CC BY
42
Управление юридическими рисками, связанными с ограничением использования и хозяйственного оборота земельных участков
Ю.Е. Филаткина руководитель автономной некоммерческой организации «Центр земельных, градостроительных и экологических правовых исследований «ЭПИ-Центр», эксперт Комитета по природопользованию и экологии общероссийской общественной организации «Деловая Россия» (г. Москва)
Юлия Евгеньевна Филаткина, [email protected]
Эффективное управление юридическими рисками способно предупредить наступление таких негативных последствий, как невозможность планируемого использования земельного участка, утрата права на такой земельный участок в результате его виндикации, а также признание возведенного или реконструированного на земельном участке здания самовольной постройкой.
Важно адекватно определить возможные юридические риски, связанные с планируемой хозяйственной деятельностью, до начала осуществления такой деятельности. Своевременное выявление юридических рисков - это необходимое условие для возможности нивелировать или снизить вероятность наступления неблагоприятных последствий.
В первую очередь необходимо оценить соответствие текущей или планируемой деятельности целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка. Однако такой верификации может быть недостаточно.
Так, на ограничение осуществления хозяйственной деятельности также влияет расположение земельного участка в зонах с особыми условиями использования территории (далее также - ЗОУИТ). Однако информация о наличии той или иной ЗОУИТ, ее границах, а также режиме осуществления хозяйственной деятельности
на земельных участках, расположенных в такой зоне, часто отсутствует как в сведениях Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), так и в иных открытых источниках.
Между тем, помимо видов ЗОУИТ, которые перечислены в статье 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ), - охранные зоны газопроводов, приаэродромная территория, зона минимальных расстояний до магистральных трубопроводов и т. п., существуют и иные зоны, расположение земельных участков в границах которых влияет на оборотоспо-собность таких земельных участков. К примеру, согласно пункту 8 статьи 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, а также земельных участков, на которых расположены пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Ширина береговой полосы, то есть полосы земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования, рассчитывается в соответствии с требованиями пункта 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации и зависит от вида, а также протяженности водного объекта. Однако граница береговой полосы далеко не во всех случаях установлена в натуре, а также занесена в ЕГРН. Таким образом, при принятии решения, к примеру, о формировании или предоставлении земельного
участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также о выдаче разрешительной документации для строительства или реконструкции объектов капитального строительства уполномоченный орган власти может не обладать сведениями о частичном расположении такого земельного участка в пределах береговой полосы, тогда как такие сведения непосредственно влияют на определение пределов участия объекта недвижимости в хозяйственном обороте.
Результатом недостаточной информированности уполномоченных органов власти о наличии тех или иных ограничений, которые способны повлиять как на ограничения использования земельных участков, так и на их оборотоспособность, может стать недействительность оснований предоставления земельного участка в собственность, признание постройки самовольной, а также истребование земельного участка из чужого незаконного владения на основании вин-дикационного иска, подтверждением чему являются многочисленные примеры судебной практики.
Так, согласно позиции высших судов Российской Федерации (см., например, [3]) самовольное строительство представляет собой правонарушение, состоящее в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Снос самовольной постройки представляет собой санкцию за такое правонарушение (см. [4]). При этом наличие регистрации права собственности на строение не исключает возможности предъявления требования о его сносе (см. [5, п. 23]). Однако в таком случае суду следует установить обстоятельства, на основании которых постройка не может быть сохранена, а зарегистрированное право подлежит прекращению. Как правило, по спорам о признании постройки самовольной и ее сносе проводится судебная экспертиза с целью определения возмож-
ности эксплуатации постройки без угрозы жизни и здоровью граждан.
Нарушение требований, предъявляемых к строительству объектов в пределах ЗОУИТ, также является основанием для обращения с иском о признании постройки самовольной и ее сносе в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Положения главы XIX ЗК РФ, регулирующие требования к зонам с особыми условиями использования территорий, включая статью 105, в которой приведен закрытый перечень видов ЗОУИТ, состоящий из 28 пунктов, а также статью 106, которая регулирует порядок установления, изменения, прекращения существования ЗОУИТ, были введены Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». До появления указанных положений в ЗК РФ требования к ЗОУИТ регулировались различными отраслями законодательства в зависимости от вида таких зон (земельным, водным, санитарно-эпидемиологическим, законодательством в области электроэнергетики, законодательством в области промышленной безопасности, законодательством о железнодорожном транспорте, законодательством о воздушном транспорте и т. п.), а перечень таких зон был открытым, что весьма усложняло правоприменение в рассматриваемой сфере. К примеру, судебная практика, касающаяся нарушений требований о соблюдении минимальных расстояний до магистральных трубопроводов, сложившаяся до указанных изменений в ЗК РФ, сформировалась таким образом, что суды в большинстве случаев удовлетворяли требования о признании построек самовольными (см., например, [8, 9]).
