CC BY
27
УСИЛЕНИЕ РОЛИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ РЕСУРСОВ В РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
У.И. АЛИЕВ,
кандидат экономических наук, доцент Российский университет дружбы народов
Высокий уровень дифференциации распределения инвестиций в основной капитал между субъектами РФ во многом отражает исторические реалии советского периода и тенденции постсоветского развития. По сути дела, в вышеуказанном периоде проблема выравнивания межрегиональных экономических различий занимала одно из ключевых мест в проводившейся социально-экономической политике. Механизм данной политики реализо-вывался через централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации, субвенции, разнообразные социальные компенсаторы и др. Однако различия между российскими регионами по ключевым социально-экономическим показателям вырисовывались еще тогда.
Следует отметить, что с началом рыночных преобразований темпы роста дифференциации регионов стали увеличиваться. Основными причинами данных трансформаций явились: высокой уровень дифференциации структуры экономики регионов; ослабление финансовой помощи федерального центра, отмена большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, льгот и т. д. и практическое отсутствие регулятора механизма «донор — реципиент».
В данной системе экономических координат начали отчетливо вырисовываться диспропорции в инвестиционных потоках в субъекты РФ. Более того, они стали заметны не только между федеральными округами, но и внутри них. Доказательством может служить тот факт, что удельный вес ЦФО за 1976—2006 гг. в валовых объемах инвестиций практически не изменился (22—23 %), доля же Москвы как субъекта РФ ЦФО возросла с 25 до 50 %, доля Краснодарского края в Южном федеральном округе (ЮФО) - с 23 до 37 %. 1
Еще более заметны региональные диспропор-
1 Промышленное развитие регионов. Вестник Совета Федерации. 2007. Центр промышленных и инвестиционных исследований. ИМЭМО РАН.
ции в распределении иностранных инвестиций. Здесь доля Краснодарского края в Южном Федеральном округе достигает 65 %, Москвы в Центральном округе — 87 %.
За 2003—2006 гг. (по данным 21 субъекта Российской Федерации) на реализацию инвестиционных проектов в субъектах Российской Федерации из всех источников финансирования было направлено около 450 млрд рублей, 1,19 млрд долл., 100 млн евро. Наиболее крупные инвестиционные проекты в настоящее время реализуются на территории Краснодарского, Ставропольского краев, Нижегородской, Самарской и Ленинградской областей.
Различна и структура источников финансирования инвестиций. Как правило, в относительно благополучных в экономическом отношении регионах - донарах более высока доля собственных средств в инвестировании (Татарстан, Пермский край, Самарская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.). В Москве велика доля бюджетного финансирования, то есть поддержка инвестирования из столичного бюджета. Для Санкт-Петербурга, где хорошо развита финансово-кредитная инфраструктура, характерна большая доля в источниках инвестирования заемных средств. Роль заемных средств также высока в экспортно ориентированных регионах (Астраханской, Белгородской, Сахалинской, Томской областях, Ямало-Ненецком автономном округе), предприятиям которых банки и иные кредитные организации предоставляют кредиты, так как они обеспечены и, как правило, возвращаются в срок.
Десяток регионов-лидеров формирует более половины валового регионального продукта страны и значительно более 50 % федерального бюджета. Они привлекают более 80 % иностранных инвестиций. Далее федеральный бюджет направляет почти весь оборот средств региональной политики (т. е. средств доноров) в адрес 79 регионов-реципиентов
по двум сопоставимым по масштабам бюджетным каналам: через программы выравнивания межрегиональных различий и через разнообразные федеральные программы, в основном преследуя социально-политические цели. Подобная политика не создает стимулов для развития ни для регионов-доноров, ни для регионов-реципиентов. Во многих регионах-реципиентах федеральное финансирование инвестиций кратно превышает их собственные доходы.
Наиболее высока доля бюджетных источников финансирования капиталовложений в слаборазвитых регионах, так как они мало привлекательны для частных инвесторов. Например, в 2003 — 2006 гг. до 90 % всех инвестиций в Карачаево-Черкесскую Республику (Южный федеральный округ) финансировалось из бюджетов разных уровней. Учитывая, что эти регионы, как правило, дотационные, главный объем средств на инвестиционные цели выделялся из федерального бюджета.
По данным Счетной палаты Российской Федерации, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 г. оставалось неустойчивым, продолжалось увеличение дифференциации в их социально-экономическом развитии. Число высокодотационных регионов, в которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышала 50 % расходов их консолидированных бюджетов, остается значительным: в 2002 г. оно равнялось 31, в 2003 г. - 29, в 2004 г. - 31, в 2005 г. - 27.
