CC BY
193
Пушкарева Г.В.
Менеджмент публичных ценностей: можно ли говорить об аксиологическом повороте в государственном управлении*
Пушкарева Галина Викторовна — доктор политических наук, профессор, факультет государственного управления, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, , Москва, Россия E-mail: Pushkarjeva@spa.msu.ru SPIN-код РИНЦ: 3646-2998
Аннотация
Обращение к менеджменту публичных ценностей связано с ограниченными возможностями использования рыночных механизмов в государственном управлении с целью повышения его эффективности и результативности. В основе менеджмента публичных ценностей лежит, во-первых, признание значимости ценностей как социального регулятора поведения граждан; во-вторых, понимание открывающихся новых возможностей повышения качества государственного управления при использовании регулятивного потенциала ценностных ориентаций; в третьих, осознание многообразия представленных в обществе ценностей и необходимости создания механизма формирования ценностных предпочтений, разделяемых если не всеми гражданами, то по крайней мере большинством, т.е. превращение индивидуальных ценностей в публичные. В статье менеджмент публичных ценностей рассматривается как функция государства, нацеленная на формирование в сознании граждан представлений о приоритетности решения тех или иных задач общественного развития путем активного вовлечения самих граждан в обсуждение значимости этих задач. Обосновывается, что менеджмент публичных ценностей позволяет государству, с одной стороны, обеспечивать легитимизацию своих решений, а с другой — держать руку на пульсе общественных настроений, своевременно реагировать на изменения ценностных предпочтений в обществе. Оцениваются возможности внедрения принципов менеджмента публичных ценностей в практику российского государственного управления.
Ключевые слова
Публичные ценности, государственное управление, менеджмент публичных ценностей.
На рубеже XX и XXI веков среди ученых, занимающихся проблемами государственного управления, все чаще стала обсуждаться проблема ценностных оснований государственной политики. Толчком к данной дискуссии стала вышедшая в 1995 г. книга М. Мура «Создание публичной ценности: стратегический менеджмент в органах исполнительной власти».1 В этой работе вопросы качества государственного управления увязывались не с традиционно понимаемыми в менеджменте рычагами экономической эффективности, а с необходимостью оказывать влияние на процессы формирования общественной значимости целей государственного управления. Ученые стали все чаще говорить о том, что «принцип экономической эффективности может
* Исследование осуществлено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект 17-03-00590)
1 Moore M. Creating public value: Strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.
вступать в противоречие с другими принципами, которые являются более значимыми для публичной жизни, например, принципом справедливости».2
Интерес, проявленный к такой постановке проблемы, свидетельствовал об исчерпании потенциала модели «new public management» и поиске новых ориентиров развития государственного управления. Постепенно разрозненные суждения о важности ориентации государственного управления на общественные ценности обрели концептуальную целостность в виде «public value management» (менеджмент публичных ценностей).3 Новый концепт быстро завоевал популярность, и даже стали высказываться суждения о появлении новой большой идеи в публичном управлении, 4 об «аксиологическом повороте» в государственном управлении.5
В основе концепта «public value management» лежит, во-первых, признание значимости ценностей как социального регулятора поведения граждан; во-вторых, понимание открывающихся новых возможностей повышения качества государственного управления при использовании регулятивного потенциала ценностных ориентаций; в третьих, осознание многообразия представленных в обществе ценностей и необходимости создания механизма формирования ценностных предпочтений, разделяемых если не всеми гражданами, то по крайней мере большинством, т.е. превращение индивидуальных ценностей в публичные. В данной статье предлагается критический анализ данного концепта и предпринимается попытка оценить возможности его использования в российской управленческой практике.
***
Ценности как субъективные представления человека о значимости тех или иных социальных объектов, явлений, процессов, способов организации социальной жизни играют ключевую роль в регуляции его поведения. Человеку свойственно стремиться к тому, что рассматривается им как важное, жизненно необходимое, помогающее раскрытию его внутреннего потенциала и удовлетворению потребностей. Ценности помогают расставить приоритеты в жизненной стратегии, отделить существенное от вторичного, сформулировать цели и сконцентрировать усилия на их достижении. Как
2 Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: трансформация теории публичного управления в XXI веке // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2011. Сер. 6. № 4. С. 93.
3 Stoker G. Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36. № 1. P. 41-57.
4 Talbot C. Public Value: The Next ''Big Thing'' in Public Management? // International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32. № 3-4. P. 167-170.
5 Глухова А.В. Аксиологический поворот в государственном управлении и его российские проекции // Власть. 2015. № 2. С. 202-208.
