CC BY
67
УДК 323.2
А.В.Волкова
УПРАВЛЯЕМОСТЬ ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ: ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕННОСТЕЙ
Управляемости сегодня выступает в качестве критерия успеха государственного управления, она предполагает новые формы политической, экономической и социальной организации, которые позволят государству реагировать на вызовы глобализации, модернизации, на изменения индивидуальных и коллективных ценностей, а также на повышение социальных требований и ожиданий, которые сегодня часто превышают пределы традиционных институтов. Повышение управляемости автор статьи связывает с развитием коммуникации, диалога и сотрудничества в обществе, особо выделяя проблему формирования гражданами, совместно с органами государственного управления, системы публичных ценностей в целях повышения эффективности публичного управления и управляемости государства. Это означает, что ответственность за управляемость, результативность и качество государственного управления возлагается не только на государство, но и на гражданское общество.
Для России, как и для большинства современных стран, сегодня очевидна проблема исследований различных форм участия общественности, прежде всего, в вопросах выявления и формирования публичных ценностей, в разрешении ценностных конфликтов с целью повышения эффективности публичного управления, а значит, повышения управляемости государства в условиях глобализации. Поскольку именно гражданам принадлежит право определения, оценки и выбора между конкурирующими публичными ценностями, то обращение к проблеме гражданской состоятельности и гражданских способностей представляется своевременным, что требует дальнейшего осмысления и уточнения понятия.
Ключевые слова: управляемость, публичное управление, глобализация, публичные ценности, гражданская состоятельность.
Управляемость как концепция, разработанная в конце 1970-х гг в Соединенных Штатах и Европе, явилась одним из вариантов ответа на кризис государства всеобщего благосостояния. Спустя почти четыре десятилетия проблема управляемости вновь актуализировалась практически во всем мире, но уже в контексте тех принципиальных изменений в публичном управлении, которые были вызваны менеджериальными реформами (Сморгунов, 2012, с. 3). Реагируя на кризис традиционной бюрократической модели управления и в поисках способов повышения эффективности государственного управления, западноевропейские исследователи еще в начале 1980-х гг. обратили внимание на бизнес, который, стремясь к своей финансовой выгоде, в первую очередь ориентировался на желания клиентов и в соответствии с их запросами выстраивал свою форму организации. Начиная с англо-саксонских стран, ориентация на рыночный тип государственного управления (New Public Management) определила смысл и логику административных реформ 1980-1990-х гг. в ряде стран мира. Причем структура организации управления публичным сектором в новом государственном менеджменте рассматривалась по аналогии со структурой организации бизнеса. А если говорить об идеологии менеджериальных реформ,
© А. В. Волкова, 2013
то акцент делался на индивидуальных ценностях: каждый гражданин — ценный клиент государства, он — смысловой центр системы управления, и удовлетворение его интересов, поддержка его ценностей является основным приоритетом государства.
На современном этапе это все еще наиболее влиятельная идеология государственного управления в целом и административных реформ в частности. Интернациональная практика «рыночного» реформирования административных систем распространилась на Северную Америку, Европу, Австралию и Азиатско-Тихоокеанский регион, отдельные страны Африки. В 2000-х гг глобальное реформаторское движение в сфере государственного управления охватило и Россию. У всеобщего увлечения идеологией менеджеризма есть основания: новый государственный менеджмент стимулировал инновационные способности государства, способности планирования и оценки эффективности, по-новому поставил проблему ответственности государства. А методы, положенные в основу административных реформ западных правительств, были напрямую связаны с использованием ИКТ в государственном секторе.
В начале 1990-х гг. ЫРМ достиг и континентальной Европы, но по сравнению с международным движением реформы в континентальной Европе рассматриваются в качестве «догоняющих» или «опоздавших» с точки зрения внедрения принципов ЫРМ. Причем реформы реализовались по-разному не только в разных странах, но и в отдельных отраслях государственного (публичного) управления (Этопе^ 2008, р. 617-620). Так, к примеру, С. Кульман констатирует, что «смены парадигмы» и полного отказа от веберовской бюрократии не произошло. «Вместо этого у нас есть несколько неоднозначная смесь новых управленческих инструментов, ценностей и механизмов и традиционной практики» (КиМ-тапп, 2010, р. 1128). Наиболее проблемной зоной оказалась Южная Европа, где существовавшие веками институциональные модели государства и политики сопротивлялись менеджериальным практикам, в связи с чем Г. Бребант пишет, что «публичное управление не осуществляется одним и тем же способом в Испании и Англии или в Германии и Италии. Даже среди соседних стран Европы, чьи традиции и культуры близки, могут быть обнаружены значительные различия» (Бга1Ьап^ 2002, р. 335). Так, в исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического анализа, от которого новый публичный менеджмент фактически отказался.
