CC BY
82
УДК 323.21
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2014. Вып. 1
А. В. Волкова
СОВРЕМЕННАЯ ПУБЛИЧНОСТЬ И ПУБЛИЧНЫЕ ЦЕННОСТИ: РОССИЙСКИЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ ПРАКТИКИ
Статья раскрывает основные тенденции в развитии западноевропейской научной дискуссии о роли публичных ценностей в публичном управлении. Сегодня, в условиях сложности и плю-ральности мира, коммуникация государства и общества становится более открытой, но и более конфликтной. Акцент части европейских исследований сделан на развитие потенциала прямого гражданского участия. Россия развивается в русле общеевропейских тенденций, и проблема «гражданских способностей» является для нее крайне актуальной. Библиогр. 15 назв.
Ключевые слова: публичное управление, публичные ценности, публичная дискуссия, конфликты ценностей, формирование публичных ценностей, гражданские способности.
A. V. Volkova
CONTEMPORARY PUBLIC SPHERE AND PUBLIC VALUES: RUSSIAN AND FOREIGN PRACTICES
The article reveals the main trends in the development of the Theory of Public Administration regarding an increasing importance of public values theory. This article seeks to discuss the potential of direct citizen participation to assist with identifying and understanding public values in Western states and in Russia. The issue of "civilian capacity" is highly relevant to the RF. The article concludes with a brief discussion about potential directions for future research.
Keywords: public administration, public values, public discussion, conflicts of values, creating of public values, citizen capacities.
Причины кризиса традиционной модели государственного управления в конце ХХ в. был связана прежде всего с возросшей социальной динамикой общества, с ускорением темпов социальных изменений, к которым не успевали адаптироваться бюрократические структуры. Новый государственный менеджмент стимулировал инновационные способности государства, способности планирования и оценки эффективности, по-новому поставил проблему ответственности государства. Сегодня он все еще сохраняет свои позиции как наиболее влиятельная идеология государственного управления, как основание современных административных реформ в большинстве стран мира.
По сравнению с англосаксонскими странами, менеджериальные реформы в континентальной Европе часто рассматриваются как «догоняющие» или «опоздавшие» с точки зрения внедрения принципов new public management (NPM). Если сравнивать результаты менеджериальных реформ с теоретическими посылками NPM, то оказывается, что реформы достигли лишь частичного успеха на национальном уровне в Италии и на уровне местного управления в Германии и Франции. Так, анализируя изменения в этих странах, С. Кухльман констатирует, что «у нас есть несколько неоднозначная смесь новых управленческих инструментов, ценностей и механизмов и традиционной практики» [1, p. 1128].
Волкова Анна Владимировна — кандидат социологических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; [email protected]
Volkova Anna V. — Candidate of Sociology, Associate Professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
111
В. Кикерт, говоря о таких типичных корпоративных характеристиках южно-европейских администраций, как «законничество, политизация и кумовство», отмечает, что даже относительно сильные коррупционные скандалы и кризис в Италии в начале 1990-х годов не привели к ожидаемой «революции» в итальянской политике [2]. При этом не может быть никаких сомнений, что доктрина ОТМ оставила след в административном ландшафте континентальной Европы.
Подобные оценки справедливы и в отношении результатов российской административной реформы 2003-2010 гг., идеология которой изначально носила мозаичный характер и которая привела к неоднозначным и фрагментарным изменениям системы государственного управления.
Но вслед за расцветом менеджериальной идеологии и увлечением экономическим подходом уже на рубеже веков наступил неизбежный период критики и разочарований: административные реформы имели и негативные последствия в виде эрозии этики государственной службы, уменьшения значимости демократических ценностей, снижения уровня внутренних связей в государственных структурах, утраты преемственности и институциональных традиций. Кроме того, мировой экономический кризис 2008-2010 гг., волна протестов, прокатившихся по арабским странам, и локальные протесты в странах Евросоюза и США вновь актуализировали проблему оторванности власти от общества, ее неспособности решить современные социальные проблемы.
Учитывая слабую вовлеченность общественности в процесс выработки государственных решений, популизм и неэффективное использование ресурсов, исследователи делают выводы о том, что идеология «зашла в тупик, и изменения уже коснулись ряда "передовых стран". Это отступление показывает главным образом кумуляцию неблагоприятных косвенных воздействий на гражданские возможности в отношении решения социальных вопросов, потому как идеология ОТМ радикально увеличила институциональные и политические сложности. Характер режима после ОТМ не определен, он формируется в настоящее время» [3, р. 467].