отмечал еще М. Вебер, ценностно-рациональное действие отличается «осознанным определением своей направленности и последовательно планируемой ориентацией на нее»,6 человек может совершать поступки, «невзирая на возможные последствия, следуя своим убеждениям о долге, достоинстве, красоте, религиозных предначертаниях, благочестии или важности "предмета" любого рода».7
С другой стороны, ценности выступают в качестве мерила как личных успехов, так и действий других людей, в том числе государства. Оценивая деятельность органов государственного управления через призму сложившихся у него представлений о социально значимом, гражданин вольно или невольно формирует собственное отношение к действующей власти: испытывая к ней симпатию, если ее активность воспринимается как соответствующая его ценностным ориентациям, или, напротив, переживая глубокое недовольство, если в действиях власть предержащих видит покушение на свои жизненные принципы.
Несмотря на то, что в ценностях выражается субъективное отношение индивида к окружающему миру, процесс их формирования носит публичный характер. Человек не рождается с готовой системой ценностей, он усваивает их в ходе социализации под влиянием социокультурной среды и разворачивающегося в социуме дискурса о целесообразности тех или иных принципов организации общества, о предпочтительных моделях поведения, о желательных состояниях социального бытия и условиях индивидуального развития. Благодаря коммуникации многие люди начинают разделять одни и те же ценности, более того они начинают восприниматься как некоторые объективно заданные ориентиры, помогающие реализации социально значимых целей.
Публичные ценности — это ценности, превращающиеся в ориентиры не отдельно взятого человека, а многих людей, воспринимаемые как универсальные, как способствующие развитию общества, с которым связывается судьба каждого его члена. Придание ценности публичного характера позволяет использовать регулятивный потенциал ценностно-ориентированного поведения в отношении больших групп населения, а именно: добиваться однотипной реакции граждан на управленческие решения, обеспечивать поддержку политическому курсу, формировать доверие к органам государственного управления, активизировать гражданскую активность в защиту ценностей, разделяемых большинством.
6 ВеберМ. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 628.
7 Вебер М. Указ. соч. С. 629.
Центральной проблемой менеджмента публичных ценностей является вопрос о возможностях и ограничениях влияния на процессы формирования ценностных предпочтений в обществе, основанном на принципах демократии и идеологического плюрализма, где представлено многообразие социальных интересов и существуют реальные возможности для свободного выражения своего мнения. Иными словами, как можно в условиях индивидуального многообразия «создавать» ценности, обладающие публичными свойствами. Поиск ответа на этот вопрос потребовал уточнения содержания самого понятия «публичные ценности». В научной литературе сложились несколько подходов к решению данной задачи.
В рамках первого подхода публичные ценности идентифицируются на основе выделения специфических свойств их носителя — публики, которая противопоставляется массе, толпе. В рамках традиции, заложенной Г. Тардом, 8 публика рассматривается как думающая часть людей, вовлеченных в процессы коммуникации, способных к критическому восприятию информации и самостоятельности в выработке суждений, в то время как масса представляется аморфным образованием, в котором доминируют эмоции, стереотипность мышления, интеллектуальная пассивность, рождающая подверженность манипулятивному воздействию. Не случайно, что Ю. Хабермас считал условием появления публики возникновение книгопечатания, развитие средств массовой коммуникации, а ее важными свойствами он называл образованность, готовность включаться в обсуждение социально значимых проблем. Эти свойства позволяют публике достаточно полно и объемно воспринимать происходящие события и формировать собственное мнение, а умение вести дискуссии формирует предрасположенность к выработке согласованных позиций, в том числе касающихся определения целей развития общества. Как считают российские авторы, для публики характерна ориентация «на коллективное, согласованное и, по возможности, эффективное действие».9
Публичными в рамках такого подхода становятся ценности, которые были выработаны в результате широкой дискуссии, в которую были вовлечены люди, обладающие навыками критического осмысления реальности, способные осознавать стоящие перед обществом проблемы и формулировать значимые цели. Однако, как отмечал Ю. Хабермас, с развитием новых средств массовой коммуникации публика начинает утрачивать свойства, отличающие ее от массы. Он пишет: «транслируемые
8 Тард Г. Общественное мнение и толпа. М.: Ленанд, 2015.
9 Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013. С. 28.
новыми медиа передачи... захватывают в свой плен глаза и уши публики и одновременно лишают ее дистанции „совершеннолетия", т.е. возможности говорить и способности возражать. Рационально-критическая дискуссия читающей публики уступает „вкусу" и „обмену пристрастиями" потребителей.».10 В эпоху господства массмедиа, когда публика становится таким же объектом манипуляции, как и масса, содержание понятия «публика» трансформируется, им начинает обозначаться широкая общность людей — народ страны, граждане государства. Однако и в этом случае превращение народа в публику оговаривается рядом обстоятельств, связанных с созданием условий для свободного выражения гражданами своего мнения, т.е. с развитием демократии.11 Такое ограничение позволяет считать публичными не все ценности массового сознания, а лишь те, которые открывают перспективы демократического развития общества.
