой связи становится понятным и то, ставшее очевидным в последние годы, разительное отличие в мироощущении, оценке нынешнего состояния и исторического прошлого страны, актуальности тех или иных ее проблем между основной частью населения и большинством представителей так называемой элиты, пропагандирующих в СМИ необходимость продолжения «реформ». Проживая в стране, отброшенной в результате этих «реформ» к числу слаборазвитых и относясь к «золотому» по нынешним российским меркам проценту населения с потребительскими стандартами, зачастую превышающими среднеевропейский уровень, основная масса российской элиты (точнее - столичной «тусовки») действительно живет, «под собою не чуя страны».
Сказанное выше о существующей ныне беспрецедентно высокой дифференциации в доходах населения России не только подтверждает социально-экономическую целесообразность их масштабного перераспределения в направлении выравнивания, но и свидетельствует, на наш взгляд, о крайней его необходимости для обеспечения социально-политической стабильности в стране как условия проведения последовательной экономической политики. Разумеется, речь
идет не об административных мерах перераспределения доходов. Мы имеем в виду установление, прежде всего, адекватной существующей ситуации с доходами прогрессивной шкалы подоходного налога с физических лиц, который, как известно, является одних из важнейших инструментов регулирования дифференциации доходов населения в рыночной экономике. Дополнительным источником пополнения государственного бюджета может стать и введение прогрессивного налога на имущество физических лиц.
Действовавшая в России в последние годы шкала подоходного налога является одной из самых «мягких» в мире: максимальная ставка налогообложения до настоящего времени составляет 35%, в то время как в Австрии - 50, ФРГ - 53, Франции и Швеции - 57, Дании - 61, Японии - 65 Италии - 66% (Налоговые системы..., 1997). Следует при этом заметить, что в указанных странах дифференциация в доходах населения находится на существенно более низком уровне, чем в России. щ
Во многих странах, когда уровень диф- ° ференциации доходов становился слишком | большим, точнее социально неприемле- о мым, законодательно устанавливалась до- § статочно крутая прогрессия шкалы подо- Ц ходного налога, а максимальная ставка на- §
о
логообложения превышала 80 и даже 90%. § Так, в значительной степени благодаря это- | му в Великобритании в послевоенный пе- | риод удалось существенно сократить неравенство в распределении доходов населе- § ния, добившись в первую очередь сниже- § ния доли доходов самых богатых британ- г цев в совокупных доходах населения страны. Если в конце 40-х годов там на долю 9 1% наиболее состоятельных приходилось .
11% совокупных доходов населения, то к концу 70-х годов - лишь 6%. При этом максимальная ставка подоходного налога в конце указанного периода равнялась 83%. Такая ставка применялась в отношении той части дохода, которая превышала среднюю зарплату британцев в 8 раз. В настоящее время в России при более высоком уровне дифференциации доходов (напомним, на 1% приходится 17% всех доходов населения) максимальная ставка составляет 35%, а вводимая с 2000 г. ставка в 45% будет применяться в отношении той части дохода, которая превышает существующую среднюю зарплату в 20 раз.
Учитывая вышесказанное, представляется целесообразным довести максимальную ставку налогообложения, по крайней мере, до 60%. Желательно изменить при этом и существующую пропорцию распределения данного налога между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. В отличие от других стран в России основная часть поступлений от подоходного налога с физических лиц направляем ется в региональные и местные бюджеты. ™ Ныне действующим законодательством ™ предусмотрена фиксированная ставка в 3% ♦ для платежей в федеральный бюджет и | прогрессивная шкала - от 9% до 32% (а на° чиная с 2000 г. - до 42%) - для платежей в >§ бюджеты субъектов федерации. ф Подобное распределение подоходного £. налога не только сокращает возможности 8 пополнения федерального бюджета, но и способствует увеличению социально-эко-
1 номической дифференциации регионов.
к
2 Это объясняется тем, что при таком поряд-I ке наиболее значительно уменьшается до-| ходная часть бюджетов тех субъектов РФ, <§ население которых имеет невысокие дохо-
ды, облагаемые по минимальной ставке (таких субъектов - абсолютное большинство), в то время как регионы с более обеспеченным населением перечисляют в федеральный бюджет меньшую часть собираемого на их территории налога.
Альтернативным вариантом может быть схема, применяемая в Швеции. В соответствии с ней предлагается законодательно закрепить следующий порядок. Начиная с 2000 г., весь подоходный налог, собираемый по ставкам до 45% включительно, зачисляется в бюджеты субъектов федерации. Одновременно вводится полностью зачисляемый в федеральный бюджет налог на сверхдоходы, под которыми можно понимать, скажем, доходы, превышающие среднюю зарплату в 30 раз. Ставку такого налога предлагается установить в 15-20%.
Данный вариант является компромиссным, требующим внесения лишь незначительных изменений в установленную действующим законодательством шкалу подоходного налога. С точки зрения мировой практики оправданным было бы введение более крутой шкалы и установление более высокой максимальной ставки налогообложения. Однако вероятность принятия соответствующего закона весьма мала, учитывая силу противодействия принятой в этом году ставке налога в 45%, которая была определена большинством СМИ как «конфис-кационная», «запретительная», «беспрецедентно высокая». Тем не менее, принятие даже компромиссного варианта способно значительно увеличить доходы государственного бюджета. По нашим расчетам, даже при 50%-м уровне собираемости налога на сверхдоходы федеральный бюджет может получить до 100 млрд. руб. в год.