Действительно, правительства по всему миру сегодня играют гораздо меньшую роль в национальной экономике и социальной сфере в связи с расширением участия других секторов и игроков в этих областях. При этом такие понятия, как «публичные ценности», «политическая ответственность», «демократия», «общественное доверие», «гражданское сотрудничество», «публичность» и др., оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента. В начале нового тысячелетия правительства испытывают серьезное давление со стороны общественности с ее постоянно растущими требованиями, целый ряд международных рисков и вызовов, в том числе связанных с расширением социального государства, с такими ценностями, как справедливость, равенство и справедливое распределение богатств. Этот процесс сопровожда-
ется существенным снижением доверия к правительству, к его способности справиться с этими вызовами со стороны граждан. События в Египте и Тунисе дают основания скептикам и критикам существующего политического и социального порядка говорить об очередном тупике. Дискуссия об управляемости приобретает новые оттенки и смыслы.
Здесь нельзя не отметить, что существует трактовка управляемости как негативного явления, как попытка общества подчинить и нивелировать личность в рамках критической теории общества. Термины «управляемый мир», «управляемое общество» сегодня используются в связи с проблемой угнетения личности. Представления об управляемости как о результате насилия со стороны господствующего класса содержатся в работах К. Маркса, М. Бакунина, П. Кропоткина. Но отказа от категории «управляемость» не произошло. Трансформация данной категории прослеживается в работах Ю.Хабермаса, который сделал акцент на управляемости через развитие коммуникации, диалога и сотрудничества в обществе. В современных российских исследованиях проблеме управляемости уделяется значительное внимание (Белоус, 2007). Следует выделить авторов, занимающихся выявлением взаимосвязи управляемости с самоорганизацией общества и властью, в том числе ценностным аспектом управляемости (Рубцова, Санина, 2012). В ряде исследований (Купряшин, 2011; Грицкевич, 2007) управляемость выступает критерием успеха стратегии административных реформ и государственного управления в целом, поскольку она обобщенно отражает реализацию управленческого потенциала государственных структур. Управляемость и политическая стабильность зависят от корпоративного представительства интересов.
Таким образом, исследование управляемости сегодня имеет, по крайней мере, два основных аспекта, а именно: способность правительств эффективно и законно реагировать на запросы сегментированного (в плане интересов) общества, и адаптация к активности самоорганизующегося гражданского общества, которое повышает свою сплоченность и стремится (в отдельных случаях) стать контрвластью для правительства.
Сегодня управляемость предполагает новые формы политической, экономической и социальной организации, которые позволят государству реагировать на вызовы модернизации, изменения индивидуальных и коллективных ценностей, а также на наличие новых социальных требований и ожиданий, которые сегодня часто превышают пределы традиционных институтов.
Приглашая к междисциплинарной дискуссии о проблемах управляемости, П. Аласуутари отметил, что установка на то, что национальные государства являются «устаревшими единицами анализа», сегодня не выглядит такой убедительной. Более того, внутренние процессы в государствах все еще недостаточно изучены, а, соответственно, теория глобализации должна быть дополнена выводами, сделанными относительно «местных эффектов», и это особенно актуально в связи с культурными процессами и изменениями (А1аэи^ап, 2000, р. 267-268).
Современную дискуссию о публичных ценностях в области государственного управления спровоцировала книга М. Мура «Формирование публичной ценно-
сти: стратегический менеджмент в государственном управлении» (Moor, 1995). Книга создавалась под влиянием неолиберального дискурса, определявшего в то время развитие политической науки в США и Великобритании. За прошедшие годы произошло существенное изменение идеологического и методологического контекста, а идея «публичных ценностей» получила поддержку и оказалась востребована в академических и политических кругах, на международном уровне как Public Value Management (Менеджмент Публичных Ценностей).
Д. Алфорд и Дж. О. Флинн пишут, что публичная ценность — нечто большее, чем публичные блага, общественный интерес или общественная польза (Alford, O'Flynn, 2009). Она может включать различные средства правовой защиты, когда рыночные механизмы не могут защитить благосостояние граждан, в том числе такие институциональные установки, которые позволяют нормально существовать в рыночной экономике, и такие социальные принципы, как верховенство закона, механизмы для защиты прав собственности и прав потребителей.