В рамках второго подхода акцент переносится на публичную сферу как особую систему отношений, возникающих в обществе. Публичные ценности начинают интерпретироваться, с одной стороны, как складывающиеся в обществе представления о значимых параметрах публичной сферы, ее институциональном дизайне, присущих ей культурных паттернах и этических императивах. Так, по мнению Б. Бозмана, «публичные ценности — это те, которые обеспечивают нормативный консенсус относительно (1) прав, льгот и прерогатив, которыми должны обладать граждане; (2) обязательств граждан перед обществом, государством и другим человеком; (3) принципов, на которых должна основываться деятельность политиков и правительства».12 В этой связи публичные ценности рассматриваются как «некий аналог общего закона, утверждающего критерии деятельности», 13 как некоторый набор качеств, которыми должны обладать люди, участвующие в разработке политического курса (честность, открытость, участие, законность и профессионализм).14
10 Хабермас Ю. Социоструктурная трансформация публичной сферы // Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013. С. 256.
11 Geuijen K., Moore M., Cederquist A., Ronning R., van Twist M. Creating public value in global wicked problems // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 630.
12 Bozeman B., Sarewitz D. Public Value Mapping and Science Policy Evaluation // Minerva. 2011. № 49. P. 4. URL: https://cspo.org/legacy/library/1104251411F19066350XV lib BozemanSarewitz.pdf (дата обращения 14.01.2018).
13 Beck Jorgensen T., Bozeman B. Public Values: An Inventory // Administration and Society. 2007. Vol. 39. № 3. P. 358.
14 Alford J., Douglas S., Geuijen K., Hart P. Ventures in public value management: introduction to the symposium // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 593.
Понимание публичной сферы как «демократического пространства», 15 которое характеризуется наличием «площадок, где обсуждаются вопросы, представляющие общий интерес»,16 подталкивало исследователей рассматривать в качестве публичных те ценности, которые вырабатывались в ходе делиберативного процесса. Как отмечает А.В. Волкова, публичная ценность «оформляется и поддерживается в результате публичных обсуждений в рамках демократического процесса».17 При этом признается, что участниками такого обсуждения становятся как сами граждане и их общественные организации, так и государственные органы. «Публичной ценностью, - пишут В.Б. Слатинов и Г.К. Меркулова, - может считаться только та, что сформирована в результате открытого диалогового взаимодействия властных акторов с гражданами, их ассоциациями и хозяйствующими субъектами».18
Идентификация публичных ценностей в рамках концепта «public value management» переходит из чисто научной проблемы в практическую плоскость. В зависимости от определения содержания данного понятия меняется понимание предмета управленческого воздействия, круг решаемых задач и их социальные последствия. Широкая трактовка публичных ценностей как универсальных ориентиров развития общества позволяла лишь ставить вопрос о важности их учета при выработке государственных решений.19 Сведение публичных ценностей к результату «диалогового взаимодействия» позволяло ставить вопросы о возможностях влияния на процесс их формирования со стороны различных акторов, о появлении особого направления в деятельности государства, связанного с выявлением и целенаправленным
конструированием ценностных предпочтений граждан.
***
Большинство авторов рассматривает менеджмент публичных ценностей как особую функцию государственного управления, обеспечивающую решение важных стратегических задач. М. Мур эту идею сформулировал в виде «стратегического
15 Цит.по: Bryson J., Sancino A., Benington J., Sorensen E. Towards a multi-actor theory of public value co-creation // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 645.
16 Малинова О. Изменение институциональных условий производства и конкуренции политических идей в России: от 1990-х к 2010-м // Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013. С. 58.
17 Волкова А.В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей в современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2013. Сер. 6. № 3. С. 86
18 Слатинов В.Б., Меркулова К.Г. Публичные ценности в структуре идеологии местного сообщества: проблемы формирования и идентификации // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 4 (34). С. 37
19 Якунин В.И. Ценностное целеполагание в государственном управлении // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 3. С. 15-28.
треугольника», подчеркивая, что государственное управление должно (1) быть направлено на достижение чего-то, что считается в обществе ценным; (2) способствовать поддержанию легитимности и политической устойчивости; и (3) обеспечивать оперативное управление, администрирование.20 Для него важным было не конкретное содержание ценности (по поводу чего она возникает и какой ориентир предлагает), а процесс «создания публичной ценности», придания общественной значимости государственным решениям.
