CC BY
48
Публичная политика
УДК 323.21
А. В. Волкова, Т. Г. Потапенко
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИНКЛЮЗИВНОГО РОСТА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ИНДИИ И РОССИИ*
Государственная управляемость как понятие сложного общества сегодня во многом обусловливается уровнем развития коммуникации, диалога и сотрудничества в обществе, что связывается авторами статьи с деятельностью институтов развития в сфере политико-административного управления. К таким институтам авторы относят: институты субсидиарности (или взаимодействия в многоуровневом управлении); институты «бесшовного правительства» (или интероперабельности органов государственного управления); институты «открытого правительства» (обеспечивающие взаимодействия государства, общества и бизнеса). Проблемы формирования и функционирования институтов развития рассмотрены в ходе сравнительного исследования России и Индии в контексте необходимости обеспечения инклюзивного экономического роста и реализации принципа справедливости в публичной политике. Несмотря на демократизацию и административно-политические реформы в этих странах, процессы выработки и принятия политических решений по-прежнему остаются закрытыми, однако власть стремится делегировать часть ответственности, вовлекая бизнес в публичную сферу; прослеживается стремление сделать процессы взаимодействия акторов более открытыми. Это должно способствовать достижению устойчивых конкурентных преимуществ государства за счет согласованности и солидарности государства и общества в процессе формирования публичных ценностей и управления публичной политикой.
Ключевые слова: государственная управляемость, публичная политика, институты развития, инклюзивный рост, справедливость, Россия, Индия.
Современное публичное управление — это результат совместных действий целого ряда акторов (административная система государства, органы местной власти, структуры гражданского общества и т. д.), которые вступают во взаимодействие, руководствуясь своими интересами и ценностями, что, естественно, обостряет вопросы взаимосвязи государственной управляемости с самоорганизацией общества как в теории государственного управления, так и на практике. В условиях неопределенности в сложном обществе управляемость выступает не просто внешним условием обеспечения конкурентоспособности, а является ее значимым фактором (Волкова, Кожевникова 2014). К ее важнейшим составляющим принято относить способность государства использовать свои стратегические ресурсы для повышения конкурентоспособности в мире; координацию государством ответственных интересов в публичном простран-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «Управляемость и конкурентоспособность государства в условиях неопределенности: сравнительный анализ стран БРИКС», проект № 14-03-00816.
© А. В. Волкова, Т. Г. Потапенко, 2015
стве; высокую степень социального сплочения и способность к политическому действию на основе компромисса; активное внедрение информационно-коммуникативных технологий (ИКТ). Повышение управляемости в значительной степени обуславливается уровнем развития коммуникации, диалога и сотрудничества в обществе, а разработка и реализация концепции электронного правительства (е-доуегптеп^ выступает наиболее заметным и эффективным видом использования ИКТ в современной публичной сфере. На наш взгляд, современная концепция управляемости должна быть дополнена исследованием институтов развития в сфере политико-административного управления, под которыми мы будем понимать: институты субсидиарности (или взаимодействия в многоуровневом управлении); институты «бесшовного правительства» (или интероперабельности органов государственного управления); институты «открытого правительства» (обеспечивающие взаимодействия государства, общества и бизнеса). В связи с тем, что развитие коммуникационных технологий ведет к стремительному росту числа взаимодействующих, граждане все активнее стремятся формировать политическую повестку, а диалог государства и гражданского общества становится более открытым и более конфликтным, отдельного внимания заслуживает анализ механизмов коллективного действия (Шерстобитов, 2014). Достижение двухстороннего взаимодействия общественных и государственных структур подразумевает открытость власти по отношению к обществу, а также наличие разнообразных институтов посредничества (медиаторов), которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия. К институтам-медиаторам (в широком смысле слова) относят СМИ, политические партии и т. д. Но наряду с ними существует и ряд специфических (профильных) институтов посредничества. К их числу можно отнести институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена); структуры, известные под названием «фабрики мысли»; общественные советы, общественные палаты и консультативные советы различного уровня (Сунгуров, 2012), а также структуры, осуществляющие связи различных организаций с правительством (GR).