Важнейшим фактором, определяющим публичную ценность, выступают коллективные потребности и желания людей, изменчивые и противоречивые по своей природе, поэтому определение ценности для населения является проблемой для правительства. Но в демократическом обществе ценность не может считаться публичной только на основании того, что она определена правительственными организациями. Более того, она может артикулироваться частными компаниями, некоммерческими или правительственными организациями, главное, чтобы она признавалась всеми гражданами вместе, а не индивидами. Из этого следует, что ее содержание в любом демократическом обществе является предметом для многочисленных обсуждений и дебатов и никогда не может считаться окончательно определенным. Единственным способом для выделения публичной ценности выступает демократический политический процесс, и, несмотря на все издержки и проблемы (манипулятивные технологии, коррупция), он рассматривается как лучший для представления желаний граждан.
Сегодня понятие «публичная ценность» вошло в публичное управление и стало определять ориентацию на коллективное мнение граждан, выступает принципиальной альтернативой экономическим критериям при управлении государством. Не идеализируя сам подход, тем не менее нельзя не признать, что он содержит значительный потенциал, особенно в плане возвращения внимания к публичности и политическому процессу, а также уточнения понятия «управляемость государства».
В связи с этим представляются значимыми мероприятия Академии международных и региональных исследований (Гарвард) и Американской академии искусств и наук (Кембридж), проводивших в 1998-1999 гг. ряд мероприятий по исследованию взаимосвязи культурного, политического, экономического и социального развития (симпозиум «Культурные ценности и прогресс человечества» и др.) (Харрисон, 2002, с. 36). Обращение на рубеже веков к культуре и ценностной проблематике оказалось знаковым не только с точки зрения признания значимости культуры («аксиологический поворот»), но и как намерение вычленить ее влияние в ряду прочих детерминант социально-политического процесса.
Р. Инглихарт, выступивший идеологом и организатором World Values Survey1 (Всемирное Исследование Ценностей), сделал вывод о том, что культура играет гораздо более значимую роль в становлении демократии, нежели предполагалось ранее: «Возникновение ценностей доверия, терпимости, благосостояния и соучастия... кажется особенно важным. Демократию невозможно учредить с помощью институциональных перемен или манипуляций правящей элиты. Ее выживание в основном зависит от ценностных установок и убеждений простых граждан» (Инглихарт, 2002, с. 126). Первоначально в центре внимания этих ученых были преимущественно слаборазвитые страны и проблемы национальных меньшинств США, но в дальнейшем оказалось, что обозначенные проблемы носят универсальный характер.
Как уже отмечалось, направление Public Value Management фокусировалось на опыте передовых, в экономическом и политическом отношении стран, США и Великобритании, и подняло проблему формирования гражданами, совместно с органами государственного управления, системы публичных ценностей в целях повышения эффективности публичного управления и управляемости государства.
Оказалось, что даже для таких признанных демократий существует проблема организации общественной дискуссии, а граждане не всегда готовы к взаимодействию на основе публичных ценностей. Но важно, что понятия «благо», «добродетель» при оценке публичного управления потеснили господствовавшие длительное время экономические показатели. В европейской политической науке появились исследования гражданских добродетелей: «. способность и спонтанная готовность граждан к продуктивной деятельности составляют жизненные силы основы свободного общества» (Иензее, 2005, с. 48). Иными словами, ответственность за эффективность публичного управления не определяется только способностями государства, но часть ответственности за управляемость, результативность и качество государственного управления возлагается на гражданское общество.
Публичные ценности конкурируют и конфликтуют, а консенсус, достигаемый в ходе публичной дискуссии, достаточно условен и неустойчив, а значит, основной проблемой публичных ценностей является дефицит времени и средств обеспечения артикуляции и эффективной передачи основных ценностей, или «если процессы агрегирования ценности приводят к ее искажениям» (Bozeman, 2007).
Кроме того, есть случаи, когда наличие принципиальных разногласий об общественных ценностях само выступает в качестве ценности и генерирует нормативный консенсус. Это относится к такой публичной ценности как «плюрализм», которая предполагает, что несколько ценностей и ценностных ориентаций могут одновременно существовать в обществе на равных условиях. Публичная ценность плюрализма является широко распространенной в публичной политике, где почти все споры сводятся к выбору между конкурирующими ценностями. К примеру, стремление к свободе может стать несовместимым со стремлением
1 http://www.worldvaluessurvey.org/
к равенству, стремление к справедливости — с милосердием или безопасностью.