Идея «создания публичной ценности» стала центральной в «public value management». В работах последователей М. Мура она получает свое развитие в соответствии со складывающимся в науке пониманием самого феномена публичной ценности. Чтобы ценность стала публичной, она должна быть представлена в публичном пространстве, пройти через процедуру публичного обсуждения и отражать не частные, а публичные интересы. Как отмечает А.В. Волкова, «ценность не может считаться публичной только на основании того, что она определена правительственными организациями, более того, она может артикулироваться частными компаниями, некоммерческими или правительственными организациями, главное, чтобы она признавалась всеми гражданами вместе, а не отдельными индивидами». 21
Участие всех заинтересованных сторон в обсуждении, «совместное создание ценности», рассматривается как важнейшее условие обеспечения устойчивого развития в условиях многообразия групповых интересов, динамизма и высокой неопределенности современного общества, 22 как способ создания «эффективных инструментов обратной связи, позволяющих власти своевременно улавливать тенденции развития общественных процессов и производить коррекцию управленческих решений, а населению влиять на формирование «повестки дня» и процесс принятия управленческих решений, участвовать в решении социально значимых проблем и контролировать качество их решения».23
Понимание «создания публичной ценности» как делиберативного процесса потребовало обратить внимание на ряд проблемных моментов, когда имплементация принципов «public value management» может не только столкнуться с трудностями, но и
20 Moore M. Creating public value: Strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995. P. 22-23.
21 Волкова А.В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей в современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2013. Сер. 6. № 3. С. 85.
22 Bryson J., Sancino A., Benington J., Sorensen E. Towards a multi-actor theory of public value co-creation // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 640-654.
23 Якимец В.Н., Никовская Л.И. Проблема состоятельности институтов публичной политики в контексте менеджмента публичных ценностей // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2015. № 3 (44). С. 62.
привести к неоднозначным результатам. Речь идет, прежде всего, о многообразии представленных в обществе интересов и ценностных ориентаций. Условием воспроизводства такого многообразия является социальная неоднородность общества, наличие в нем групп, демонстрирующих различные предпочтения в отношении к общественным благам: кому-то первоочередной кажется задача строительства социального жилья, кому-то необходимо строительство новых дорог, кто-то озабочен экологической ситуацией в своем регионе и т.д. Например, среди москвичей 63% положительно относятся к работам по благоустройству города (расширение тротуаров, замена плитки, высадка деревьев и проч.), а 23% — отрицательно, к массовому сносу киосков и павильонов у метро и остановок соответственно 54% положительно и 31% негативно.24
Проявляя упорство в защите своих ценностей, граждане могут вовлекаться в затяжные и бесплодные дискуссии, препятствующие созданию публичной ценности и даже несущие в себе угрозу выхода ценностного дискурса за рамки конструктивного русла. Существует также риск подмены публичных ценностей групповыми, элитарными в случае использования некоторыми участниками обсуждений технологий информационного влияния и манипулирования общественным мнением. В этой связи подчеркивается, что менеджмент публичных ценностей как процесс формирования общественно значимых ориентиров развития возможен только в условиях демократии,25 где, с одной стороны, государство возлагает на себя особую миссию в «организации диалога различных социальных субъектов по поводу приоритетных ценностей»26 и исполняет роль «гаранта публичных ценностей».27 А с другой — уровень политической культуры позволяет всем участникам дискуссии вести ее в цивилизованных формах, уважительно относиться к другому мнению, иметь терпение выслушивать аргументы противоположной стороны и признавать позицию большинства, даже если она не вполне согласуется с личными ценностными предпочтениями.
Менеджмент публичных ценностей не претендует на роль универсального регулятора всех ценностей, обретающих публичный характер, слишком многообразно их
24 Левада-Центр. Инициативы и проблемы в Москве / [Электронный ресурс] 09.2017. URL.: https://www.levada.ru/2017/09/08/initsiativY-i-problemY-v-moskve/ (дата обращения 14.01.2018)
25 Волкова А.В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей в современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2013. Сер. 6. № 3. С. 85
26 ВолковЮ.Г., ДенисоваГ.С., ЛубскийА.В. Публичный диалог как основа ценностной политики в сфере межэтнических отношений // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 2. С. 148.
27 Beck Jorgensen T., Bozeman B. Public Values: An Inventory // Administration and Society. 2007. Vol. 39. № 3. P.373-374
проявление. Так, в научной литературе 28 выделяются ценности: локального уровня, формирующиеся как субъективное отношение граждан к местным проблемам, представляющим интерес жителей отдельных поселений, районов и городов; национального, отражающие понимание гражданами страны желательных перспектив развития страны, государства; межнационального, формирующиеся в процессе широкого международного дискурса по поводу ориентиров глобального развития. Большинство авторов склонны считать, что технологии менеджмента публичных ценностей применимы, главным образом, на локальном уровне, т.е. там, где граждане непосредственно включены в социальные и экономические процессы, а потому наиболее чувствительны к выбору приоритетов развития своих территорий и проявляют высокую степень готовности выражать и отстаивать свои предпочтения. Как пишут С. Мендел и Дж. Брадней, «наше понимание публичной ценности определяется теми внешними эффектами, которые возникают при реализации проектов и которые целевыми группами или получателями блага оцениваются как желаемые». 29 Не случайно, что в качестве примеров удачного внедрения менеджмента публичных ценностей авторы обычно ссылаются на вопросы решения транспортных проблем, 30 благоустройства территорий 31 и т.п.