В аналитическом докладе «Стратегии устойчивого роста и инклюзивного развития», подготовленном Всемирным банком (Доклад о росте ... , 2009), отдельное внимание было уделено политическим стратегиям, которые могут обеспечить стабильный экономический рост и инклюзивность. К числу таких стратегий в области государственного управления и публичной политики авторы доклада отнесли «несколько пространных категорий»: накопление, инновации, размещение средств, стабилизацию и широкую вовлеченность всех слоев населения в процессы управления публичной политикой. Перечисляя политические компоненты стратегий роста (передача технологий, конкуренция и структурные изменения, справедливость и равенство возможностей, эффективное правительство, качество общественных дискурсов и т. д.), авторы доклада не случайно сделали акцент на проблеме развития государственно-частного партнерства, поскольку видели в деятельности этих институтов возможную помощь правительствам. Понимая огромную важность инфраструктуры (телекоммуникационной, энергетической, торговой.) для развития государства и сталкиваясь с жесткой
ограниченностью ресурсов, правительства все чаще обращаются к частным источникам финансирования. Безусловно, большую часть инвестиций в инфраструктуру по-прежнему делает государство, но роль частного сектора возрастает за счет его участия в реализации совместных проектов, помощи по предотвращению различных коммерческих рисков, организации общественного контроля. Однако для работы партнерства правительства должны быть готовы взять на себя другие обязательства: создавать независимые органы регулирования для надзора за деятельностью частных агентов, четко определить условия партнерства, следить за их соблюдением всеми сторонами взаимодействия. Усиление внимания к проблеме государственной управляемости в странах БРИКС, обозначившееся в конце 2000-х и актуализировавшееся в связи с мировыми кризисными явлениями 2014-2015 гг., связано с поиском моделей политического и административного управления, способных стимулировать кардинальные изменения идеологии и практик взаимодействий аппарата государства и общества. Другим важным моментом для этой группы стран является вопрос инклюзивного экономического роста и реализации принципа справедливости в публичной политике. Стремление Российского государства развивать международные партнерские отношения как в странах Запада, так на Восточном направлении придает данному исследованию дополнительную актуальность.
Самобытная и крайне противоречивая система государственного управления современной Индии выделяется в группе восточноазиатских стран. Она представляет собой особый, уникальный тип модели развития (равно как и особую социально-культурную систему, своего рода поликультурный конгломерат, в котором сосуществуют разные религии, этнические группы, классы, касты). Несмотря на ее очевидную самобытность, существует целый ряд сравнительных исследований Индии и России — от осмысления особенностей федеративного устройства и административной культуры до исследований политик создания особых экономических зон и развития технопарков (Кузнецов, 2012).
Процессы в сфере государственного управления и публичной политики современной Индии во многом обусловлены административно-политическими реформами XX в. Так, в частности, можно выделить два основных этапа административных реформ: с 1950 по 1990 г. и с 1991 г. по настоящее время. В течение первого периода с 1950 по 1966 г. акцент был сделан на повышении эффективности административных структур и процессов, снижении коррупции. Однако эти усилия существенно не повлияли на коррупционную активность, которая пронизывала (и пронизывает) всю вертикаль власти от нижних до верхних уровней. При этом нельзя не отметить, что согласно Индексу восприятия коррупции (Transparency International Corruption Index) показатели Индии на несколько позиций лучше российских как по данным за 1996 г., так и в 2014 г. (The Corruption Perceptions Index). В течение первого периода (1950-1990) было предпринято множество попыток реформирования и укрепления административного аппарата для решения возникающих социально-экономических проблем. Заслуга управленцев того периода состоит во внедрении в массовом масштабе программ, направленных на решение проблем бедности, безработицы, недоедания, на повышение благосостояния малоимущих, на защиту женщин, детей и т. д. Прин-
ципы равенства и социальной справедливости широко декларировались в программах и обоснованиях политики органов власти Индии. Согласно известному исследователю индийского управления Рамешу К. Арору, основные задачи административного реформирования в первый период включали в себя экономию бюджета, специализацию структур и административного персонала, эффективную координацию, развитие управленческих способностей, введение принципа интеграции в государственные услуги, подотчетность и ответственность, децентрализацию и демократизацию на низовых уровнях, усиление локальных институтов самоуправления (Arora Ramesh, Rajni Goyal, 1995, р. 579-586). Это подтверждает, что Индия оказалась восприимчива к глобальным тенденциям повышения качества управления. На момент обретения независимости Индия унаследовала колониальную административную структуру. C принятием новой демократической конституции и политической системы ориентация и операционная среда государственного управления значительно изменились. С тех пор как в Индии были запущены Пятилетние планы (Faster, Sustainable ... ) и другие программы развития в начале 1950-х годов, появилось множество специализированных структур, но наряду с этим сохранилось и большое количество колониальных административных структур, никак не сочетающихся с провозглашаемыми принципами демократии.