Политика экономического развития часто провоцирует конфликты между ценностями, связанными с экономическим ростом, сохранением исторического наследия, охраной окружающей среды и справедливым налогообложением. Это особенно актуально для современного публичного пространства России, и среди множества примеров можно выделить строительство Охта-центра в Санкт-Петербурге.
Политика в отношении охраны окружающей среды может вызвать конфликты между ценностями, связанными с социальной справедливостью, экономическим ростом и безопасностью. Как практически всегда бывает в случаях с деятельностью всемирной организации «Greenpeace».
Сегодня уже очевидно, что политика безопасности может породить конфликт между такими ценностями, как генерирование знаний, обмен информацией, конфиденциальность, неприкосновенность частной жизни; между гражданскими свободами, правами личности и безопасностью. Персонифированными символами такого конфликта для всего мира стали разоблачители государственных секретов Джулиан Ассанж и Эдвард Сноуден.
Для обеспечения публичной ценности политики плюрализма специалисты в области публичного управления должны быть в состоянии идентифицировать соответствующие общественные ценности (т. е. объяснять ценности и интерпретировать их взаимосвязи) и разрешать конфликты ценностей (выбирать между конкурирующими публичными ценностями) таким образом, чтобы помочь создать общую публичную ценность и предотвратить ценностный провал. Б. Бозе-ман предполагает, что общественные ценности могут быть определены: (1) интуитивно; (2) в ходе выборов, опросов общественного мнения, и аналогичных механизмов; (3) в научной литературе (Ibid., р. 133-141). Но эти источники позволяют определить лишь наиболее значимые (приоритетные) ценности, но не могут дать полную картину ценностного многообразия. Существуют и иные методологии и методики разрешения ценностных конфликтов, в том числе с помощью этических кодексов или сетевого управления. Однако все эти механизмы работают в организационном контексте и мало учитывают саму общественность.
Главная проблема этих идентификации и механизмов разрешения ценностных конфликтов состоит в том, что они игнорируют роль граждан в разрешении общественных споров, поэтому, по мнению Т. Набаччи, они вряд ли помогут создать общественную ценность и предотвратить ценностный кризис. Таким образом, среди исследователей стран континентальной Европы в качестве одного из направлений поиска прослеживается стремление актуализировать «публичное» в связи с исследованиями публичных ценностей, т. е. исследовать и развивать потенциал прямого участия граждан для оказания помощи в определении и понимании общественных ценностей. Фактически они провозглашают движение в сторону делиберативной демократии в условиях сложности и плю-ральности публичного пространства. Для них сегодня «не обращать внимание на публичное — проблематично, особенно когда речь идет об урегулировании конфликтов политик, которые почти всегда связаны с публичными спорами
о ценностях» (Nabatchi, 2012, p. 699). Решение конфликтов по поводу публичных ценностей требует от современных руководителей в сфере государственного управления умения определять, понимать и выбирать среди конкурирующих публичных ценностей задачу, которая может быть выполнена только при активном участии общественности.
Участие общественности, составляющее общепринятую основу демократии, сегодня сводится к косвенному участию через голосование, однако за последние несколько десятилетий требования прямого участия граждан возрастают на местном, государственном и национальном уровнях во всем мире. В своем исследовании Т. Набаччи рассматривает некоторые потенциальные направления будущих исследований с целью совершенствования методик работы с общественностью в процессе формирования публичных ценностей и разрешения ценностных конфликтов. Среди ее методических указаний по организации общественных слушаний в странах Евросоюза: внимание к ценностям, использование совещательных режимов связи с гражданами, открытие информации, минимизация манипуляционных технологий.
К. Бартелз также предполагает, что публичные встречи и публичные слуша-нья, как продукт взаимодействия профессионалов в области государственного управления и граждан, могут повысить качество государственного предоставления услуг и разрешения конфликтов ценностей, что и должно обеспечивать управляемость. Он определяет такой подход «чувствительным» («мелкозернистым») способом публичной коммуникации, развивающим взаимные способности и работников, и граждан предъявлять претензии, влиять на решения и понимать друг друга. Он повышает ценность таких принципов, как включение, эффективность и справедливость в контексте конкретных общественных встреч (Bartels, 2013, р. 469-483).