Повышение уровня собираемости подоходного налога представляет собой отдельную задачу. С ростом дифференциации доходов и, соответственно, увеличением доли совокупного дохода населения, приходящегося на группу наиболее обеспеченных, которые должны платить налог по повышенным ставкам, следовало бы ожидать увеличения поступлений от подоходного налога. Однако в действительности имела место прямо противоположная динамика: так в 1992 г. собранный подоходный налог достигал 7,1% к совокупному доходу населения за вычетом социальных трансфертов, а в 1998 г. - лишь 4,9%. Проведенные нами исследования показывают, что хитрят с налогом именно лица с высокими доходами. Так, в указанной выше группе наиболее обеспеченных, составляющей 15% населения, собранный подоходный налог равняется всего около 2% от совокупных доходов. В то же время остальные 85% населения, среднедушевые доходы которых в 8 раз меньше, уплачивают подоходный налог в размере 7% от совокупных доходов (т.е. практически полностью, учитывая долю пенсионеров и иждивенцев в этой группе).
Представляется, что основными законодательными мерами, направленными на повышение собираемости подоходного налога, могут быть:
- отмена решения об отсрочке с введением в действие закона о государственном контроле за соответствием крупных потребительских расходов фактическим доходам физических лиц (данный закон должен был быть введен в начале 1999 г., однако при необъяснимо активном лоббировании со стороны министра, отвечающего за сбор налогов, его введение было отложено на год);
- введение в действие закона, устанавливающего прогрессивную шкалу налога на имущество физических лиц (он принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом);
- ужесточение санкций (в том числе уголовных) за неуплату налогов физическими лицами;
- принятие законодательных актов о государственном контроле за соответствием расходов на приобретенные в 1993-98 гг. транспортные средства (определенных видов) и приобретенные (построенные) объекты недвижимости (сверх определенной стоимости) фактическим доходам физических лиц за соответствующий период, а также об освобождении от ответственности за неуплату подоходного налога за указанный период в случае добровольной его уплаты.
При реализации указанных мер достижение 50%-ного уровня собираемости налога на сверхдоходы представляется более чем реальным. Состав плательщиков данного налога в основном известен: это собственники, высший и средний менеджмент ° крупных компаний и предприятий; собст- § венники и высший менеджмент средних о предприятий; собственники малых пред- § приятий. Заметим также, что существенное Ц увеличение реального налогообложения О доходов указанных лиц способно стимули- § ровать повышение уровня собираемости | как подоходного налога с доходов других | физических лиц, так и иных налогов. Это
объясняется тем, что занижение собствен- оо
§
никами и менеджерами предприятий отчет- ♦
ной величины оплаты труда наемных ра- г ботников (широко практикуется в торговле,
финансовой сфере, общей коммерческой 99
деятельности), т.е. одной из статей издер- .
жек, часто имеет место при одновременном занижении дохода предприятий.
Реализация указанных выше мер позволяет осуществить и определенное увеличение заработной платы в реальном секторе, в частности за счет уменьшения нормы начислений на нее. Действующий уровень начислений в Пенсионный фонд (29% к фонду заработной платы) с точки зрения накопительной пенсионной системы - чрезвычайно высок. В условиях стабильно функционирующей экономики и реальной ставки процента на капитализируемые пенсионные взносы в 4% годовых нынешний размер начислений достаточен для обеспечения пенсии на уровне 120-130% от средней зарплаты на момент выхода на пенсию (!).
В рамках нынешней пенсионной системы этого в принципе было бы более чем достаточно (применительно к периоду 80-х гг. позволяло бы удвоить существовавший тогда размер пенсий и при этом ликвидировать расходы на социальное обеспечение в госбюджете). То, что реально собираемого объема взносов в настоящее время не хватает даже для выплаты пенсий в соответствии с действующим законодательством, ограничивающим максимальный ее уровень 50% от средней по стране заработной платы, также, прежде всего, следствие сокрытия высоких и сверхвысоких доходов.
Конечно, определенное значение имеет и увеличившаяся численность пенсионеров в расчете на одного занятого в экономике. Однако при условии повышения средней оплаты труда можно было бы пойти на соответствующее снижение пенсий работающим пенсионерам, а по мере дальнейшего ее роста и подъема ее минимального уров-
ня до величины прожиточного минимума -вообще прекратить одновременную выплату пенсии и заработной платы. В конечном итоге при выявлении полного круга доходов переход на накопительную систему пенсионного обеспечения возможен при норме начислений порядка 15% к фонду заработной платы. Это даст уровень вновь назначаемой пенсии в размере 70% от заработка работника на конец трудового стажа, что соответствует научно обоснованным нормативам.
Подведем итог сказанному. При всей остроте социально-экономического положения имеются значительные внутренние ресурсы для проведения действительно активной социальной политики. В свою очередь реализация обозначенных выше мер будет способствовать смягчению отдельных ограничений, налагаемых ныне на возможные масштабы мероприятий по стабилизации и повышению уровня жизни населения. С этой точки зрения ссылки на необходимость привлечения новых внешних займов, как важнейший источник стабилизации социально-экономического положения страны, - всего лишь результат отсутствия политической воли.
ЛИТЕРАТУРА
Суворов A.B. Динамика доходов и потребления населения: некоторые макроэкономические аспекты прогнозирования. // Проблемы прогнозирования, 1998, № 5.
Налоговые системы зарубежных стран. - М.: 1997.