В настоящее время Индия, как и большинство современных государств, осуществляет административные реформы на основе идей нового публичного менеджмента (new public management) и концепции «надлежащего управления». Комплекс реформ, начатых в 1991 г., имеет основополагающее значение для современного государственного управления Индии, поскольку до этого страна шла по пути плановой и смешанной экономики с социалистическими ориен-тациями (в преамбуле к индийской конституции 1976 г. присутствовало слово «социализм», чтобы акцентировать внимание на социалистических ценностях политического курса Индии). Оценивая состояние системы государственного управления Индии, современный индийский ученый А. Баджпай пишет, что благодаря широкому распространению и первоначальным успехам нового публичного менеджмента — как идеологии административных преобразований в странах Запада — многие развивающиеся и даже слаборазвитые страны поддержали проведение реформ на его принципах. В Индии в ходе преобразований государство, которое рассматривалось в качестве панацеи от всех бед, поразивших экономику и общество (система государственного управления), должно было содействовать функционированию рыночных механизмов и регулировать отклонения для идеального функционирования рынка. Но они оказались совершенно неспособны решить вопросы равенства и справедливости: слишком большое количество социальных, экономических и экологических бед осталось без внимания. По сути общественное благо оказалось принесено в жертву экономическому росту (Публичные ценности ... , 2014, с. 365-370).
В качестве важнейших достижений либерализации укажем следующие.
1. Открытие ряда отраслей в сфере государственного управления для частного сектора с тем, чтобы развить конкуренцию. В настоящее время только три отрасли остаются под государственным ведением: атомная энергетика,
минералы для атомной энергии и железнодорожный транспорт. Телекоммуникации, воздушный транспорт и страхование — ряд примеров проникновения частного сектора.
2. Повышение доли иностранного капитала во всех отраслях. Здесь наиболее ярким примером является ИКТ. Государство стремится выступать в роли регулятора и координатора, а не только контролера публичных интеракций на рынке.
3. Укрепление органов местного самоуправления, наделение их большими ресурсами и полномочиями в 1992 г (Там же. С. 369).
Важным моментом стала деятельность правительства Индии по внедрению электронных услуг в 2004 г. в различных департаментах. Это позволило увеличить скорость предоставления государственных услуг и упростить различные административные процедуры, повысить прозрачность административных операций, что рассматривается нами как важная предпосылка развития институтов «бесшовного правительства» и «открытого правительства».
Для проведения комплексных административных реформ правительством была сформирована Вторая комиссия по административным реформам, которая представила 15 докладов, охватывающих все аспекты государственного управления в период 2005-2009 гг. Многие из представленных докладов связаны с продвижением практики эффективного управления в Индии. Среди них: «Right to Information: Master Key to Good Governance» («Право на информацию: главный ключ к государственном управлению»); «Unlocking Human Capital: Entitlements and Governance» («Раскрытие человеческого капитала: права и управление»); «Ethics in Governance; Promoting E-Governance» («Этика и управление: содействие электронному правительству») (Unlocking Human Capital, 2005). Основными направлениями деятельности комиссии являются содействие прозрачности, ответственности, подотчетности, эффективности, добросовестности и этичности поведения в управлении, сокращение дискреционных полномочий государственных менеджеров путем надзорных механизмов и коллективного принятия решений.
Экономические рыночные реформы 1991 г. привели к буму в индийской экономике, страна вышла на новый уровень развития. Но несмотря на то, что уже более двадцати лет правительство прилагает массу усилий, чтобы соединить программы экономического роста с принципами равенства и социальной справедливости, результат этой активности неоднозначен. Массовая бедность (28% в 2008 г.) очень влияет на ситуацию. Большая часть роста ВВП вызвана ростом доли сектора услуг, в то время как доля сельского хозяйства снизилась на 5% за последние восемь лет, достигнув 14% в 2012 г. Дело в том, что 72% процента населения Индии проживают в сельских районах и зависят от сельского хозяйства, которое является их основным средством к существованию (Share of Agriculture ... ). Экономический рост не является справедливым: плоды развития неравномерно распределены в городской и сельской местности, а также среди различных регионов и слоев общества. Кроме того, современная Индия характеризуется отсутствием политического консенсуса по основополагающим вопросам, кастовыми, языковыми, религиозными различиями и неоднородной идентичностью. Рост гражданского общества не сбалансирован, находится
в начальной стадии и характерен для городских районов, в то время как большинство населения (72%) проживает в сельской местности. Массовая бедность, безработица и недостаточная осведомленность тормозят вовлечение населения в публичный политический процесс.