Публичные ценности различаются также по своей предметной области. Одни из них могут носить универсальный характер и представлять собой ориентации на некоторые принципы организации политической жизни общества, суждения о справедливости, этических нормах и нравственных ограничениях. Другие могут воплощать представления об общественных благах, о приоритетах конкретных задач повышения благосостояния граждан, их материального благополучия, о том, решение каких проблем должно финансироваться государством в приоритетном порядке. Если первая группа ценностей является продуктом исторического развития социума и отражает особенности политической культуры общества, укорененные в ней ценностные ориентации больших социальных групп, то вторая формируется в процессе обсуждения актуальных задач и целей государственного управления.
28 Geuijen K., Moore M., Cederquist A., Ronning R., van Twist M. Creating public value in global wicked problems // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 635.
29 MendelS.C., Brudney J.L. Doing Good, Public Good, and Public Value. Why the Differences Matter // Nonprofit Management & Leadership. 2014.Vol. 25. № 1, P. 33.
30 Stoker G. Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36. № 1. P. 51.
31 Mendel S.C., Brudney J.L. Doing Good, Public Good, and Public Value. Why the Differences Matter // Nonprofit Management & Leadership. 2014. Vol. 25. № 1. P. 33.
Как функция государственного управления, менеджмент публичных ценностей не претендует на предметную область широкого идеологического дискурса в обществе, отдавая предпочтение вопросам непосредственного государственного регулирования. Иными словами, менеджмент публичных ценностей видится скорее как процесс выработки согласия в обществе о приоритетах развития тех или иных общественных благ, как акцент «на публичном качестве предоставления услуг»,32 как переход в государственном управлении «от услуг к ценности услуг».33 Как пишет Д.В. Тютин, менеджмент публичных ценностей «по сути, является клиентоориентированным подходом, ставящим на первый план степень удовлетворенности потребителя качеством
34
оказываемых услуг».
Ориентация в процессе «создания ценности» на общественные блага дало отдельным исследователям основание говорить о тождественности понятий «публичная ценность» и «общественное благо».35 Однако для большинства авторов в ценности проявляется субъективное отношение к тому или иному общественному благу, поэтому цель менеджмента публичных ценностей — не создавать те или иные блага, а формировать устойчивые предпочтения, позволяющие государству выстраивать иерархию целей. В условиях ограниченных ресурсов государство вынуждено маневрировать, отдавать в каждой конкретной ситуации предпочтение лишь некоторым социальным проектам. Но, чтобы не вызвать в обществе волну недовольства избирательным подходом к определению приоритетов общественного развития, государству необходимы ценностные основания легитимации его политики, целенаправленно создаваемые путем повышения значимости принимаемых решений.
В связи с многообразием ценностных предпочтений в обществе некоторыми учеными предлагается рассматривать «public value management» не как целостный процесс, а как способ решения дискретных проблем, возникающих в конкретных
36 тт
условиях и на разных уровнях. Для поиска ценностного компромисса создаются различные площадки согласования позиций. Однако нет никакой гарантии, что процессы
32 Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: трансформация теории публичного управления в XXI веке // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2011. Сер. 6. № 4. С. 92.
33 Там же, С. 95.
34 Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей / Teoria-ractica.ru [Электронный ресурс] URL: http://teoria-ractica.ru/rus/files/arhiv zhurnala/2014/5/ekonomika/tyutin.pdf (дата обращения: 20.03.2018).
35 Morse R.S. Integrative public leadership: Catalyzing collaboration to create public value // The Leadership Quarterly. 2010. № 21. P. 234.
36 Alford J., Douglas S., Geuijen K., Hart P. Ventures in public value management: introduction to the symposium // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 593.
формирования публичных ценностей на этих площадках будут взаимно дополнять друг
~ 37
друга, а не приведут к возникновению новых ценностных размежеваний.
Результативность менеджмента публичных ценностей во многом зависит от характера делиберативного процесса: обладают ли его участники равными возможностями озвучивания своей позиции и выбора способов влияния на мнение других сторон. Активность и предприимчивость одних может обернуться навязыванием своего видения публичных ценностей другим, менее организованным и концептуально не подготовленным к общественной дискуссии, что ведет к эффекту «сокращения демократии».38 Б. Бозман считает возможным в этой связи говорить о «провалах публичных ценностей» (public value failure), проявляющихся в возможном разрушении механизмов артикуляции и агрегации ценностей, в появлении у отдельных участников делиберативного процесса монополии на выражение ценности, в получении односторонней выгоды, в краткосрочном горизонте определения публичной ценности и
39
С развитием информационных технологий делиберативный процесс начинает активно развиваться в интернет-пространстве. Этому способствует внедрение принципов электронного правительства, позволяющего расширить возможности граждан в формулировании своих предпочтений по ключевым вопросам общественного развития. Как отмечает А.В. Волкова, «Подход к электронному правительству с позиций public value management подразумевает постоянное и заинтересованное сотрудничество между гражданами и государством. Клиент, получающий услуги, становится гражданином, участвующим в их формировании. Электронное правительство становится площадкой для обеспечения этого диалога и выработки политики с учетом мнений всех
40
заинтересованных сторон».