Как уже отмечалось, основной причиной нарушений ограничений, установленных для ЗОУИТ, является отсутствие сведений о границах соответствующих зон в ЕГРН (ранее в Едином государственном реестре
прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственном кадастре недвижимости), а также в иных открытых источниках, в результате чего как правообладатели земельных участков, так и уполномоченные на выдачу разрешительной документации на строительство органы власти не имеют необходимых сведений.
Согласно новым положениям пункта 20 статьи 106 ЗК РФ орган государственной власти или орган местного самоуправления, который принял решение об установлении ЗОУИТ, а также уполномоченные органы, подготовившие сведения о границах ЗОУИТ, обязаны в течение пяти рабочих дней со дня принятия такого решения направить его копию или сведения о границах соответствующей зоны в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых установлена ЗОУИТ. Согласно пункту 21 статьи 106 ЗК РФ правообладатели земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны быть уведомлены органом регистрации прав о внесении сведений о ЗОУИТ в ЕГРН или об изменении таких сведений. При этом согласно пункту 1 статьи 107 ЗК РФ со дня установления или изменения ЗОУИТ на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускается строительство или использование зданий и сооружений, разрешенное использование которых не соответствует ограничениям, предусмотренным для соответствующей зоны.
Применительно к новым положений ЗК РФ о ЗОУИТ и их влиянию на снижение рисков правообладателей земельных участков, расположенных в таких зонах, необходимо сделать несколько оговорок. В первую очередь важно отметить, что обязанности уполномоченных органов власти по направлению сведений об установлении ЗОУИТ и ее границах органу местного самоуправления, а равно и обязанность органа регистрации уведомить правооб-
ладателей земельных участков о внесении сведений о ЗОУИТ в ЕГРН, устанавливаются только применительно к зонам, которые будут созданы после вступления соответствующих положений ЗК РФ в силу. Что касается уже существующих ЗОУИТ, а также зон и территорий, которые не перечислены в статье 105 ЗК РФ, однако по своей сути являются зонами с особыми условиями использования территории, поскольку режим использования земельных участков и объектов капитального строительства в таких зонах также предусматривает ограничения, то какие-либо дополнительные гарантии или обязательства уполномоченных органов по информированию правообладателей земельных участков или по внесению соответствующих сведений в ЕГРН (в тех случаях, когда такие сведения отсутствуют) законом не предусмотрены.
Рассматривая правовой режим земельных участков, расположенных в границах зон и территорий, которые не перечислены в статье 105 ЗК РФ, однако по своей сути являются зонами с особыми условиями использования территории, необходимо отметить следующее. Помимо береговой полосы, о которой упоминалось ранее, к зонам с особыми условиями использования территории также можно отнести некоторые зоны и территории, не попавшие в закрытый перечень, указанный в статье 105 ЗК РФ, поскольку использование земельных участков, расположенных в таких зонах, может осуществляться с определенными ограничениями.
Так, к примеру, из смысла пункта 6 статьи 90 ЗК РФ следует, что к объектам трубопроводного транспорта могут относиться наземные и подземные здания, сооружения, устройства и другие объекты, перечень которых открыт. Согласно пункту 8 указанной статьи ЗК РФ у собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон объектов трубопроводного транспорта. Между тем в статье 105 ЗК РФ перечислены лишь охранные зоны трубопроводов (газопроводов,
нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (п. 6) и зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (п. 25). Таким образом, как представляется исходя из смысла статьи 90 ЗК РФ, могут быть предусмотрены и иные охранные зоны объектов трубопроводного транспорта, помимо перечисленных в пунктах 6 и 25 статьи 105 ЗК РФ.
Согласно статье 1 4 ЗК РФ земли и земельные участки, подвергшиеся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. На таких землях и земельных участках запрещается производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2004 года № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехниче-ских работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов» утверждены Правила использования таких земель. Согласно указанным Правилам определяется порядок использования загрязненных земель 1, а также установления охранных зон и порядок сохранения находящихся на этих землях объектов недвижимости. Согласно пункту 2 Правил загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду могут использоваться по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной деятельности на них. При этом особые условия использования загрязненных земель, ограничения хозяйственной деятельности,
а также охранные зоны устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в рамках своей компетенции (пункты 4 и 5 Правил).
Вероятно, приведенные примеры могут быть неисчерпывающими, однако целью настоящей статьи не является выявление полного перечня зон, предусмотренных существующим законодательством, но не перечисленных в статье 105 ЗК РФ, расположение земельных участков в которых влияет на ограничение использования и (или) оборота таких земельных участков.