Кроме того, административное поведение в Индии характеризуется отсутствием единства целей и эффективности, злоупотреблениями, отсутствием публичной отчетности, коррупцией, политизацией бюрократии на высоком уровне и т. д. Общественная ответственность и честность государственных менеджеров — основные проблемы для государственного управления Индии (Maheshwari, 2001, р. 432-433). Собственный интерес чиновников доминирует в государственных структурах, что вылилось в коррупционное взаимодействие с гражданами. При оценке системы государственного управления распространены весьма резкие оценки: «Государственный аппарат, как правило, воспринимается как неэффективный, большинство функционеров не служат никакой полезной цели. Бюрократия запаздывает с ответом на вызовы современности и неэффективна. Коррупция пронизывает все жизненно важные органы в политической системе, подрывает экономический рост, конкуренцию, болезненно сказывается на низших слоях населения» (Saxena, 2013, р. 108). Проблемы управления обусловлены не только неспособностью государственных учреждений оказывать услуги в условиях постоянно растущих ожиданий, но и слабостью гражданских способностей отстаивать свои интересы и выдвигать требования к системе, а следовательно, для политиков и чиновников оказывается мало стимулов для улучшения качества услуг (O'Neill, Poddar, 2008, р. 6-7). Улучшение ситуации связывается сегодня с разрешением участия частного сектора в процессах предоставления государственных услуг в здравоохранении, начальном образовании, строительстве инфраструктуры и т. д., что несколько разгрузит систему государственного управления и позволит правительству выполнить свои обязательства по поставкам основных услуг, которые плохо исполняются.
Наконец, большая прозрачность и информативность могут способствовать большей ответственности и повышению роли голоса граждан в обеспечении хорошего управления. Закон о праве на информацию, принятый в 2005 г., является шагом в правильном направлении, так как он расширяет доступ граждан к правительственным данным. Но все эти инициативы должны быть широко использованы для того, чтобы быть эффективными. «Некоторые наблюдатели объясняют проблемы управления Индии излишней демократичностью. Мы считаем, что имеет место "дефицит демократии" — причина проблемы» (O'Neill, Poddar, 2008, р. 6-7).
Среди преимуществ, являющихся исторической особенностью или достижением Индии, можно выделить:
— высокое качество высшего образования и внимание к фундаментальной науке, позволяющее выпускать специалистов разного профиля (инженеров, медиков, экономистов и т. д.), связанное с широким распространением английского языка и англоязычной литературы (многие книги и журналы выходят одновременно в Англии, США и Индии);
— наличие многочисленного отряда высококвалифицированной рабочей силы в инновационных областях (Гринин, 2013). Заслуга правительства состоит также и в том, что образование в Индии всегда рассматривалось в качестве ключевого инструмента развития, а точные науки являлись приоритетными (Бе-лоусова, 2007; Zeng, 2006).
Таким образом, практически все исследователи современных социально-экономических процессов в Индии сходятся в ряде моментов, принципиально важных для формирования и функционирования политико-административных институтов развития, а именно:
— признание важности роли государства во всех сферах, которая, однако, несколько уменьшилась в результате реформ после 1991 г. Обобщая опыт современных экономических реформ, А. Володин называет в числе значимых моментов «государственный интервенционизм, сопряженный с другими механизмами экономической динамики (частнокорпоративным сектором, мелкой и кустарной промышленностью, общинно-кастовыми институтами и т. п.)» (Володин, 2010, с. 97), что постепенно формирует благоприятные условия для утверждения рыночных отношений и модернизации всего экономического пространства;
— достаточно высокое внимание к инновационной инфраструктуре и научно-техническим инновациям. Это представляется значимым фактором, поскольку в условиях мирового финансового кризиса и ухудшения конъюнктуры мировых товарных рынков вопрос эффективности и инновационного развития национальной экономики является определяющим. «Сегодня это едва ли не единственная страна третьего мира, экономический успех которой, вызван не эксплуатацией природных ресурсов, не дешевизной рабочей силы, а использованием ее интеллектуального потенциала» (Никифорова, 2009, с. 67);
— наличие своеобразного гражданского общества (довольно значительный по численности средний класс), а также всесторонне развитая система общественных наук.