Наибольшее число высокодотационных регионов входит в состав Южного (7), Сибирского (8) и Дальневосточного (5) федеральных округов.
В 2006 г., несмотря на происходящий в стране экономический рост, увеличилось количество субъектов Российской Федерации, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом - их число составило 53 (в 2005 г. — 47, в 2004 г. — 60, в 2003 г. — 64, в 2002 г. — 54 субъекта Российской Федерации).
Основная часть расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации направляется на текущие нужды (выплату заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы, финансирование жилищно-коммунального хозяйства и государственного управления), и лишь незначительная часть расходов — на инвестиции.
Среди субъектов России по инвестиционной активности сложилась ведущая группа регионов, в которых сконцентрировано более 60 % всех инвестиций в основной капитал России. Они лидируют также по величине капиталовложений на душу
населения. Данный кластер финансово сильных регионов с крупной промышленностью, взявших курс на формирование экономических реформ, характеризуется также высокими показателями затрат на инвестиции.
Отличительными чертами инвестиционной политики данных регионов являются переход от отраслевого принципа к региональному и возрастание роли различных форм партнерства между государством и частным капиталом на разных уровнях управления.
Традиционная региональная инвестиционная политика часто приводила к искусственному созданию «полюсов» экономического роста, не имеющих необходимой устойчивости в долгосрочной перспективе, а также формированию культуры иждивенчества вследствие использования федеральных субсидий. Новая же нацелена на максимизацию внутреннего потенциала экономического развития территорий за счет мобилизации конкурентных преимуществ через формирование системы эффективных рыночных институтов, систем предпринимательства, профессиональной подготовки, создание инкубаторов инноваций и новых технологий, обеспечивающих конкурентоспособность регионального кластера.
Региональные кластеры воздействуют на конкурентоспособность по трем направлениям: во-первых, увеличивая производительность компаний, базирующихся в кластерном ареале; во-вторых, ускоряя инновационный процесс, который закладывает фундамент будущего роста производительности; и, в-третьих, стимулируя создание новых компаний и новых бизнесов, которые, расширяясь, усиливают сам кластер.
Кластер дает возможность входящим в него компаниям, не теряя своей гибкости и независимости, приобретать те же преимущества, которые независимые компании могут получить, только увеличивая масштабы производства или осуществляя формальные альянсы с другими компаниями.
Новая кластерная региональная политика должна быть в значительной мере политикой самих региональных властей. Стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). В перспективе это может привести к улучшению предпринимательского климата в стране в целом. Роль федерального центра при этом должна заключаться в создании таких общефеде-
ральных институциональных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы в области институционального строительства.
К середине 2000-х годов в целом завершилось формирование инвестиционной политики российских регионов, начало которому было положено принятием в 1990-е годы первых региональных актов о поддержке инвестиций в республиках Татарстан, Саха (Якутия), Коми и др.
Лидерами в разработке собственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных программ являются Москва, Санкт-Петербург, Новгородская, Нижегородская, Свердловская, Самарская, Псковская области, республики Саха (Якутия), Коми, Татарстан.
Заслуживает внимания, что к настоящему времени во многих российских регионах уже накоплен богатый опыт взаимодействия, сформировалась институционально-правовая инвестиционная среда от «нулевого цикла» до завершения инвестиционного проекта (получение лицензий, содействие в выделении земельных участков и подключении к коммунальным службам и др.).
Так, во многих субъектах Российской Федерации реализуются программы экономического и социального развития на период до 2008 года, которые утверждены региональными законами. Например, в Воронежской области — законы «О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области», «Об областном залоговом фонде», во Владимирской области — закон «О государственной поддержке инвестиционной деятельности, осу-
Методы государственного регулирования регионал
ществляемой в форме капитальных вложений, на территории Владимирской области» и т. д.).
Указанными правовыми актами для инвесторов предусмотрены следующие меры государственной поддержки:
• предоставление объектов областного залогового фонда для обеспечения исполнения обязательств организаций по банковским кредитам;
• предоставление субсидий из областного бюджета на возмещение части процентной ставки по кредитам, привлеченным для реализации проектов;
• предоставление инвестиционных налоговых кредитов на период окупаемости проекта;
• снижение налоговых ставок в части средств, зачисляемых в областной бюджет, по налоговой базе, создаваемой в рамках реализации инвестиционных проектов.
Одним из ключевых инструментов реализации инвестиционной политики регионов является законодательная деятельность.
Здесь необходимо отметить, что в последние годы акценты в правовом регулировании инвестиционной деятельности переместились на региональный уровень. Это обусловлено усилением роли субъектов Федерации в экономической и правовой сферах, острой потребностью регионов в инвестиционных ресурсах и отсутствием четкой стратегии федерального центра.