Резюмируя эти исследования, можно отметить, что общественные (а не индивидуальные, «клиентские») ценности воспринимаются сегодня в качестве основы государственного управления, они определяют публичное пространство и содействуют достижению публичного блага. Тем не менее они также провоцируют повторяющиеся конфликты, потому что в плюралистическом (сложном) обществе ценности отдельных лиц и групп часто противоречат друг другу, а, кроме того, разные люди в разное время и при разных обстоятельствах могут поддерживать разные ценности. Важно понимать, какие ценности являются публичными и какие из них не могут быть удовлетворены, учитывать это при принятии политических решений. Как следствие, формирование общественных ценностей и предотвращение ценностных кризисов зависит от принятия трудных решений и сложных компромиссов среди разрозненных общественных ценностей. Общественности принадлежит значимая роль в решении ценностных споров в публичной политике, но непосредственное участие общественности должно быть специально организовано, чтобы служить этим целям. В связи с этим процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами (общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.).
Последние реформы в государственном секторе (особенно те, которые связаны с новым государственным менеджментом) увеличили обеспокоенность по поводу состояния ценностей государственной службы. Сегодня все большее число сторонников современных административных реформ и реформ государственной службы стараются согласовывать традиционные ценности государственной службы с «новыми» ценностями, вытекающими из новых подходов к управлению общественными организациями.
Так, П. Ларсон, исследовавший конфликты ценностей публичного и частного секторов и проблемы государственной службы Канады, пришел к выводу о том, что «ценности как государственного, так и частного сектора заслуживают внимания. Мы должны определить, какие из них должны применяться и где. Нам необходимо разработать особый подход к управлению общественным благом» (Larson, 1997, p. 139), а, соответственно, все элементы управления и подотчетности должны соответствовать публичным ценностям. П. Ларсон фактически призывает граждан своей страны к уточнению своих собственных представлений о надлежащей роли правительства, о публичных ценностях и публичном благе, что должно помочь публичным менеджерам в реформировании государственных учреждений в интересах граждан.
К. Кернаган подробно анализирует возможности новых подходов к ценностям государственной службы и делает вывод о том, что определение ключевой ценности (часто описываемой как кодекс поведения), как для государственной службы в целом, так и для отдельных общественных организаций, облегчает определение ценности результатов реформ (Kernaghan, 2000, p. 91).
Современные исследования профессиональных этических кодексов Австралии, Канады и США показали интересные тенденции их развития в связи с событиями нескольких последних десятилетий. Так, к примеру, финансовые руководители крупных компаний в США — преимущественно утилитаристы; они используют этические кодексы в своих стратегических целях, выясняя предварительно, в чем заключается польза для корпорации (позитивный внешний образ для фирмы). С 1980-х гг, проходит череда скандалов, связанных с использованием бухгалтерами и крупными менеджерами своего положения для введения в заблуждение граждан и государства, что в конечном итоге привело к принятию Закона Сарбейнса — Оксли в 2002 г Он, в частности, потребовал принятие Этического кодекса для финансовых директоров крупных компаний и Этических кодексов для сотрудников с требованием обязательного обучения последних в соответствии с принятыми кодексами.
Обобщая, следует отметить, что современные вызовы обусловили интерес к проблеме управляемости государства, спровоцировав острую дискуссию по вопросу исследования его функциональной состоятельности и оценки способностей (компетенций) в теории и практике государственного управления, в том числе в связи с проблемой формирования публичных ценностей. Западноевропейских и американских исследователей спор о роли публичных ценностях и о методах разрешения ценностных конфликтов (Benington, 2009), в конце концов, приводит к трем основным вопросам, принципиальным с точки зрения повышения эффективности современного публичного управления.
Прежде всего, стремиться ли к компромиссу, ранжированию публичных ценностей или разделить ответственность за реализацию равнозначных публичных ценностей между отдельными институтами государственной власти и управления?
Определяя возможные действия и затраты (в том числе и финансовые) для реализации тех или иных публичных ценностей, стремиться ли в этом смысле к максимуму или же определить минимум затрат на реализацию каждой конкретной ценности?
И наконец, как соотносить скорость изменения баланса ценностей и скорость реакции государственных институтов, прежде всего государственной службы? Это имеет огромное значение, поскольку среди общемировых тенденций развития профессиональной этики государственных служащих явно прослеживается их ориентация на публичные ценности и публичное благо.