Спровоцированная книгой М. Мура [4] дискуссия о соотношении государственного, публичного и частного интересов сегодня во многом определяет тон межнациональных и междисциплинарных научных дискуссий, что особенно остро воспринимается в условиях неопределенности, в период сложных политических, экономических и социальных изменений. Развивающиеся сегодня теоретические подходы к государственному управлению стремятся преодолеть недостатки традиционного государственного управления и сформулировать новые принципы определения публичных ценностей и стратегии реализации публичной политики. Суммируя и обобщая современную дискуссию по поводу публичных ценностей, следует выделить ряд наиболее значимых моментов, а именно:
— во-первых, публичная ценность как коллективный запрос соотносится с оценкой того, что создано правительством от имени общественности. Фактически у М. Мура речь шла об определении стоимости для государства публичных ценностей;
— во-вторых, публичные ценности (1) обеспечивают консенсус по поводу прав, преимуществ и прерогатив, которые граждане должны (или не должны) иметь, (2) определяют обязанности гражданина перед обществом, государством, и друг другом, и (3) это принципы, на которых должны основываться правительства и политика;
— в-третьих, «ценностный провал» (кризис) происходит, когда ни рынок, ни государственный сектор не предоставляют гражданам возможности, необходимые для достижения публичных ценностей;
112
— в-четвертых, публичные ценности конкурируют и конфликтуют, а консенсус, достигаемый в ходе публичной дискуссии, достаточно условен и неустойчив.
Таким образом, основной проблемой публичных ценностей является дефицит времени и средств обеспечения артикуляции и эффективной передачи основных ценностей, «если процессы агрегирования ценности приводят к ее искажениям» [5]. Не идеализируя сам подход, тем не менее нельзя не признать, что он содержит значительный потенциал, особенно в плане возвращения внимания к публичности и политическому.
Публичные ценности влияют на формирование структуры общества, но есть случаи, когда наличие принципиальных разногласий об общественных ценностях (т. е. наличие групп связанных общественных ценностей) само выступает в качестве ценности и генерирует нормативный консенсус. Это относится к такой публичной ценности, как «плюрализм», которая предполагает, что несколько ценностей и ценностных ориен-таций могут одновременно существовать в обществе на равных условиях. Публичная ценность плюрализма широко распространена в публичной политике, где почти все споры сводятся к выбору между конкурирующими ценностями. К примеру, стремление к свободе может стать несовместимым со стремлением к равенству, стремление к справедливости — с милосердием или безопасностью.
Политика экономического развития часто провоцирует конфликты между ценностями, связанными с экономическим ростом, сохранением исторического наследия, охраной окружающей среды и справедливым налогообложением. Это особенно актуально для современного публичного пространства России, и среди множества примеров можно выделить строительство Охта-центра в Санкт-Петербурге.
Политика в отношении охраны окружающей среды может вызвать конфликты между ценностями, связанными с социальной справедливостью, экономическим ростом и безопасностью. Как практически всегда бывает с случаях с деятельностью всемирной организацией Greenpeace.
Сегодня уже очевидно, что политика безопасности может породить конфликт между такими ценностями, как генерирование знаний, обмен информацией, конфиденциальность, неприкосновенность частной жизни, между гражданскими свободами, правами личности и безопасностью.
Для обеспечения публичной ценности политики плюрализма специалисты в области государственного (публичного) управления должны быть в состоянии идентифицировать соответствующие общественные ценности, понимать их (т. е. объяснять ценности и интерпретировать их взаимосвязи) и разрешать конфликты ценностей (выбирать между конкурирующими публичными ценностями) таким образом, чтобы помочь создать общую публичную ценность и предотвратить ценностный провал. Б. Боземан предполагает, что общественные ценности могут быть определены: (1) интуитивно; (2) в ходе выборов, опросов общественного мнения, и аналогичных механизмов; (3) в научной литературе [5, р. 133-141]. Но эти источники позволяют определить лишь наиболее значимые (приоритетные) ценности, но не могут дать полную картину ценностного многообразия. Существуют и иные методологии и методики разрешения ценностных конфликтов, в том числе с помощью этических кодексов [6] или сетевого управления [7]. Однако все эти механизмы работают в организационном контексте и мало учитывают саму общественность.