Обратившись к опыту современной России, нельзя не отметить, что в ходе современных административных реформ (2003-2010 гг) произошли некоторые изменения в соотношении государства и общества: прослеживается стремление государства к политико-административной автономии как от партикуля-ристских интересов отдельных социальных групп, так и от корпоративных интересов бюрократии или региональных политико-экономических кланов; созданы определенные предпосылки для развития институтов гражданского общества. Однако из всего перечня возможных функций гражданских структур (аккумуляция и агрегация общественных интересов, участие в формировании государственной политики, продвижение интересов профсоюзов и т. д.) доминирующей оказалась функция контроля деятельности государственных органов, которая часто носила лишь формальный характер. В условиях курса «управляемой демократии», постепенного изменения избирательного законодательства 2004-2011 гг., снижения уровня политической конкуренции, имитационных процессов в государственном управлении, появления «управляемой партийности» ключевой ценностью реформ, направленных на развитие способности государства к адаптации, эффективному управлению, ответственности, к взаимодей-
ствию с гражданским обществом, на практике стало обеспечение стабильности и устойчивости исключительно властной вертикали. Обострившиеся геополитические конфликты и все нарастающая неопределенность подталкивают власть активно использовать механизмы идеологической координации различных взаимодействий социальных акторов (Кулакова, Кузнецов, 2014). «Тетради по консерватизму» 2014 г., выпускаемые по итогам Бердяевских чтений, являются попыткой создания современного консервативного дискурса «сверху»: не случайно их участники полагают, что сейчас главным субъектом — носителем ценностей выступает государство. Другой важный фактор, способствующий патерналистским настроениям в России, — идея борьбы с внешней угрозой (внешними врагами). Данная идеологическая установка необходимо и немедленно меняет коммуникации как внутри чиновничества и политического класса, так и внутри гражданского общества, привнося разделение «свои — чужие» и мобилизационный тип мышления, минимизируя возможность идейного плюрализма, что крайне негативно сказывается на развитии гражданских способностей и процессе формирования публичных ценностей. Тем не менее постепенный процесс развития гражданского общества приводит к тому, что государство вынуждено принимать меры социального характера: во многих регионах России развиваются разнообразные практики взаимодействия общества и власти, которые не могут быть сведены только к имитационной деятельности. Посредством интернет-взаимодействия создаются условия для конвенциональной публичной сферы, вовлекающей все большее количество людей на принципах открытости и доверия, поощряются инновативность мышления и ценностное отношение к публичному взаимодействию, к публичной политике.
В качестве примера можно привести некоторые механизмы коммуникации между органами власти и бизнеса на региональном уровне, затрагивающие проблемы инклюзивного роста. Прежде всего следует отметить, что важнейшей официальной площадкой взаимодействия региональных, российских и иностранных компаний в Санкт-Петербурге почти двадцать лет выступает Петербургский международный экономический форум (ПМЭФ), предоставляющий легальную возможность в максимально короткие сроки провести максимальное количество встреч разного уровня.
Отдельное внимание следует уделить деятельности профильных GR-отделов и профессиональных союзов, обеспечивающих оказание посреднических услуг. В тех сферах российского бизнеса, где преобладает иностранный капитал (например, в табачной и пивной отраслях), западные владельцы предприятий просто органично перенесли в Россию структуру бизнеса из Западной Европы и США, где развитие GR-департаментов имеет многолетнюю историю. Потенциально сегодня в России GR может развиваться в таких отраслях, как кредитование, лесная отрасль, фармацевтика. GR-департаменты формируют крупные компании (пивоваренная компания «Балтика», Российские железные дороги) и объединения (Российский союз промышленников и предпринимателей; Аудиторская палата России), они начинают отстаивать свои позиции на цивилизованном уровне, стремясь минимизировать коррупцию. Постепенно складываются профильные ассоциации, такие как комитеты по GR Российской ассоциации
по связям с общественностью (РАСО) или Ассоциации менеджеров России. Примеров успешного функционирования ассоциаций не так много, но опыт Ассоциации коммуникационных агентств России (АКАР), существующей более десяти лет, безусловно можно оценить как положительный.
Как пример GR-активности в духе неокорпоративизма, сочетающий формальные (легальные) и неформальные практики взаимодействия, в Санкт-Петербурге можно отметить градостроительный проект 2013-2014 гг. «город-спутник Южный»1, инвестором которого выступило ЗАО «Управляющая компания "СТАРТ Девелопмент"». В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга обсуждение возможности реализации подобного проекта началось еще в 2012 г., а в 2013 г развернулась работа по принятию поправок к Закону Санкт-Петербурга «О Генеральном плане», обеспечивающих его реализацию. Благодаря широкому вовлечению граждан этот проект стал значимым событием в публичной политике, как Санкт-Петербурга, так и Ленинградской области. В борьбе «за» и «против» реализации проекта сошлись все политически значимые (акторы) участники процесса принятия политических решений в Санкт-Петербурге: представители федеральных властей, губернатор и Правительство Санкт-Петербурга, депутаты Государственной Думы ФС РФ, различные депутатские объединения Законодательного Собрания (формальные и неформальные), общественные организации и простые горожане. Пытаясь не допустить изменений Генерального плана Санкт-Петербурга, объединились и работали С. Никешин — глава комиссии по городскому хозяйству ЗС СПб, О. Г. Дмитриева — депутат Государственной Думы ФС РФ и ее депутаты из фракции «Справедливая Россия», градозащитные организации «Эком» А. Карпова и «Красивый Петербург» К. Врански. Было налажено взаимодействие и поддерживались выступления местных активистов — жителей г. Пушкин. Несмотря на то что изменения приняли, деятельность по противодействию реализации проекта продолжается и в настоящее время, наглядно демонстрируя конфликт и конкуренцию целого ряда публичных ценностей, самыми значимыми среди которых выступают ценности развития (данный проект сегодня один из крупнейших комплексных проектов в России (Гончарова, 2013)); экологическая безопасность и сохранение культурного наследия (противники проекта делают акцент на том, что данный проект предусматривает вырубку Кондакопшинского леса, уничтожение реки Кузьминки, что неизбежно приведет к пересыханию царскосельских прудов и нарушит парковые ансамбли г. Пушкин, создаст проблемы с сохранением Таицкого и Орловского водоводов, возрастет пожароопасность строительства домов на территории торфяных болот); идеи инклюзивного роста и справедливости (в проект заложен ряд социальных гарантий населению, создание инфраструктуры (больницы, школы и т. д.), декларировалось обеспечение населения доступным жильем).