В России привлечение внимания к ценностям государственной службы позволяет выделить ряд противоречий, связанных, прежде всего, с содержанием профессиональных кодексов. А череда финансовых коррупционных скандалов (таких, как дело Оборонсервиса), напротив, провоцирует скепсис в отношении профессиональных кодексов и кодекса госслужбы в частности. А почему? Для большинства западноевропейских стран публичная дискуссия — естественная норма, необходимость и повседневная практика. Для них актуальны узкие методические вопросы («Как повысить эффективность общественных слушаний?»), в то время как для России более актуальна проблема изначальной вовлеченности граждан в публичность. В России современный процесс налаживания системы гражданских контактов с помощью средств электронной коммуникации, наряду с положительным эффектом, зачастую приводит к манипуляции общественным сознанием и имитации демократических процессов (Волкова, 2013).
Вместо поиска вариантов решения проблемы Российское государство реализует приоритет корпоративных ценностей, в больней степени стремится не к выстраиванию гражданско-ассоциативных связей (повышению политической культуры населения), а к культивированию идеи попечительства и неспособности граждан (профессиональных групп) действовать в соответствии с нормами морали. Например, принятию концепции реформы государственного управления, как и принятию Типового этического кодекса для госслужащих, не предшествовала широкая публичная дискуссия. Документы фактически вызревали в недрах госаппарата и были представлены гражданам практически в готовом виде.
Россия запаздывает в проведении административных реформ (в реализации принципов ЫРМ и др.), но в этом она не одинока. Наряду с другими западноевропейскими странами она включилась в дискуссию о роли публичных ценностей, и мы можем проследить отдельные элементы менеджмента публичных ценностей в публичном управлении России. Ориентация на вовлечение граждан и гуманитарные технологии, развитие системы обратной связи с населением каждой государственно-политической структуры (горячие линии, многофункциональные центры), постепенное и постоянное развитие навыков межличностного общения граждан (системы горизонтальных связей) неизбежно дадут свои результаты.
На наш взгляд, необходимым дополнением данного направления политологических исследований является постановка вопроса об исследовании состоятельности гражданского общества, тем более что его проблемы сегодня по праву могут быть признаны наиболее обсуждаемыми как в западноевропейской, так и в отечественной научной литературе.
Близкое по звучанию юридическое понятие «гражданская правоспособность», понимаемая как «способность иметь гражданские права и нести обязанности»2, это способность быть субъектом этих прав и обязанностей, возможность иметь любое право или обязанность из предусмотренных или допускаемых законом. Правоспособность признается за всеми гражданами страны, она неотделима от человека, поскольку возникает в момент его рождения и прекращается с его смертью. Данное понятие является узкоспециализированным и недостаточным с точки зрения возможности его использования при анализе социально-полити-чеких процессов и уровня развития гражданского общества.
В «классическом» варианте трактовки понятия для гражданства оно тесно связано с понятием «служение». У Г. В. Ф. Гегеля, гражданин — это человек, который «работает для всеобщего, имеет последнее своей целью и служит общему благу» (Гегель, 1970, с. 360).
Дж. Ролз именует ее как гражданственность или «цивильность» ("civility") и описывает так: «Эта обязанность включает готовность выслушать другого человека и благородную склонность, если дело к тому идет, принять решение о разумности уступок по отношению к взглядам другого» (цит. по: Хабермас, 2006, с. 47).
Современная немецкая политическая философия уделяет значительное внимание ценностной проблематике, и здесь продолжает отстаиваться идея о состоятельности граждан в смысле их созидательной общественной силы. Так, Ю. Хабермас предлагает понятие «гражданственное поведение (ziviles Verhalten)», которое «выступает скорее в модусе решения поведенческих конфликтов», в то время как толерантное поведение рассчитано на их предотвращение (Там же).
В связи с проблемой управляемости государства возможно использование понятия «состоятельность граждан» в смысле, предложенном И. Иензее, утверждающем, что в правовом государстве «создание общественного блага на основании зафиксированных в законе прав передается компетенции граждан... Не права и свободы обеспечивают общественное благо, а граждане, которые эти права разумно реализуют», поскольку «в рамках предоставленных законом прав общественное благо зависит от работы, от усилий, от порядочности граждан, действующих не по распоряжению государства, а по собственной инициативе, по собственному плану» (Иензее, 2005, с. 45).
