CC BY
419
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
УДК 323.01 Л. В. Сморгунов
В ПОИСКАХ УПРАВЛЯЕМОСТИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ ТЕОРИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В XXI ВЕКЕ
В современной науке публичного управления вновь возрос интерес к проблеме управляемости (governability). Если в 1980-е годы проблема управляемости определялась тем, что государство не справлялось со своей ответственностью за реализацию многообразных социальных задач (кризис государства всеобщего благосостояния), то сегодня она возникает в ответ на неолиберальную политику монетаризма и кризис самоорганизации на основе рыночной свободы. Но в данном случае не просто маятник качнулся в другую сторону, а выявилась потребность как-то определиться с растущей долей неопределенности, которую принесли с собой глобализация и глобальный финансовый кризис, с одной стороны, и провалы нового государственного менеджмента — с другой. Проблематика управляемости выявилась практически во всем мире.
Повышение роли политического аспекта административных реформ
В конце 1990-х — начале 2000-х годов происходят некоторые изменения в идеологии административных изменений. Они связаны с кризисом экономического подхода к публичному управлению, хотя менеджериальные механизмы все же сохраняются. Возникновение сетевых общественных структур трансформировало и задачи публичного управления. В этом отношении термин “governance” и был взят в качестве основного для описания нового способа управления в сетевом обществе. При этом повысилась значимость политических вопросов взаимодействия включенных в публичное управление агентов.
В целом восстановление значимости политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризовалось и новыми составляющими. Государственное (шире — публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Государственные дела, государственные
© Л. В. Сморгунов, 2011
органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится важным ресурсом выработки политико-управленческих решений. Основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса. Государственное управление как управление общественными делами не только подвергается оценке с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политикоморальные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности. Процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д. В целом, можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в этой новой концепции была повернута в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами. Хотя вопросы экономической эффективности остаются, но на первый план выходят проблемы чувствительности и ответственности государственного управления, политической стабильности и отсутствия насилия, умелой организации (качество регулирования), правления закона и борьбы с коррупцией.
Так, в Великобритании с формированием правительства Тони Блэра (1997-2007) административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитываются не только экономические, но и политические издержки. Одними из центральных вопросов ставятся возрождение и развитие местного управления, парламентская модернизация, деволюция и развитие электронного правительства. Основой идеологии административных трансформаций выступает поиск «третьего пути» между неолиберализмом и старой социал-демократией. Нынешнее коалиционное правительство Дэвида Кэмерона, сформированное в 2010 г., делает ставку не на рынок или государство, а на общество, проводя реформы под лозунгом «Большое общество» (“Big Society”), модернизируя публичное управление и публичную службу путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости государственных функций и т. д.
В США администрация Джорджа Буша (младшего) (2001-2009) продолжает стратегию нового государственного менеджмента, но вносит в нее некоторые коррективы, направленные на то, чтобы сделать управление более чувствительным к потребностям американского народа, более ориентированным на результат и инновативным, а не только конкурирующим. Основными целями реформы, выраженными в президентской программе «Президентская повестка для менеджмента», стали: 1) ориентация на стратегический менеджмент человеческого капитала; 2) поиск конкурентных источников; 3) расширение электронного правительства; 4) интеграция бюджета и действенности. Президент Барак Обама (2009 — наст. время) административные изменения видит в повышении ответственности публичного управления и его результативности за счет активизации лидерства, прозрачности целей и планов деятельности, реформирования контрактной системы, сокращения бесполезных затрат и ликвидации разрывов
в использовании электронного правительства. Основными идеями относительно публичного управления, с которыми президент Обама начал свою деятельность, были высоко эффективное правительство и использование новой технологии для его работы.
В 2001 г. с принятием Органического закона «О финансовых законах» начинается бюджетная реформа во Франции, которая, во-первых, следует логике менеджмента публичной эффективности, а во-вторых, усиливает контроль парламента над бюджетным процессом, делая его открытым. В 2006 г. эта программа была завершена и позволила сформировать новую культуру, нацеленную на ответственность за результаты деятельности. Конституционная реформа президента Николя Саркози (2007 — наст. время) коснулась также политико-административной системы. Политика обновления исполнительной власти осуществлялась в условиях повышения роли парламента.