Между тем, как представляется, включение в ЗК РФ закрытого перечня ЗОУИТ, установление порядка определения границ таких зон, а также определение в статье 107 ЗК РФ последствий установления ЗОУИТ в виде конкретных ограничений использования земельных участков имело целью определить исчерпывающий перечень таких зон, конкретные обязательства уполномоченных органов власти, связанные в том числе с информированием правообладателей земельных участков, а также ответственность за нарушение установленного порядка. Однако, установив в ЗК РФ условно закрытый перечень ЗОУИТ, законодатель фактически оставил открытым перечень иных зон, которые теперь не могут быть причислены к зонам с особыми условиями использования территорий, но не называясь так, по-прежнему являются зонами, в пределах которых устанавливаются или могут устанавливаться особые условия землепользования. Между тем общий порядок установления и изменения границ, а также обязательства уполномоченных органов власти применительно к такому порядку распространяется только на 28 видов ЗОУИТ, перечисленных в статье 105 ЗК РФ.
Кроме того, в августе 2018 года в пункт 1 статьи 222 ГК РФ были внесены изменения (см. Федеральный закон № 339-ФЗ
1 Термин «загрязненные земли» используется в пункте 1 Правил.
[11]), в соответствии с которыми не является самовольной постройкой здание, возведенное с нарушениями ограничений использования земельного участка, если собственник этого объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений. Судебная практика, касающаяся признания самовольными построек, возведенных с нарушением ограничений, установленных для ЗОУИТ, сформировалась до внесения последних изменений в ГК РФ. Каким образом указанные изменения повлияют на дальнейшее развитие правоприменительной практики в рассматриваемой сфере и на возможные дополнительные гарантии для защиты прав ответчиков, будет понятно позднее. Тем не менее, как представляется, упомянутые изменения не снимают рассматриваемые риски, поскольку вопрос о том, мог ли собственник знать о наличии соответствующих ограничений, будет являться оценочным при рассмотрении спора в суде.
Также важно отметить, что в августе 2018 года в ЗК РФ была введена статья 57.1, регулирующая особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением ЗОУИТ. В связи с этим вопрос об объеме сведений, которыми располагают уполномоченные органы власти при принятии тех или иных решений, становится более актуальным применительно к возможности возмещения убытков, связанных с ограничением прав. Согласно пункту 9 указанной статьи ЗК РФ убытки подлежат возмещению органами государственной власти или органами местного самоуправления, по вине которых сведения о ЗОУИТ в установленный срок не были внесены в ЕГРН.
Таким образом, особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением ЗОУИТ установлены в статье 57.1 ЗК РФ, общий порядок возмещения убытков в том числе при ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей рас-
положенных на земельных участках объектов недвижимости предусмотрен статьей 57 ЗК РФ. В частности, согласно пункту 1 указанной статьи возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Несмотря на то, что указанная норма имеет весьма общий характер, полагаю, что она может распространяться в том числе на случаи, когда ограничение прав связано с расположением земельного участка в зонах, не отнесенных к ЗОУИТ в соответствии со статьей 105 ЗК РФ, учитывая также положения статьи 56 ЗК РФ, в соответствии с которыми, права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным как ЗК РФ, так и иными федеральными законами (п. 1), а перечень ограничений прав на землю является открытым (п. 2).
Исходя из изложенного представляется возможным сформулировать следующие рекомендации по управлению юридическими рисками, связанными с ограничением использования и хозяйственного оборота земельных участков.
Принимая решения о приобретении земельного участка и (или) объектов недвижимости и намереваясь осуществлять определенную хозяйственную деятельность, необходимо обладать максимально полной информацией об ограничениях использования такого земельного участка. При этом описанные изменения, внесенные в земельное и гражданское законодательство Российской Федерации, вселяют определенный оптимизм, и новые правила позволяют предположить, что сложившаяся до настоящего времени судебная практика должна претерпеть качественные изменения, однако такие изменения могут коснуться лишь территорий, на которых ЗОУИТ будут установлены в соответствии с новыми правилами.
Что же касается территорий и земельных участков, в отношении которых уже
выдана разрешительная документация или будет выдана в ближайшее время, то перед принятием решения об осуществлении хозяйственной деятельности на них следует тщательно проанализировать имеющуюся информацию о таких участках для исключения или предупреждения описанных рисков. Кроме того, ограничения, не связанные с установлением и изменением зон с особыми условиями использования территорий, относящиеся к зонам и территориям, не являющимся ЗОУИТ, по-прежнему заслуживают тщательной юридической проверки.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Водный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2015 года № 5-АПГ 15-84. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 июня 201 8 года № 1515-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года. Доступ из
справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1 994 года № 51 -ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 201 8 года № 342-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года по делу № 309-ЭС16-5381, А71-15106/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года № 2318-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов : постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2004 года № 112. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 339-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