Поддержка проекта на самом высоком уровне (В. В. Путин, Д. А. Медведев) позволила включить проект (единственный на Северо-Западе РФ) в список жилищных стратегических проектов федерального уровня. В Санкт-Петербурге
1 Южный — город-спутник у Царского села — социальная сеть города Пушкин // ИП:р:/7^м«/. tsarselo.rU/content/0/read2385.html .VED96d0 (дата обращения: 30.10.2013).
идею масштабного строительства поддержало городское руководство. Для поддержки проекта со стороны общественности был создан Общественный экспертный совет, в который вошли известные научные и общественные лидеры, медийные персоны и директора ряда федеральных музеев. Для того чтобы сорвать сроки рассмотрения проекта, но при этом строго следовать нормам регламента, противники соблюдали все формальности, делали запросы в федеральные органы власти, инициировали постановление «Об Обращении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга к Министру культуры Российской Федерации В. Р. Мединскому». Предпринимались попытки использовать юридические тонкости и включить в список особо охраняемых природных зон (не подлежащих застройке) территории, частично входящие в границы города-спутника, и, таким образом, обесценить весь проект. Но 23 октября 2013 г проект прошел второе чтение, после того как во время представления бюджета Санкт-Петербурга на 2014 г его лоббировал сам губернатор Г. С. Полтавченко. В конечном итоге закон Санкт-Петербурга «О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга"» был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 13 ноября 2013 г и подписан губернатором Санкт-Петербурга 29 ноября 2013 г под номером 617-110.
Представленный пример достаточно наглядно демонстрирует порядок взаимодействия акторов в современной публичной политике региона. Можно констатировать приоритет интересов крупного бизнеса и исполнительной власти в ущерб интересам не только общественных движений (прежде всего экологических и градозащитных), но и самих депутатов накануне нового электорального цикла. Несмотря на возникшее благодаря широкому резонансу в социальных сетях ощущению активного участия общественности в процессе принятия политических решений, реальное влияние общественных организаций и граждан является минимальным и не сопоставимо с влиянием на процесс принятия политических решений представителей крупного бизнеса. Подобная ситуация, не ведущая при принятии решения к консенсусу таких крупных акторов, как государственная власть, бизнес-структуры, гражданское общество, приводит в результате к эскалации и углублению конфликтов и нарастанию проблем во взаимодействии гражданского общества, бизнеса и государства. Кроме того, настоящее исследование подтверждает, что в управлении процессами публичной политики в современной России правила игры по-прежнему устанавливает государство. Координационные механизмы в действительности начинают работать только тогда, когда у компаний-производителей есть необходимость отстаивать свои интересы и вести диалог для снижения рисков. Деятельность GR-отдела как института посредничества направлена на минимизацию рисков и конфликтов интересов любыми доступными (легальными) инструментами. Безусловно, российским компаниям необходимо разрабатывать проактивные стратегии взаимодействия (участвовать в формировании повестки дня) для предотвращения введения нежелательных ограничений, однако большинство применяемых стратегий являются реактивными (реакция на активность государства), что связано с недостаточностью ресурсов и опыта легальной коммуникации. На наш взгляд, именно взаимоотношения государственных и негосударственных
акторов являются ключевыми в определении модели политико-административного режима. Изучив характер взаимодействия бизнеса и органов государственной власти региона, инструменты, которыми пользуются компании, можно говорить о незначительных изменениях политико-управленческого режима и его возможном переходе от иерархического режима к координационному (появление многоуровневых взаимосвязей, возможность негосударственных структур повлиять на выработку решений). Значимость изучения взаимодействия заключается в том, что для координационного режима важным фактором является взаимовыгодный интерес сторон, а также двустороннее доверие.