Сегодня, когда развитие гражданского общества рассматривают преимущественно в рамках сетевого подхода или в контексте проблемы социального капи-
2 Гражданский кодекс РФ // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2006. 25 декабря. № 52. Ст. 5496.
тала, нельзя забывать о неоднозначности этих явлений. В связи с этим, следует обратиться к важной проблеме, которую сформулировал в своих исследованиях Ф. Фукуяма. Суть ее — в необходимости регулирования гражданских инициатив и недопустимости абсолютизации социального капитала как такового. Наличие социального капитала, понимаемого Ф. Фукуямой как свод неформальных правил групповой коммуникации, и развитие гражданского общества не всегда способствуют достижению всеобщего блага. Так, в частности, он приводит примеры Ку-клуск-клана и мафии как составных частей американского гражданского общества, обладающих значительным социальным капиталом, но при этом действующих во вред социуму (Фукуяма, 2002, с. 129-131).
В России построение гражданского общества провозглашалось в начале нулевых как национально-государственная идея, причем свобода развития гражданского общества воспринималась практически без критического осмысления опыта европейских стран, но сегодня, спустя десять лет, мы по-разному оцениваем роль и значение таких гражданских организаций, как правозащитные или экологические, спорим о границах влияния ЛГБТ сообщества. А такие сетевые примеры гражданской активности, как движение «догхантеров», получившее распространение в Москве, Санкт-Петербурге и других больших городах, расистские объединения и «тролли», выступают примерами, компрометирующими идею развития гражданского общества с позиции публичных ценностей. Даже фанатские клубы футбольных болельщиков в разных ситуациях и контекстах демонстрируют диаметрально противоположные способности и уровень, и способы своего гражданского участия (волнения, спровоцированные убийством в Москве болельщика «Спартака», и мирная антигубернаторская акция на стадионе «Петровский» в Санкт-Петербурге).
Таким образом, мы будем понимать гражданские способности как деятель-ностные характеристики граждан в публичном взаимодействии, предполагающие:
— способность дискутировать и формировать публичные ценности;
— способность формировать позитивную политическую повестку;
— сотрудничество на горизонтальном уровне, развивая социальный капитал гражданского общества в целом, а не только его отдельных групп;
— взаимодействие с органами государственного управления в целях повышения эффективности публичного управления;
— использование и продвижение гуманитарных (а не манипулятивных) технологий взаимодействия;
— проявление протестной активности в рамках правового поля.
Для России, как и для большинства современных стран, сегодня очевидна проблема исследований различных форм участия общественности, прежде всего, в вопросах выявления и формирования публичных ценностей, в разрешении ценностных конфликтов с целью повышения эффективности публичного управления, а через это — повышения управляемости государства в условиях глобализации. Поскольку именно гражданам принадлежит право определения, оценки и выбора между конкурирующими публичными ценностями, то обращение к проблеме гражданской состоятельности и гражданских способностей
представляется своевременным, что требует дальнейшего осмысления и уточнения понятия.
Литература
Белоус А. Б. Управляемость как одна из основ экономической науки и практики управления // Известия Российского государственного педагогического университета имени А. И. Герцена: Общественные и гуманитарные науки (экономика, право, социология): научный журнал. СПб., 2007. № 9. С. 85-96 (Belous A. B. Governability is as one of the foundations of economic science and practice of management // Proceedings of the Russian State Pedagogical University: Social sciences and humanities (economics, law, sociology): scientific journal. St. Petersburg, 2007. N 9. P. 85-96).
Волкова А. В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2013. Вып. 3. С. 84-92 (Volkova A. V. E-government and the creating of public values // Bulletin of the St. Petersburg State University. Ser. 6: Philosophy. Culture. Political Science. Low. International relations. 2013. N 3. P. 84-92).
Гегель Г. В. Ф. Йенская реальная философия // Гегель Г. В. Ф. Работы разных лет: в 2 т. Т. 1. М.: Мысль, 1970 (Hegel G. W. F. Jena real philosophy // Hegel G.W. F. Papers of different years. T. 1. M.: Thought, 1970).
Грицкевич Т. И. Современные реформы: управляемость и гносеологическая неопределенность // Вестн. Новосибирск. гос. ун-та. Серия: Философия. 2007. Т. 5, № 1. С. 60-64 (Gritskev-ich T. I. Contemporary Reforms: governability and epistemological uncertainty // Bulletin of the Novosibirsk State University. Ser.: Philosophy. 2007. T. 5, N 1. P. 60-64).