Главная проблема этих идентификации и механизмов разрешения ценностных конфликтов состоит в том, что они игнорируют роль граждан в разрешении общественных
113
споров, поэтому, по мнению Т. Набаччи, они вряд ли помогут создать общественную ценность и предотвратить ценностный кризис. Таким образом, среди исследователей стран континентальной Европы в качестве одного из направлений поиска прослеживается стремление актуализировать «публичное» в связи с исследованиями публичных ценностей, т. е. исследовать и развивать потенциал прямого участия граждан для оказания помощи в определении и понимании общественных ценностей. Фактически они провозглашают движение в сторону делиберативной демократии в условиях сложности и плюральности публичного пространства. Для них сегодня «не обращать внимание на публичное — проблематично, особенно когда речь идет об урегулировании конфликтов политик, которые почти всегда связаны с публичными спорами о ценностях» [8, р. 699]. Решение конфликтов по поводу публичных ценностей требует от современных руководителей в сфере государственного управления умения определять, понимать и выбирать среди конкурирующих публичных ценностей, и эта задач может быть выполнена только при активном участии общественности.
Но еще в 1927 г. Дж. Дьюи признал, что проблема участия общественности заключается в «совершенствовании методов и условий дискуссии, обсуждения, и убеждения» [9, р. 365]. И несмотря на значительный теоретический и практический опыт организации общественных дискуссий и слушаний, эта проблема остается актуальной для европейских специалистов в области государственного управления.
Участие общественности, составляющее общепринятую основу демократии, сегодня сводится к косвенному участию через голосование, однако за последние несколько десятилетий требования прямого участия граждан возрастают как на местном, так и на государственном и национальном уровнях во всем мире.
В своем исследовании Т. Набатчи рассматривает некоторые потенциальные направления будущих исследований с целью совершенствования методик работы с общественностью в процессе формирования публичных ценностей и разрешения ценностных конфликтов. Среди методических указаний по организации общественных слушаний в странах Евросоюза можно выделить следующие:
— действуйте на основе ценностей,
— используйте совещательные режимы связи,
— используйте малые форматы обсуждений с подготовленными кураторами,
— предоставляйте как можно больше информационных материалов,
— используйте набор стратегий, которые минимизируют манипуляции и искажения,
— обсуждайте проблему более одной сессии.
К. Бартелз также предполагает, что публичные встречи и публичные слушанья как продукт взаимодействия профессионалов в области государственного управления и граждан может повысить качество предоставления государственных услуг, принятия решений и решения проблем. И это должен быть постоянный, динамичный, развивающийся процесс в повседневной практике. Конкретно это означает, что исследование должно рассматривать следующие общие вопросы:
1. Как профессионалы в области публичного управления и граждане могут общаться друг с другом?
2. Как можно облегчить общение с различным контингентом граждан?
3. Какие вопросы могут решать специалисты в области публичного управления и граждане через прямое («тонкое») взаимодействие?
114
К. Бартелз считает такой подход чувствительным («мелкозернистым») способом публичной коммуникации, развивающим взаимные способности и работников, и граждан предъявлять претензии, влиять на решения и понимать друг друга. Он может показать ценность таких принципов, как включение, эффективность и справедливость в контексте конкретных общественных встреч [10, р. 11-12].
Резюмируя эти исследования, можно отметить, что общественные (а не индивидуальные, «клиентские») ценности воспринимаются сегодня в качестве основы государственного управления, они определяют публичное пространство и содействуют достижению публичного блага. Тем не менее они также провоцируют повторяющиеся конфликты, потому что в плюралистическом (сложном) обществе ценности отдельных лиц и групп часто противоречат друг другу, а кроме того, разные люди в разное время и при разных обстоятельствах могут поддерживать разные ценности. Важно понимать, какие ценности являются публичными и какие из них не могут быть удовлетворены, учитывать это при принятии политических решений. Как следствие — формирование общественных ценностей и предотвращение ценностных кризисов зависит от принятия трудных решений и сложных компромиссов разрозненных общественных ценностей. Общественность играет (или должна играть) значимую роль в решении ценностных споров в публичной политике, но непосредственное участие общественности должно быть специально организовано, чтобы служить этим целям.
Современное восстановление значимости политического аспекта публичного управления как в западноевропейских странах, так и в США и Канаде, наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризуется новыми составляющими.
— Государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя выступает важным ресурсом выработки политико-управленческих решений [8].
— Основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса.
— Государственное управление как управление общественными делами не только подвергается оценке с точки зрения прагматических критериев эффективности, но и включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности.
— Процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами (общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.).