Процесс формирования регионального законодательства об инвестициях происходил достаточно динамично: если в 1994 г. лишь три первых российских региона приняли свои законы об
Таблица 1
>й инвестиционной политики на современном этапе
Прямые методы Косвенные методы
1) целевые региональные программы развития промышленности, сельского хозяйства, др. отраслей; 2) региональные бюджетные; внебюджетные фонды; 3) прямые капитальные государственные вложения; 4) региональные стандарты и нормы; 5) квотирование; 6) лицензирование; 7) региональные контрольные пакеты акций; 8) региональная и муниципальная собственность; 9) стимулирование спроса и регулирование цен; 10) государственное финансирование НИОКР; 11) субсидирование затрат предприятий на патентование изобретений за рубежом 1) налоговые ставки и стимулирующее льготное налогообложение; 2) налоговые каникулы; 3) льготные ставки по ссудам; 4) кредитные меры стимулирования экспорта: — предоставление прямых экспортных кредитов; — рефинансирование экспортных кредитов; — страхование экспортных кредитов; — государственные гарантии кредитов на развитие приоритетных с точки зрения развития региона производств. 5) инвестиционный налоговый кредит; 6) региональные и муниципальные займы; 7) платежи за использование региональных и муниципальных ресурсов; 8) платежи за загрязнение окружающей среды; 9) гарантии и льготы кредитным учреждениям региона, предо- ставляющим инвестиции в экономику региона
инвестициях, то в 1998 г. их насчитывалось уже 79. К 2002 г. в подавляющем большинстве регионов России в рамках их компетенции приняты законы, направленные на поощрение инвестиций, создание зон наибольшего благоприятствования, предоставление налоговых льгот, оказание кредитной поддержки строительства, выделение земли, развитие лизинговой деятельности, и т. п.
На начало же 2007 г. в 81 субъекте РФ2 выпущено около 908 законов регионального уровня, посвященных темам инвестиций и инвестиционной деятельности.
Правовое регулирование инвестиционной деятельности на уровне регионов осуществляется по ряду направлений:
• социально-экономическое развитие региона - определение приоритетных отраслей народного хозяйства;
• разработка и принятие целевых инвестиционных программ региона по созданию импортозамещающих производств, по повышению конкурентоспособности отдельных отраслей и отдельных объектов;
• регистрация предприятий с иностранными инвестициями, лицензирование, создание специальных структур в органах государственной власти субъектов РФ, непосредственно реализующих программы поддержки и привлечения инвестиций;
• предоставление и обеспечение гарантий прав инвестора;
• создание льготного режима инвестиционной деятельности - предоставление льгот и освобождений по налогам и сборам в части, зачисляемой в бюджет субъектов Федерации или в местный бюджет, предоставление инвестиционных налоговых кредитов;
• вопросы ускоренной амортизации;
• льготные условия пользования землей;
• льготные ставки по арендной плате за недвижимость, за пользование недрами, природными ресурсами;
• бюджетное финансирование и обеспечение инвестиционной деятельности - прямое участие субъектов Федерации, муниципальных образований в финансировании инвестиционных проектов;
• предоставление инвестиционных кредитов на льготных условиях за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
• выпуск региональных ценных бумаг; создание целевых инвестиционных фондов;
• предоставление государственных гарантий субъектов Федерации, муниципальных гарантий муниципальных образований по обеспечению исполнения обязательств инвесторами;
• создание залогового фонда субъектов Федерации.
Можно констатировать, что бюджетная политика федерального центра пока еще не повлияла на перманентный рост дифференциации инвестиционных потоков в экономику регионов. Федеральный центр пока больше «вписывается в ситуацию», чем управляет процессом. Укрепление властной вертикали, унификация налогово-бюджетных отношений центра с субъектами федерации, централизация государственных финансов и выравнивание бюджетной обеспеченности не обеспечили эффективного регулирования региональных инвестиционных потоков. Это обусловлено не столько недостаточным уровнем государственной поддержки, сколько громадными различиями между регионами по экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности и предпринимательскому климату в целом. С этими различиями связаны трансрегиональные перемещения капитала, стремящегося в места менее рискованного и более доходного инвестирования.
Инструменты региональной промышленной политики России все еще в основном опираются не на дифференцированные рыночные регуляторы, а на адресное государственное воздействие: межбюджетные трансферты, госзаказ, адресные дотации и субсидии и т. д.
2 Законотворчество регионов отражено в 81 региональной базе данных Консультант-Плюс (субъекты РФ в этих базах частично объединены).