В нынешнем десятилетии под влиянием политических и финансовых проблем в Швейцарии была проведена административная реформа, рассчитанная на 20052007 гг. Ее основной целью была экономия бюджета за счет пересмотра структуры и функций департаментов; оптимизации управления персоналом на основе менеджмента человеческих ресурсов; упрощения правовых границ управления персоналом, процедур и документов, организации поставок; справедливой и ясной процедуры постановки задачи и распределения компетенций; концентрации библиотек и документационного обслуживания и др. Реформа включала в себя тридцать особых проектов по различным направлениям и областям публичного управления, нацеленных на повышение эффективности публичного управления и развития культуры чувствительности к публичным ценностям.
С 2005 г. в Норвегии проводится административная реформа, сочетающая в себе элементы нового государственного менеджмента и постменеджериальных тенденций. Ее основной целью стала активизация принципов государства всеобщего благосостояния путем перевода основных функций этого государства на региональный уровень. В 2006 г. были созданы пилотные структуры управления, которые состояли из местных органов социального обслуживания и служб новой Норвежской администрации труда и благосостояния (the Norwegian Labour and Welfare Administration). Основные цели этой реформы — активизация рынка труда, эффективность административного аппарата и ориентация государственного управления на услуги населению. Все это должно было создать новые стимулы для активизации государственного управления и населения, т. е. создать включающее общество.
Управляемость и концепция “governance”
Акцент на обществе при решении задач управляемости показателен. Уже концепция “governance”, противопоставленная новому государственному менеджменту подчеркивала, что управляемость в социетальной системе достигается не за счет внешних условий, а за счет организации взаимодействия общества, государства и бизнеса. Общий смысл концепции “governance” состоит в том, что государственное управление утрачивает прежние жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником
политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т. е. вырабатывать социально значимые решения.
В противовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное — нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществлялась правительствами, бюрократией и парламентами, новая все больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизованной и закрытой, то сейчас она доступна и открыта для всех.
Понятие “governance” отражает изменения в отношениях между гражданским обществом и публичной властью, а также внутри организационной структуры государства. Межорганизационные сети нового публичного управления (совместные предприятия, стратегические альянсы, деловые группы, организации с особыми правами, исследовательские консорциумы, контрактные, межминистерские, межведомственные и межотраслевые образования и т. п.) отличаются от внутриорганизационных сетей бюрократический иерархий, где отношения между акторами зависят от управленческой структуры, которая регулирует разрешение конфликтов и направляет поведение. Хотя в межорганизационных сетях тоже возникают конфликты, уровень доверия и кооперативного сотрудничества там существенно выше, что ведет к значительному сокращению трансакционных издержек, более рациональному использованию совместных ресурсов, большей открытости к инновациям, т. е. к повышению эффективности управленческой деятельности. Интернет и новые информационные технологии создают для этого дополнительные стимулы.
В принципе, данная концепция подходит для описания таких административных изменений, которые включают в систему как инструментальные (в том числе и бюрократические) элементы, так и механизмы нового государственного менджмента и концепции политических сетей. При этом все инструментальные механизмы подчиняются общему режиму государственного управления, который и характеризуется понятием “governance”.
Между тем данный подход имеет и свои ограничения. Анализ административных реформ в ряде стран и дискуссия о «качественном управлении» “good governance” демонстрируют, что данная концепция в случае умаления роли государства ведет к нежелательным последствиям, когда активные заинтересованные группы укрепляют свои позиции в горизонтально-сетевом взаимодействии и за счет общих ресурсов увеличивают свой выигрыш. Ситуация меняется с восстановлением государства как центрального актора разработки и внедрения политических решений относительно публичных дел. Конечно, при этом сохраняются и формы сетевого взаимодействия, и общий этос кооперации.
Координационное государство
Государство начинает приспосабливаться к новым реалиям публичной сферы и участвовать в создании современных механизмов реализации публичных ценностей. В этом отношении государство не берет на себя ничего лишнего, но и не способствует умалению новых форм публичной политики и управления. Что имеется в виду?
Во-первых, сфера публичной политики и управления становится многослойной и разносторонней, прежде всего по составу ее участников. Теоретически это выражается в концепциях сетевого публичного управления, многоуровневого публичного управления, управления через сообщества. Здесь есть свои опасности, но очевидна трансформация публичности. В таких системах публичного управления государство начинает все сильнее брать на себя функцию гражданской координации взаимодействий, противостоя семейным, клановым, т. е. партикулярным, его формам.