Иензее Й. Гражданская свобода и гражданская добродетель — важнейшие условия функционирования демократической общности // Политическая философия в Германии: сборник статей / под ред. Й. Изензее. М.: Современные тетради, 2005. 520 с. (lenzee J. Civil liberties and civic virtue — the most important conditions for the functioning of democratic community // Political philosophy in Germany: a collection of articles / ed. by J. Izenzee. M.: Modern notebook, 2005. 520 p.).
ИнглихартР. Культура и демократия // Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу / под ред. Л.Харрисона, С.Хантингтона; пер. А. Захарова. М.: Московская школа политических исследований, 2002. 302 с. (Inglihart R. Culture and Democracy // Culture matters. How values promote social progress / eds L. Harrison, S. Huntington; translated by A. Zakharov. Moscow: Moscow School of Political Studies, 2002. 302 р.).
Купряшин Г. Л. Модернизация и управляемость // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21: Управление (государство и общество). 2011. № 2. С. 67-86 (Kupryashin G. L. Modernization and governability // Bulletin of Moscow University. Ser. 21: Governance (state and society). 2011. N 2. P. 67-86).
Рубцова М. В., Санина А. Г. Государственная идентичность как фактор управляемости современным обществом // Журнал социологии и социальной антропологии. 2012. Т. XV, № 3. С. 86-97 (Rubtsova M. V., Sanina A. G. State identity as a factor in handling modern society // Journal of Sociology and Social Anthropology. 2012. T.XV, N 3. P. 86-97).
СморгуновЛ. В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та. 2012. 362 с. (SmorgunovL. V. Looking for governability: concepts and transformation of public administration in the XXI century. St. Petersburg: St. Petersburg University Press, 2012. 362 p.).
Фукуяма Ф. Социальный капитал // Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу / под ред. Л.Харрисона и С. Хантингтона; пер. А. Захарова. М.: Московская школа политических исследований, 2002. 320 с. (Fukuyama F. Social capital // Culture matters. How values promote social progress / eds L. Harrison and S. Huntington; translated by A. Zakharov. Moscow: Moscow School of Political Studies, 2002. 320 p.).
Хабермас Ю. Когда мы должны быть толерантными? О конкуренции видений мира, ценностей и теорий // Социс. 2006. № 1. С. 40-49 (Habermas J. When we should be tolerant? On competition of the world visions, values and theories // Sotsis. 2006. N 1. P. 40-49).
Харрисон Л. В чем значение культуры? // Культура имеет значение. Каким образом ценности способствуют общественному прогрессу / под ред. Л. Харрисона и С. Хантингтона. М.: Московская школа политических исследований. 2002. 320 с. (Harrison L. What is the importance of culture? // Culture matters. How values promote social progress / eds L. Harrison and S. Huntington. Moscow: Moscow School of Political Studies, 2002. 320 p.).
Alasuutari P. Globalization and the Nation-State: An Appraisal of the Discussion // Acta Sociologica. 2000. Vol. 43. P. 259-269.
Alford J., O'Flynn J. Making Sense of Public Value: Concepts, Critiques and Emergent Meanings // International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32. P. 171-191.
Bartels K. Public encounters: the history and future of face-to-face contact between public professionals and citizens // Public Administration. 2013. Vol. 91(2). Р. 469-483.
Benington J. Creating the Public in Order to Create Public Value? International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32 (3-4). P. 232-249.
Bozeman B. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, DC: Georgetown University Press. 2007. 224 p.
Braibant G. The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68, N 3. P. 333-343.
Kernaghan K. The Post-Bureaucratic Organization and Public Service Values // International Review of Administrative Sciences. Vol. 66, N 1. 2000. P. 91-104.
Kuhlmann S. New public management for the "classical continental European administrations": modernization at the local level in Germany, France and Italy // Public Administration. 2010. Vol. 88, N 4. P. 1116-1130.
Larson P. Public and Private Values at Odds: Can Private Sector Values be Transplanted into Public Sector Institutions? // Public Administration and Development. 1997. Vol. 17. P. 131-139.
MoorM. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, 1995. 402 p.
Nabatchi T. Putting the «Public» Back in Public Values Research: Designing Participation to Identify and Respond to Values // Public Administration Review. 2012. Vol. 72 (5). P. 699-708.
SimonetD. The New Public Management: theory and European health-care reforms // Canadian Public Administration. 2008. Vol. 51, N 4. 816 p.