В сложных социально-экономических и внешнеполитических условиях российская власть заинтересована в поиске эффективного способа управления. Фактически мы наблюдаем применение в публичной политике различных механизмов, что позволяет делать выводы о гибридном характере политико-административного режима. Процессы выработки и принятия политических решений по-прежнему остаются закрытыми, однако власть стремится делегировать часть ответственности, вовлекая бизнес в публичность; прослеживается стремление сделать процессы более открытыми. Современный политико-управленческий режим в России уже не носит строго иерархический характер, однако и координационным его назвать пока нельзя. Государственная власть по-прежнему не готова предоставить больше возможностей представителям бизнеса для решения проблем и саморегулирования отрасли, но мы видим отдельные подвижки в сторону сотрудничества бизнеса, власти и общества.
Не сбрасывая со счетов как исключительную противоречивость социально-экономического развития Индии, так и особенности современной публичной политики России, невозможно не согласиться с тем, что «стратегия инклюзивного роста должна улучшать положение людей, подключая их к сетям, которые делают их продуктивными. Инклюзивность не следует рассматривать в качестве ограничения на рост, делающего его морально приемлемым» (Хаусман, 2014). При правильном рассмотрении инклюзивность фактически является стратегией, которая обеспечивает устойчивый рост, а ее реализация направлена на достижение устойчивых конкурентных преимуществ государства за счет согласованности и солидарности государства и общества в процессе формирования публичных ценностей и управления публичной политикой. Основная идея состоит в том, что процесс выработки политики не должен происходить только в правительственных кругах: в активно развивающихся странах круг участников намного шире и охватывает «мозговые центры», академии, прессу, независимые экспертные сообщества, политико-административные институты развития. Отсутствие этих элементов делает режимы уязвимыми перед политическими и управленческими ошибками. Безусловно, оценка успеха инициатив политико-административных институтов развития может потребовать большего времени, но сегодня, на основе проведенного сравнения, можно говорить о двух основных моментах.
Отношения между гражданским и политическим обществом зависят от того, какую роль играет гражданское общество в данном контексте. Индийская система в значительно большей степени делает ставку на конструктивное сотруд-
ничество гражданского общества с государством через выполнение институтами гражданского общества функции по оказанию социально значимых услуг, дополнения роли государства, через организацию и мобилизацию сообщества (прежде всего для обеспечения доступа к их правам). При этом институты развития, институты посредничества стремятся сохранить независимость и не отождествлять себя с государственным агентством или ведомством.
Недостаточное стимулирование деятельности политико-административных институтов, их формальный и имитационный характер в современной России связаны, на наш взгляд, с отношениями недоверия и враждебности, когда гражданское общество является политической оппозицией, а политические лидеры как федерального, так и регионального уровня зачастую воспринимают гражданскую активность как угрозу своему стабильному положению и легитимности. Использование госаппарата и силовых структур для запугивания стали обычным ответом политической системы на требования гражданского общества об ответственности государства, что не может не беспокоить экспертное сообщество.
Литература
Белоусова Т. В. Отрасль информационных технологий как локомотив развития экономики Индии // Инновации. 2007. № 10. С. 91-93. (Belousova T. V. The information technology industry as an engine of economic development of India // Innovations. 2007. N 10. C. 91-93).
Волкова А. В., Кожевникова М. С. Управляемость и институты посредничества в современной России // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. 2014. Т. 10, N 4. С. 101-113 (Volkova A. V., Kozevnikova M. S. Governability and mediation institutions in modern Russia // POLITEKS: Political Expertise. 2014. Vol. 10, N 3. P. 101-113).
Володин А. «Рост плюс развитие», или Индийский опыт экономических реформ // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 10. С. 91-98 (Volodin A. "The growth plus development", or The Indian experience of economic reforms // World Economy and International Relations. 2010. N 10. P. 91-98).
Гончарова О., Романюк Р. Южный Петербург — новая инвестиционная долина // Эксперт Северо-Запад. 2013. № 15 (612) // http://expert.ru/northwest/2013/15/yuzhnyij-peterburg---nova-ya-investitsionnaya-dolina) (дата обращения: 15.04.2013) (Goncharov O., Romaniuk R. South Petersburg — a new investment Valley // Expert North-West. 2013. N15 (612) // http://expert.ru/north-west/2013/15/yuzhnyij-peterburg---novaya-investitsionnaya-dolina (date of аccess: 15.04.2013)).
Гринин Л. Модели Развития Китая и Индии // Государственная Служба. 2013. № 2 (82). С. 87-90 (Grinin L. Development model of China and India // Public Service. 2013. N 2 (82). P. 87-90).