Во-вторых, государство, реализуя присущую ему функцию оказания публичных услуг (непосредственно либо через электронное правительство), трансформирует свою служебную политику в направлении усиления публичной ценности предоставляемых услуг. Теоретически этот процесс выражается в концепции менеджмента публичных ценностей. Менеджмент публичных ценностей находится под влиянием ряда интеллектуальных подвижек в теории публичного управления, которые наблюдались в последние десятилетия. Особое значение здесь имеют теория политических сетей и новая концепция управления “governance”, в которых интенсивность отношений государства и общества рассматриваются в качестве основы повышения эффективности публичного управления, с одной стороны, и его демократичности — с другой.
В-третьих, государство начинает стимулировать участие в публичности тех акторов, без которых невозможно распределить сегодня равномерно все тяготы по удовлетворению публичных нужд. Имеются в виду прежде всего бизнес и партикулярное гражданское общество. Наблюдается существенная трансформация традиционных отношений бизнес—государство—профсоюзы (эволюция трипартизма в направлении вовлечения в этот процесс ассоциаций гражданского общества, новых социальных движений), усиливается значение частно-государственного партнерства (социальная ответственность бизнеса и система корпоративной гражданственности), возникают новые механизмы и технологии взаимодействия государства и СМИ и т. д. В данном случае речь идет о целой системе «вовлечения в публичность» [1]. Не благими ли пожеланиями являются вышеобозначенные процессы и тенденции? Эволюция форм и методов отношений возрожденного государства с бизнесом, обществом и СМИ предполагает перестройку самого государства. Отсюда то внимание, которое уделяют все современные глобальные и региональные политические и экономические институты управления (ООН, Всемирный банк, Европейский союз) проблеме реформ под флагом «построения новых способностей государства» — институциональных, идейционист-ских, организационных, коммуникационных и т. д. Поэтому большое значение приобретают так называемые «динамические способности государства», т. е. реализация его потенциальных возможностей быстро и четко реагировать на динамично изменяющиеся внутренние и внешние условия его деятельности, тем самым создавая условия для повышения конкурентоспособности государства и новой публичной сферы.
Все это, конечно, порождает определенные угрозы. Главная угроза, как полагают, состоит в том, что государство, колонизирующее публичную сферу, становится неподконтрольным, а сфера публичных ассоциаций — управляемой. Проникновение го-
сударства в публичную сферу при такой оценке явно создает неэффективную схему «управляемая публичность — бесконтрольное государство». Неэффективность здесь создается таким сформированным порядком, который можно определить как «порядок в плохо организованном обществе». Общим императивом такого порядка выступает несправедливость. Если государство и способно в таких условиях осуществить мобилизацию для развития, то это будет мобилизация без внутренних стимулов, а сформированная легитимность будет поддержкой без доверия. Парализованная публичность и неограниченное государство создают удобные каналы подмены публичного порядка порядком приватным, когда частные интересы порабощают и тело государства, и пространство публичности.
Противостоять такой угрозе предлагают традиционными средствами, легитимность которых проистекает из либерального дискурса о публичности. Обычное решение сводится к сочетанию более совершенной репрезентации интересов, публичной конкуренции и развития свободы слова. Внедрение принципов минималистской концепции демократии, как считается, усиливает контроль над государством и способствует свободе выбора в публичном пространстве.
Тем не менее, по-видимому, восстановление дихотомии «государство — публичная сфера» вряд ли возможно. Новое публичное пространство, с одной стороны, захватывает государство и делает его агентом публичности. Но и государство в таком случае не может оставаться прежним. Оно меняет свои структуру, функции и миссию. С другой стороны, прежние публичные акторы, контролирующие государство, но все же относительно безответственные по отношению к выполнению ими же признанных публичных приоритетов, уже не могут и не должны быть лишь свидетелями публичной политики.
Трансформационные процессы в публичной сфере влияют как на изменение миссии государства и структуры, функций и технологий его политики и управления в современном обществе, так и на содержание деятельности публичных ассоциаций и структур. Трансформационные процессы в публичной сфере приводят одновременно к повышению роли государственных и негосударственных акторов в производстве и осуществлении публичной политики и изменяют систему их отношений с гражданскими ассоциациями в направлении сотрудничества. При этом осуществляется переход от административного государства к государству координационному, а в сфере негосударственной активности возрастает значение «вовлечения в публичные дела». Изменяется и идейное наполнение термина «государство», когда автономия государства является относительной и ограничивается структурами социальной власти [2, p. 5].