Последние реформы в государственном секторе (особенно те, которые связаны с новым государственным менеджментом) увеличили обеспокоенность по поводу состояния ценностей государственной службы. Сегодня все большее число сторонников современных административных реформ и реформ государственной службы стараются согласовывать традиционные ценности государственной службы с «новыми» ценностями, вытекающих из новых подходов к организации и управлению общественными организациями.
Так, П. Ларсон, исследовавший конфликты ценностей публичного и частного сектора и проблемы государственной службы Канады, пришел к выводу о том, что «ценности
115
как государственного, так и частного сектора заслуживают внимания. Мы должны определить, какие из них должны применяться и где. Нам необходимо разработать особый подход к управлению общественным благом» [11, р. 139], а значит, все элементы управления и подотчетности должны соответствовать публичным ценностям. П. Лар-сон фактически призывает граждан своей страны к уточнению своих собственных представлений о надлежащей роли правительства, о публичных ценностях и публичном благе, что должно помочь публичным менеджерам в реформировании государственных учреждений в интересах граждан.
К. Кернаган подробно анализирует возможности новых подходов к ценностям государственной службы и делает вывод о том, что определение ключевой ценности (часто описываемой как кодекс поведения), как для государственной службы в целом, так и для отдельных общественных организаций, облегчает определение ценности результатов реформ [6, р. 91].
Современные исследования профессиональных этических кодексов Австралии, Канады и США показали разные тенденции развития в связи с событиями нескольких последних десятилетий [12]. Так, к примеру, финансовые руководители крупных компаний в США — преимущественно утилитаристы; они используют этические кодексы в свои стратегических целях, выясняя предварительно, в чем заключается польза для корпорации (позитивный внешний образ для фирмы). С 1980-х годов проходит череда скандалов, связанных с использованием бухгалтерами и крупными менеджерами своего положения для введения в заблуждение граждан и государства, а серия корпоративных скандалов в Соединенных Штатах, которые начались банкротством и ликвидацией компании Enron в 2001 г., вскрывших факты мошенничества руководства компанией и фальсификации финансовых документов, явилась катализатором для принятия Закона Сарбейнса — Ок-сли в 2002 г. Он, в частности, потребовал принятия Этического кодекса для финансовых директоров крупных компаний и Этических кодексов для сотрудников с требованием обязательного обучения последних в соответствии с этими кодексами.
Современных западноевропейских и американских исследователей дискуссия о публичных ценностях и методах разрешения ценностных конфликтов в конце концов приводит к трем основным вопросам, принципиальным с точки зрения повышения эффективности современного публичного управления.
Прежде всего — стремиться ли к компромиссу, ранжированию публичных ценностей или разделить ответственность за реализацию равнозначных публичных ценностей между отдельными институтами государственной власти и управления?
Затем, — определяя возможные действия и затраты (в том числе и финансовые) для реализации тех или иных публичных ценностей, стремиться ли в этом смысле к максимуму или же определить минимум затрат на реализацию каждой конкретной ценности.
И наконец, — как соотносить скорость изменения баланса ценностей и скорость реакции государственных институтов, прежде всего государственной службы. Это имеет огромное значение, поскольку среди общемировых тенденций развития профессиональной этики государственных служащих явно прослеживается их ориентация на публичные ценности и публичное благо.
В России привлечение внимания к ценностям государственной службы позволяет выделить ряд противоречий, связанных, прежде всего, с содержанием профессиональных кодексов. А череда финансовых коррупционных скандалов (таких как дело Обо-ронсервиса), напротив, провоцирует скепсис в отношении профессиональных кодексов
116
(и кодекса госслужбы, в частности). А почему? Для большинства западноевропейских стран публичная дискуссия — естественная норма, необходимость и повседневная практика. Для них актуальны узкие методические вопросы («Как повысить эффективность общественных слушаний?»), в то время как для России более актуальна проблема изначальной вовлеченности граждан в публичность [13]. В России процесс налаживания системы гражданских контактов с помощью средств электронной коммуникации, наряду с положительным эффектом, зачастую приводит к манипуляции общественным сознанием и имитации демократических процессов [14].
Вместо поиска вариантов решения проблемы российское государство реализует приоритет корпоративных ценностей, в большей степени стремится не к выстраиванию граж-данско-ассоциативных связей (повышению политической культуры населения), а к культивированию идеи попечительства и неспособности граждан (профессиональных групп) действовать в соответствии с нормами морали. К примеру, принятию концепции реформы государственного управления, как и принятию Типового этического кодекса для госсужа-щих, не предшествовала широкая публичная дискуссия. Документы фактически вызревали в недрах госаппарата и были представлены гражданам практически в готовом виде.