Таким образом, менеджмент публичных ценностей представляет собой важное направление в государственном управлении общественными делами. Его основное назначение — сформировать в сознании граждан систему представлений о приоритетности решения тех или иных задач общественного развития путем активного вовлечения самих граждан в обсуждение значимости этих задач. Это позволяет
37 Bryson J., Sancino A., Benington J., Sorensen E. Towards a multi-actor theory of public value co-creation // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 645.
38 Bryson J.M., Crosby B.C., Bloomberg L. Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management // Public Administration Review. 2014. Vol. 74. № 4. P. 450.
39 Bozeman B. Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 2. P. 145-161.
40 Волкова А.В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей в современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2013. Сер. 6. № 3. С. 86.
государству, с одной стороны, обеспечивать легитимизацию своих решений, а с другой — держать руку на пульсе общественных настроений, своевременно реагировать на
изменения ценностных предпочтений в обществе.
***
В практику российского государственного управления принципы «public value management» внедряются медленно и противоречиво. С одной стороны, в рамках программы «Информационное общество» (2011-2020 годы) реализуются проекты, позволяющие создавать электронные площадки, где граждане могут выразить свое видение проблем, требующих решения, и путем голосования определить их публичную ценность. Так, на портале «Российская общественная инициатива» они могут сформулировать свои предложения по различным вопросам социального и экономического развития, находящихся в фокусе государственного управления. В соответствии с утвержденными Указом Президента РФ N 183 от 04.03.2013 г. правилами рассмотрения общественных инициатив обращения граждан предварительно модерируются и, если не противоречат установленным правилам, размещаются на портале, и следовательно, становятся доступными для голосования. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществляется в срок не более 1 года со дня размещения. В зависимости от уровня инициативы (федеральный, региональный или муниципальный) установлены определенные значения по необходимому количеству голосов ЗА. Если инициатива в установленный срок набирает необходимое количество голосов в поддержку, то она направляется на рассмотрение в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня. Экспертная рабочая группа
41
принимает мотивированное решение о реализации или отклонении инициативы.
В субъектах РФ исполнительными органами власти создаются свои электронные площадки для выявления интересов и предпочтений граждан. Так, правительством Москвы было запущено мобильное приложение «Активный гражданин», правительством Московской области «Добродел», администрацией Липецкой области «Портал неравнодушных». Эти проекты представляют собой системы электронного голосования, позволяющие определить актуальные для жителей данных регионов вопросы. По результатам голосования определяются приоритеты в благоустройстве территории, развитию транспортной системы и т.п.
41 Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» / [Электронный ресурс] URL: https://www.roi.ru/ (дата обращения 18.03.2018)
По инициативе Общественной палаты с 2015 г. проводятся ежегодные форумы «Сообщество», целью которых является обсуждение существующих проблем, определение возможных путей их решения и приоритетов развития в российских регионах. Результаты таких обсуждений обнародуются и доводятся до властей. Еще одна дискуссионная площадка «Форум Действий» создана Общероссийским народным фронтом. На прошедшем Москве 18-19 декабря 2017 г. форуме собрались более 4 тыс. человек, в том числе активисты и эксперты ОНФ, руководители федеральных органов власти, журналисты. С 2013 г. по инициативе ряда российских общественных деятелей ежегодно проводится Общероссийский гражданский форум, крупная площадка обсуждения актуальных проблем развития страны и совместного определения ценностных приоритетов. С целью развития, продвижения и реализации предложений Форума, а также разработки новых идей, концепций стали создаваться постоянно действующие экспертные группы, чьи рекомендации и предложения получают широкий общественный резонанс. В.Н. Якимец и Л.И. Никовская считают, что внедрению принципов менеджмента публичных ценностей способствуют также программы поддержки некоммерческих организаций, введение института бизнес-омбудсмена, упрощение правил регистрации
42
политических партий и т.п.