Говоря в этом отношении о России, как нам кажется, мы недоучитываем последнее обстоятельство, завороженные терминами «вертикаль власти», «централизация», «сужение публичности» и возрастание силы государства, «навязанное сотрудничество» и т. д. Мы с доверием относимся к тем международным сравнительным исследованиям, которые констатируют у российского государства недостаток способностей не только отвечать на вызовы современности, но и эффективно решать внутренние проблемы и использовать имеющиеся человеческие и материальные ресурсы. “Capabilities in-flux” (неустойчивые способности) — к такой категории стран отнесена Россия по последнему исследованию Комитета по политике развития ООН в 2009 г., хотя по показателю Индекса человеческого развития мы относимся к группе относительно благополучных стран. Российское государство, богатое материальными и человеческими ресурсами,
обладает слабыми способностями для их эффективного использования во благо всех. Попытка трансформировать способности государства, предпринятая административной реформой 2003-2010 гг., не удалась. Главная причина этого состоит в том, что самой реформе было придано техническо-инструментальное, а не политическое значение. Сопротивление институциональным и функциональным изменениям было столь мощным, что заставило реформаторов пятиться назад, а теоретиков неоинституционализма выдумывать концепцию «институциональных ловушек». Как представляется теоретикам, недостает понимания того, что институты не инструменты организации общественных взаимодействий, а общественное благо, ценность которого определяется в совместном поиске всех заинтересованных в таких установлениях людей и ассоциаций, а совместная ответственность делает их (институты) устойчивыми и социально эффективными. Политическим менеджерам не хватает политического мышления, способности соотносить свои суждения с суждениями других.
Менеджмент публичных ценностей
В 1980-1990-е годы в западной практике взаимоотношения государства и бизнеса господствовали корпоративистские модели. Позже появился термин «корпоративный капитализм», который выражал новую ситуацию: переход государства от жесткой функции давления на бизнес к такому принципу взаимодействия, как сотрудничество с определенным центрированием отношений на государстве. Этот принцип широко распространился. Однако затем такие отношения стали критиковаться за узость, за ограниченность участников этого сотрудничества, которое, как правило, сводилось к так называемому «трипартизму», учитывавшему интересы трех партий: государства, бизнеса, профсоюзов. Появилась сетевая концепция управления, которая строилась на принципах открытости и уравнивания отношений государства и ассоциаций гражданского общества и бизнеса в этом взаимодействии. Что происходит сейчас? Сейчас наблюдаются интересные подвижки в отношении места государства в управлении экономикой и управлении обществом. Глобальный мир характеризовался ослаблением роли национального государства. Казалось, что на смену национальным интересам идет глобальный интерес, а глобальное управление начинает утверждать свое первенство по отношению к национальному, или государственному. В начале нынешнего десятилетия стало ясным, что без государства невозможно противостоять ряду угроз, прежде всего терроризму. Государство было вынуждено вмешиваться сначала в политические отношения, а потом стала постепенно возрождаться роль государства и в экономических отношениях. В экономическом смысле финансовый кризис 2008 г. вновь выявил потенциал национального государственного управления. Хотя глобальные структуры остались, но только на них опираться уже нельзя. «Возрождение национального государства» стало описываться в терминах возрождения «реализма», т. е. национальных интересов в международных отношениях, возрождения бюрократии применительно к публичному управлению, государственных способностей по отношению к политике развития и т. д. Вместе с тем, хотя наблюдается возрождение государства, ясно, что оно уже не может использовать старые, доглобальные методы управления. Это касается и отношений бизнеса, государства, профсоюзов, гражданских ассоциаций. Появился новый термин для фиксации этих отношений — так называемый «координируемый капитализм» [3]. Не встраивается ли Россия в эту общую тенденцию формирования
координируемого капитализма, а не корпоративного или старого корпоративного капитализма, который был характерен для послевоенного времени? Основная особенность координируемого капитализма заключается в том, что изменяются способности государства: государство перестает просто владеть собственностью и в этом смысле быть непосредственным экономическим агентом действия, а переходит к так называемым «трансформативным способностям», т. е. способностям оказывать помощь, координируя экономические отношения, и повышать тем самым конкурентоспособность экономики в целом. Поэтому, на наш взгляд, страх национализации преувеличен: она не выгодна уже и государству. Конкурентоспособность экономического развития нового рынка связана не с тем, что государство берет на себя выполнение чисто экономических задач, она повышается в условиях усиления управленческой функции государства, в центре которой лежит координация и публичные ценности.