Россия запаздывает в проведении административных реформ (в реализации принципов NPM и др.), но в этом она не одинока. Наряду с другими западноевропейскими странами она включилась в дискуссию о роли публичных ценностей, и мы можем проследить отдельные элементы менеджмента публичных ценностей в публичном управлении России. Ориентация на вовлечение граждан и гуманитарные технологии, развитие системы обратной связи с населением каждой государственно-политической структуры (горячие линии, многофункциональные центры), постепенное и постоянное развитие навыков межличностного общения граждан (системы горизонтальных связей) неизбежно дадут свои результаты.
Вклад концепции публичных ценностей в развитие публичного управления современной России, на наш взгляд, заключается в следующих значимых моментах:
— во-первых, в последовательном отстаивании ценностного подхода к политике и управлению;
— во-вторых, в продвижении идеи гражданских способностей и их роли в управлении;
— в-третьих, в ориентации публичного управления не на национальные, а на универсальные ценности (справедливость, соучастие, плюрализм).
Для России, как и для большинства современных стран, сегодня очевидна проблема исследований различных форм участия общественности, прежде всего, в вопросах выявления и формирования публичных ценностей и в разрешении ценностных конфликтов [15]. Учитывая важность этих вопросов, само собой разумеется, что граждане должны участвовать в определении того, что представляет общественную ценность и как именно идет процесс формирования публичных ценностей. И именно гражданам принадлежит право определения, оценки и выбора между конкурирующими публичными ценностями.
Литература
1. Kuhlmann S. New Public Management for the «Classical Continental European Administrations»: Modernization at the Local Level in Germany, France and Italy // Public Administration. Vol. 88, N 4. 2010. P. 1116-1130.
117
2. Kickert W. Distinctiveness of Administrative Reforms in Greece, Italy, Portugal and Spain. Common Characteristics of Context, Administrations and Reforms // Public Administration. Vol. 89, N 3. 2011. P. 801818.
3. Patrick D., Margetts H. New Public Management Is Dead — Long Live Digital-Era Governance // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006. Vol. 16, N 3. Р. 467-494.
4. Moore M. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.
5. Bozeman B. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, DC: Georgetown University Press, 2007. 214 р.
6. Kernaghan K. The Post-Bureaucratic Organization and Public Service Values // International Review of Administrative Sciences. Vol. 66, N 1. 2000. P. 91.
7. Vandenabeele W. Leadership Promotion of Public Values: Public Service Motivation as a Leadership Strategy in the Public. Paper presented at Leading the Future of the Public Sector: The Third Trans-Atlantic Dialogue, 2007. May 31 — June 2. Newark, Delaware. URL: http://www.ipa.udel.edu/3tad/papers/workshop4/ Vandenabeele.pdf
8. Nabatchi T. Putting the «Public» Back in Public Values Research: Designing Participation to Identify and Respond to Values // Public Administration Review. 2012. Vol. 72, Iss. 5. P. 699-708.
9. Dewey J. The Public and Its Problems // The Later Works of John Dewey, 1925-1952. Vol. 2 / ed. by Jo Ann Boydston. Carbondale: Southern Illinois University Press, 1988. P. 238-272.
10. Bartels K. Public Encounters: the History and Future of Face-to-face Contact Between Public Professionals and Citizens // Public Administration. 2013. Published online: 11 Feb. 2013. DOI: 10.1111/j.1467-9299.2012.02101.x
11. Larson P. Public and Private Values at Odds: Can Private Sector Values be Transplanted into Public Sector Institutions? // Public Administration and Development. 1997. Vol. 17. P. 131.
12. Callaghan M., Wood G., Payan J. M., Singh J., Svensson G. Code of Ethics Quality: an International Comparison of Corporate Staff Support and Regulation in Australia, Canada and the United States // Business Ethics: A European Review. Vol. 21, N 1. January 2012. P. 15-30.
13. Кулакова Т. А. Вовлечение в публичность как инновация государственного управления в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8-2. С. 132-136.
14. Волкова А. В. Электронное правительство и формирование публичных ценностей // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2013. № 3. С. 84-92.
15. Benington J. Creating the Public in Order to Create Public Value? // International Journal of Public Administration. 2009. Vol. 32 (3-4). P. 232-249.
Статья поступила в редакцию 20 мая 2013 г.
118