Однако предпринимаемые государством шаги в направлении «public value management» оцениваются специалистами как недостаточные и непоследовательные. Наряду с созданием площадок для обсуждения приоритетов развития города, региона, общества отмечается тенденция к усилению государственного контроля за процессами, протекающими в публичной сфере. По мнению В.Н. Якимца и Л.И. Никовской, это проявляется, в частности, во введении понятия «иностранного агента» для НКО, частично финансируемых из-за рубежа, в ужесточении законодательства о митингах, в попытках введения контроля за интернет-пространством и т.д. 43 Д. Волков и С. Гончаров говорят даже о «национализации» или «огосударствлении» некоммерческого сектора, о попытках государства «встроить некоммерческие организации в государственный процесс оказания услуг (в том числе и по защите населением своих прав), передать им часть государственных функций, но без права решающего голоса». 44
42 Якимец В.Н., Никовская Л.И. Проблема состоятельности институтов публичной политики в контексте менеджмента публичных ценностей // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2015. № 3 (44). С. 62
43 Там же.
44 Волков Д., Гончаров С. Потенциал гражданского участия в решении социальных проблем: сводный аналитический отчет. М.: Левада-центр, 2014. URL: https://www.levada.ru/2014/11/18/potentsial-grazhdanskogo-uchastiva-v-reshenii-sotsialnvh-problem-2014/ (дата обращения 18.02.2018). С. 27.
Менеджмент публичных ценностей возможен только в условиях делиберативного процесса, в котором граждане участвуют осознанно, ответственно и свободно. Только в таких условиях речь может идти о совместном создании публичной ценности, а не о ее навязывании более сильным политическим или экономическим игроком. В нашей стране гражданская активность, без которой невозможно представить процесс «совместного создания ценности», во многих случаях развивается, либо под контролем государства, либо начинает обретать деструктивные формы. Так, оценивая масштаб общественного участия в добровольческих инициативах и организациях, не связанных с государством, социологи говорят о таких показателях: по стране в целом — 2%, в Москве около 5%.45 Иными словами, граждане демонстрируют неготовность к самоорганизации, к отказу от помощи государства, к автономным действиям, к самостоятельному формулированию ценностных предпочтений.
Проблема состоит в том, что большинство россиян не рассматривают сложившиеся в политической практике условия выражения собственного мнения как дискриминационные. По данным Левада-центр, только 4% респондентов при ответе на вопрос «Какие из следующих проблем нашего общества тревожат вас больше всего, и вы считаете их самыми острыми?» выбрали вариант «Ограничение гражданских прав, демократических свобод (свободы слова, печати)». 46 Вряд ли эти данные социологического опроса свидетельствуют об отсутствии проблем в области демократических свобод. Скорее в них отражается периферийная роль этих публичных ценностей в сознании российских граждан, что в целом не способствует активному включению широких слоев населения в обсуждение значимых для общества вопросов.
Таким образом, в нашей стране складывается запрос на внедрение в государственную управленческую практику принципов «public value management». Этот запрос формируется как у управленческой элиты, нуждающейся в легитимации принимаемых государственных решений, так и у пробуждающегося гражданского общества, стремящегося к участию в определении приоритетов социального развития. Несмотря на то, что обе стороны преследуют разные цели, они демонстрируют готовность участвовать в разработке механизмов «совместного создания» публичных ценностей. Однако риски «провала публичных ценностей», о которых говорил Б. Бозман, в нашей стране необычайно высоки в силу явного доминирования государства в публичной сфере и разрозненности гражданских активистов, обладающих явно недостаточным опытом ведения дискуссий с опытным игроком в пространстве политической коммуникации.
45 Там же. С. 51.
46 Левада-Центр. Самые острые проблемы / [Электронный ресурс] 31.08.2017. URL.: https://www.levada.ru/2017/08/31/samye-ostrye-problemy-2/ (дата обращения 14.01.2018)
Список литературы:
1. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.
2. Волков Д., Гончаров С. Потенциал гражданского участия в решении социальных проблем: сводный аналитический отчет. М.: Левада-центр, 2014. URL: https://www.levada.ru/2014/11/18/potentsial-grazhdanskogo-uchastiva-v-reshenii-sotsialnvh-problem-2014/ (дата обращения 18.02.2018).
3. Волков Ю.Г., Денисова Г.С., Лубский А.В. Публичный диалог как основа ценностной политики в сфере межэтнических отношений // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2017. № 2. С. 147-153.
4. Волкова А.В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей в современной России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2013. Сер. 6. № 3. С. 84-92.
5. Глухова А.В. Аксиологический поворот в государственном управлении и его российские проекции // Власть. 2015. № 2. С. 202-208.
6. Левада-Центр. Инициативы и проблемы в Москве / [Электронный ресурс] 09.2017. URL.: https://www.levada.ru/2017/09/08/initsiativv-i-problemv-v-moskve/ (дата обращения 14.01.2018)
7. Левада-Центр. Самые острые проблемы / [Электронный ресурс] 31.08.2017. URL.: https://www.levada.ru/2017/08/31/samve-ostrve-problemv-2/ (дата обращения 14.01.2018)
8. Ледяев В.Г. Государство vs гражданское общество: скрытые практики власти и сопротивления / Civisbook.ru [Электронный ресурс]. URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Ledvaev_Gosudarstvo.pdf (дата обращения 18.02.2018).