В последние годы сочетание электронного правительства и административных реформ (на основе преимущественно критики NPM идеологии) привели к новой концептуальной основе с акцентом на публичном качестве предоставления услуг — их публичной ценности. Эта концепция получила новое название — «объединенное управление». Система объединенного управления направлена на улучшение сотрудничества между правительственными учреждениями, углубление консультаций и взаимодействия с гражданами и создание возможности для более широкого участия многих заинтересованных сторон на региональном и международном уровнях. Концепция «объединенного управления» пронизана идеей «менеджмента ценности услуг». Последний стал результатом интеллектуального перехода от традиционного публичного управления к управлению взаимоотношениями с клиентами (Customer relationship management — CRM) в качестве новейшего варианта нового государственного менеджмента (New public management — NPM), а затем к менеджменту публичных ценностей (Public value management — PVM).
Традиционное публичное управление является государственно-ориентированным подходом к предоставлению публичных услуг. Государство, ориентируясь на возрастающие потребности населения, брало на себя их удовлетворение, расширяя спектр предоставляемых публичных услуг. При этом государство пыталось руководствоваться принципом равенства возможностей, беря на себя бремя расходов на многообразные социальные нужды. Важным признаком здесь было и то, что именно государство определяло значимость публичных ценностей, их качество и количество. В целом, граждане рассматриваются здесь в качестве простых потребителей. Потребительский подход был подвергнут критике как экономически неэффективный для оказания услуг в публичной сфере. Расходы на оказание публичных услуг росли, но не всегда это сопровождалось повышением качества услуг. К тому же иерархическое правительство часто не поспевало за динамикой требований, что создавало напряжение в системе. Идеология нового государственного менеджмента ориентировалась уже на другую целевую задачу — ввести рыночные принципы и рычаги для организации деятельности правительства и оказания публичных услуг. Критерий экономической эффективности был положен в основу решения вопроса о том, кто мог оказывать услуги населению — государство или частный бизнес. По западным странам прошла волна разгосударствления услуг. Это затронуло многие сферы, такие как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, транспорт. Даже пенитенциарная система испытала влияние нового подхода: в США, например, появились частные тюрьмы. Но даже там, где го-
сударство оставляло оказание услуг за собой, оно пыталось оценивать их по соотношению затрат и результатов. Важной задачей оказания публичных услуг выступало их качество. Следовательно, на первом этапе критика потребительского подхода находилась в пределах NPM. Потребительская риторика в концепции нового публичного менеджмента была изменена на клиенто-ориентированную риторику: граждане трактовались как влиятельные клиенты, для которых стоимость услуг и их качество оказывались на первом месте, независимо от того, кто эти услуги предоставлял.
Концепция ориентации на потребителя/клиента в сфере государственного управления обсуждается в литературе с начала 1990-х и уже повлияла на государственное управление в целом и политику электронного правительства в частности. Разработчики программ внедрения электронного правительства в 1990-х и последующие годы руководствовались главным образом идеологией нового государственного менеджмента с его основной целью «сделать правительство эффективным и дешевым». Это означало, что использование электронного правительства позволяет предоставлять государственные услуги гражданам и бизнесу наиболее эффективно и менее дорого. Особенно это внимание заметно в работах начальной стадии движения за электронное правительство.