Доклад о росте. Стратегии устойчивого роста и инклюзивного развития / Комиссия по росту и развитию Всемирного банка. М.: Весь Мир, 2009 /http://siteresources.worldbank.org/ EXTPREMNET/Resources/489960-1338997241035/Growth_Commission_Final_Report_Russian.pdf (дата обращения: 21.03.2015) (The Growth. Report Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development / Commission on Growth and Development. Moscow: Ves' Mir, 2009 /http://sitere-sources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/489960-1338997241035/Growth_Commission_ Final_Report_Russian.pdf (date of access: 21.03.2015)).
Кузнецов В. Д. Анализ российской и индийской моделей поддержки отрасли информационных технологий и путем создания особых экономических зон и технопарков // Вестн. Челябинского ун-та. 2012. № 3. С. 37-41 (Kuznetsov V. D. Analysis of the Russian and Indian models support the technology industry, and through the creation of special economic zones and industrial parks // Bulletin of the University of Chelyabinsk. 2012. N 3. C. 37-41).
Кулакова Т. А., Кузнецов Н. В. Управляемость: механизмы идеологической координации современного российского общества // Конфликтология. 2014. № 4. С. 160-177 (Kulakova T. A.,
Kuznetsov N. V. Governability: the ideological coordination mechanisms of modern Russian society // Conflictology. 2014. N 4. P. 160-177).
Никифорова Т. В. Научно-исследовательская деятельность в Индии: особенности государственного регулирования // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Экономика. 2009. № 2. С. 58-68 (Nikiforova T. V. Research activities in India, especially state regulation // Bulletin of People's Friendship University. The Economy. 2009. N 2. P. 58-68).
Публичные ценности и государственное управление: коллективная монография / под ред. Л. В. Сморгунова, А. В. Волковой М.: Аспект-Пресс. 2014. 340 с. (Public values and public administration / eds L. V. Smorgunova, A. V. Volkova. M.: Aspect-Press, 2014. 340 р.).
Сунгуров А. Ю. Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России // Публичная политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы использования / отв. ред. Л. И. Никовская. М.: РОССПЭН, РАПН, 2012. С. 195-218 (Sungurov A. Yu. Intermediations Intitutes and their Role in the Development of Public Policy in Contemporary Russia // Public Policy in the Context of the Problems of Modernization of Russia: Constructive Potential and Forms of Use / ed. L. I. Nikovskaya. M.: ROSSPEN, Political Science Association, 2012. P. 195-218).
Хаусман Р. Инклюзивная экономика. URL: http://www.project-syndicate.org/commentary/ inclusiveness-key-strategy-for-growth-by-ricardo-hausmann-2014-11/russian (дата обращения: 21.03.2015) (Hausmann R. Inclusive Economy. URL: http://www.project-syndicate.org/commen-tary/inclusiveness-key-strategy-for-growth-by-ricardo-hausmann-2014-11/russian (date of access: 21.03.2015)).
Шерстобитов А. С. Координация как механизм коллективного действия в городских политических сетях (на примере Санкт-Петербурга) // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 5 (35) С. 148-153 (SherstobitovA. S. Coordination as the mechanism for collective action in urban policy networks (St. Petersburg) // Srednerussky Gazette of Social Sciences. 2014. N 5 (35). Р. 148-153).
Arora R. K., Goyal R. Indian Public Administration: Institutions and Issues. New Delhi: Wishwa Prakashan, 1995. 676 р.
Faster, Sustainable and More Inclusive Growth; an Approach to the Twelfth Five Year Plan. Government of India, Planning Commission. October 2011 // http://planningcommission.gov.in/plans/ planrel/12appdrft/appraoch_12plan.pdf (date of access: 23.02.2015).
MaheshwariS. R. Indian Administration (Hindi Edition). New Delhi: Orient Longman, 2001. 666 p.
O'Neill J., Poddar T. Ten Things for India to Achieve its 2050 Potential. Global Economic Paper N 169. New York: Goldman Sachs, 2008. Р. 6-7.
Saxena N. C. Reducing Corruption through Policy Reforms // Ethical Governance in Business and Government / ed. R. K. Arora. Jaipur: Aalekh Publications, 2013. P. 108-122.
Share of Agriculture in GDP Witnesses Decline // The Economic Times. 2012. 09 September // http://articles.economictimes.indiatimes.com/2012-09-09/news/33713635_1_agriculture-sector-gross-capital-formation-cent (date of access: 20.03.2015).
The Corruption Perceptions Index // http://cpi.transparency.org/ (date of access: 18.03.2015).
Unlocking Human Capital: Entitlements and Governance — a case study. 2nd Administrative Reforms Commission — 2005. // http://arc.gov.in/ (date of access: 10.03.2015).
Zeng D. Z. How technology and innovation drive two emerging giants: China and India? // International studies review. 2006. Vol. 7, N 1. Р. 1-27.
ЛОЛИШЭКС. 2015. Том 11, № 2