9. Малинова О. Изменение институциональных условий производства и конкуренции политических идей в России: от 1990-х к 2010-м // Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013. С. 55-74.
10. Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» / [Электронный ресурс] URL: https://www.roi.ru/ (дата обращения 18.03.2018)
11. Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013.
12. Слатинов В.Б., Меркулова К.Г. Публичные ценности в структуре идеологии местного сообщества: проблемы формирования и идентификации // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 4 (34). С. 35-39.
13. Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: трансформация теории публичного управления в XXI веке // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2011. Сер. 6. № 4. С. 85-96.
14. Тард Г. Общественное мнение и толпа. М.: Ленанд, 2015.
15. ТютинД.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей / Teoria-ractica.ru [Электронный ресурс] URL: http://teoria-ractica.ru/rus/files/arhiv zhurnala/2014/5/ekonomika/tyutin.pdf (дата обращения: 20.03.2018).
16. Хабермас Ю. Социоструктурная трансформация публичной сферы // Публичная сфера: теория, методология, кейс стади / под ред. Е.Р. Ярской-Смирновой и П.В. Романова. М.: ООО «Вариант»: ЦСПГИ, 2013. С. 226-265.
17. Якимец В.Н., Никовская Л.И. Проблема состоятельности институтов публичной политики в контексте менеджмента публичных ценностей // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2015. № 3 (44). С. 57-63.
18. Якунин В.И. Ценностное целеполагание в государственном управлении // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 3. С. 15-28.
19. Alford J., Douglas S., Geuijen K., Hart P. Ventures in public value management: introduction to the symposium // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 589-604.
20. Beck Jorgensen T., Bozeman B. Public Values: An Inventory // Administration and Society. 2007. Vol. 39. № 3. P. 354-381.
21. Bozeman B. Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 2. P. 145-161.
22. Bozeman B., Sarewitz D. Public Value Mapping and Science Policy Evaluation // Minerva. 2011. № 49. P. 4. URL: https://cspo.org/legacy/library/1104251411F19066350XV lib BozemanSarewitz.pdf (дата обращения 14.01.2018).
23. Bryson J., Sancino A., Benington J., Sorensen E. Towards a multi-actor theory of public value co-creation // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 640-654.
24. Bryson J.M., Crosby B.C., BloombergL. Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management // Public Administration Review. 2014. Vol. 74. № 4. P. 445-456.
25. Geuijen K., Moore M., Cederquist A., Ronning R., van Twist M. Creating public value in global wicked problems // Public Management Review. 2017. Vol. 19. № 5. P. 621-639.
26. MendelS.C., Brudney J.L. Doing Good, Public Good, and Public Value. Why the Differences Matter // Nonprofit Management & Leadership. 2014. Vol. 25. № 1. P. 23-40.
27. Moore M. Creating public value: Strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.
28. Morse R.S. Integrative public leadership: Catalyzing collaboration to create public value // The Leadership Quarterly. 2010. № 21. P 231-245.
29. Stoker G. Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? // American Review of Public Administration. 2006. Vol. 36. № 1. P. 41-57.
30. Talbot C. Public Value: The Next ''Big Thing'' in Public Management? // International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32. № 3-4. P. 167-170.
Pushkareva G. V.
Public value management: can we talk about an axiological turn in public
administration
Galina V. Pushkareva —Dr.Sc. (Political Science), professor, Lomonosov Moscow State University, school of public administration, Moscow, Russia E-mail: Pushkarjeva@spa.msu.ru
Annotation
The appeal to the public value management is associated with the limited possibilities of using market mechanisms in public administration in order to improve its efficiency and effectiveness. The public value management is based, first, on the recognition of the values importance as a social regulator of citizens' behavior; secondly, an understanding of the emerging new opportunities to improve the quality of public administration when using the regulatory potential of value orientations; thirdly, the awareness of the values diversity represented in society and the need to create a mechanism for the formation of value preferences shared, if not by all citizens, then at least by a majority, i.e. the transformation of individual values into public ones. In the paper, the public value management is considered as a function of the state, aimed at forming in the minds of citizens perception of solving various social development tasks priority by actively involving citizens themselves in the discussion of these tasks significance . It is substantiated that the management of public values allows the state, on the one hand, to provide the legitimization of its decisions, and on the other hand to keep a hand on the pulse of public sentiments, to react in a timely manner to changes in value preferences in the society. The possibilities of introducing the principles of public values management in the practice of Russian public administration are assessed.
Keywords:
Public values, public administration, public value management.