Проблемы межведомственной координации и информационных процессов связывались с ориентацией на экономию ресурсов, достигаемую в процессе управления. Даже элементы электронной демократии (электронного голосования, консультаций) оценивались в основном по экономическим критериям. Во многих странах оперативное использование правительственных порталов для предоставления наибольшего количества услуг рассматривалось как основная цель внедрения электронного правительства. Но оказалось, что подход к электронному правительству с позиции клиента имеет много недостатков, как и вся идеология нового государственного менеджмента. Никто специально не подвергал критике проблему электронных услуг; речь шла о том, что клиентский акцент явно недостаточен, когда используются новые возможности ИКТ и Интернета. Во-первых, принцип «клиент всегда прав» не очевиден при решении вопросов, касающихся публичной сферы и публичных услуг. Здесь все же важны коллективные обсуждения и принятие обоснованных решений на основе не рыночных критериев, а гражданских добродетелей. Во-вторых, принцип экономической эффективности может вступать в противоречие с другими принципами, которые являются более значимыми для публичной жизни, например принципом справедливости. Хотя в теории общественного выбора есть доказательство возможности сочетания эффективности и справедливости, однако они ограничены предпосылками рациональности и индивидуализма, что близко к клиентскому подходу. Доказано, что публичные блага обладают качествами неисключаемости и неконкурентности. Клиентский подход к их потреблению вызывает ряд проблем чисто экономического плана («проблема безбилетника», например). Оценка ценности публичного блага только клиентом для самого себя порождает эффективность только в отсутствии конфликтов, а при их наличии требует эффективных институтов, основанных на взаимных выгодах. А здесь уже требуется не клиентский, а гражданский подход. В-третьих, в новом государственном менеджменте подрывалась сама публичная ценность публичных услуг. Конкурируя с частным бизнесом за оказание услуг, государство стимулировало отношение клиента к самому себе как простому провайдеру услуг, оценка деятельности которого более не включала публичной ценности публичных услуг. На этом основании обострилась проблема отношений государства и общества, т. е. проблемы доверия, легитимности, от-
ветственности. Более того, потеря публичными услугами ценности публичного блага сказывалась уже на публичной ценности самого государства.
Возникшая концепция менеджмента публичных ценностей противостояла экономическому подходу к публичному управлению и ввела ряд императивов, которые по-другому ставили вопросы отношений государства и общества.
Менеджмент публичных ценностей находится под влиянием ряда интеллектуальных подвижек в теории публичного управления, которые наблюдались в последние десятилетия. Особое значение здесь имеют теория политических сетей и новая концепция управления “governance”, в которых интенсивность отношений государства и общества рассматривалась в качестве основы повышения эффективности публичного управления, с одной стороны, и его демократичности — с другой. На философию этого нового направления явно повлияла коммунитаристская критика либерализма и либерального государства. При этом менеджмент публичных ценностей подчеркивает значение не результативности в управлении, а системы отношений государственных и негосударственных структур для реализации скорее коллективных, чем индивидуальных ценностей и интересов. Повышается значение легитимности и доверия в процессе реализации общественных услуг посредством государства, но при непременном участии граждан и их ассоциаций. Множество систем подотчетности перед гражданами, клиентами и налогоплательщиками характеризуют доминирующую модель ответственности государственного управления [см.: 4, р. 361].
Таким образом, проблема введения гражданства в процессе предоставления услуг стала очевидной, а возможности предоставления услуг через Интернет начали обсуждаться в качественно ином, общественном стиле. Естественно, этот процесс содержал много сложностей и проблем. Многие критики рассматривают правительственные функции по предоставлению услуг и государственные отношения с гражданами через призму социально-политических проблем. Эндрю Чедвик и Кристофер Мэй указывают на ограниченный характер отношений между государством и гражданами, когда те выступают в качестве «клиентов» государства. «ИКТ будут активизировать оказание услуг с более точной целенаправленностью на запросы граждан и на ускорение ответов, но демократические возможности такой коммуникации, как правило, игнорируются, — пишут они. — В центре менеджериальной модели лежит предположение, что изменения наступят постепенно. Тогда как ИКТ могут предоставлять больше возможностей и вызывать проблемы для практики правительств (их взаимодействие с национальной экономикой и, более широко, гражданским обществом), их основная оперативная логика остается неизменной» [5, p. 277-278]. Джегер также говорит о публичности услуг, преимуществах информации и технических возможностях электронного правительства, так как все это осуществляется в определенном социальном контексте, является предметом общественного мнения и взаимодействия государственной власти с обществом [6, р. 703]. Исследования в области государственного управления и электронного правительства, следовательно, должны отойти от современной идеи клиента и сосредоточиться на том, что власть делает и собирается делать в обществе. Радикальную позицию в этой критике заняла Камилла Стиверс, которая пишет: «Конечно, много было обсуждено и написано о превращении гражданина в клиента. Но в новом управлении конкуренция между рыночным и гражданским мышлением очень неравная. Хотя выступают за “хорошее управление”, в частности на международном уровне, и требуют политического обновления и участия,
но демократия рассматривается как инструмент для поддержания рыночной свободы, а не как самоцель» [7, р. 1096].
Критика клиентского подхода в государственном управлении и электронном правительстве [см.: 8] заставляет концепцию предоставления государственных услуг развиваться. Главной задачей является переход от услуг к ценности услуг. Внутри понятия «менеджмента публичных ценностей» этот переход означает, что «публичная ценность больше, чем сумма индивидуальных предпочтений потребителей и производителей публичных услуг. Решение о том, что есть публичная ценность, строится коллективно через обсуждение с участием выборных и назначаемых должностных лиц правительства и ключевых заинтересованных сторон. Достижение общественного блага, в свою очередь, зависит от действий, избранных рефлексивным образом из целого ряда вариантов, которые возникают из строительства и действия сетей предоставления услуг» [9, р. 42]. Следовательно, подход к электронному государственному управлению с точки зрения сотрудничества демонстрирует новый характер отношений между правительством и гражданами и другими пользователями публичных услуг: «...неотъемлемой частью успешного электронного правительства по всему миру предполагается обеспечение эффективной платформы электронного участия. Участие граждан в выработке государственной политики требует от правительств их более активного участия в вовлечении многих заинтересованных сторон» [10, р. 8].
Обращаясь к идее «ценности услуг», необходимо отметить некоторые важные ее характеристики:
— ценность услуг для граждан;
— эффективное, отзывчивое и приспособленное к услугам правительство;
— участие граждан в государственной политике и политике обслуживания;
— совместные стратегии взаимодействия между правительством и гражданами;
— обратная связь при оказании услуг;
— гибкость при предоставлении услуг, сочетание традиционных и новых каналов для предоставления услуг гражданам.
Официальная идеология российской административной реформы и специальная программа для электронного правительства не содержат понятий «менеджмент публичных ценностей», «объединенное управление» и «ценность услуг» соответственно. В этом отношении идейные основы реформирования требуют своего совершенствования. Однако некоторые тенденции все же связаны с ними. Различные аспекты участия граждан могут быть найдены в системе оценки политики и управления, стандартизации государственных функций и предоставления государственных услуг, в идее и практике многофункциональных центров и правительственных порталов.
Конечно, критика экономического империализма в политической теории и теории публичного управления отражает реальную ситуацию в этих сферах деятельности. Недостаточность экономизма выявляется по ходу политико-управленческих трансформаций. Хотя и новые подходы критикуются за их недостаточный радикализм, тем не менее философия публичных ценностей является более соответствующей природе публичного управления, чем философия менеджеризма. Может быть, наряду с внешними факторами повышения действенности политико-управленческой деятельности необходимо вести поиск внутренних условий, способных обеспечить публичность управления. В настоящее время поиск новой парадигмы публичного управления не завершен, но по крайней мере он идет именно в этом направлении [см.: 11].
1. Сморгунов Л. В. От интервенции к координации: возрождение государства и трансформация режимов взаимодействия государства и общества // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: 7-я международная конференция ф-та государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова; 27-29 мая 2009 г.: материалы конференции: в 2 ч. / отв. ред. И. Н. Мысляева. М.: МАКС Пресс, 2009. Ч. 1. С. 234-245.
2. BielingH.-J. The Other Side of the Coin: Conceptualizing the Relationship between Business and the State in the Age of Globalisation // Business and Politics. 2007. Vol. 9, N 3.
3. Hall P., Soskie D. (eds.). Varieties of Capitalism — The Institutional Foundations of Comparative Advantages. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.
4. O’Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66, N 3.
5. Chadwick A., May C. Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: “e-Government” in the United States, Britain, and the European Union // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. Malden, MA, USA. 2003. Vol. 16, N 2.
6. Jaeger P. Deliberative democracy and the conceptual foundations of electronic government // Government Information Quarterly. Amsterdam, Netherlands. 2005. Vol. 22, N 3.
7. Stivers C. The Ontology of Public Space. Grounding Governance in Social Reality // American Behavioral Scientist. 2009. Vol. 52, N 7.
8. Сморгунов Л. В. От электронного государства к электронному правлению: смена парадигмы // Политическая наука. № 4. Электронное государство и демократия в начале XXI века / ред.-сост. А. Н. Кулик, Л. В. Сморгунов. М.: ИНИОН, 2007.
9. Stoker G. Public Value Management. A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36, N 1.
10. United Nations e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance. New York: UN, 2008.
11. Inauen E., Rost K., Frey B., Homberg А., Osterloh M. Monastic Governance. Forgotten Prospects for Public Institutions // American Review of Public Administration. 2010. Vol. 40, N 6.
Статья поступила в редакцию 16 июня 2011 г.
