CC BY
275
Правовые проблемы устранения реестровых ошибок при рассмотрении споров о границах земельных участков *
Г.А. Волков
профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук (г. Москва)
Геннадий Александрович Волков, [email protected]
В настоящее время существует огромное количество земельных участков, которые не прошли государственный кадастровый учет (сведений о которых нет в Едином государственном реестре недвижимости; далее также - ЕГРН), или в силу закона считаются ранее учтенными, но их границы не установлены в соответствии с существующим законодательством, в том числе если сведения о координатах характерных точек границ не занесены в ЕГРН, а также земельных участков, данные о которых в части отнесения к землям той или иной категории земель отсутствуют.
Так, в октябре 2015 года, по данным Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - ФКП Рос-реестра), в государственном кадастре недвижимости содержались сведения более чем о 56 миллионах участков. При этом значительная их часть не имеет границ, определенных с точностью, удовлетворяющей требованиям законодательства (комментарий исполняющего обязанности директора ФКП Росреестра Константина Литвинцева о проблемах, связанных с уточнением границ земельных участков, см. [2]).
В сентябре 2016 года, по сведениям Федеральной службы государственной реги-
страции, кадастра и картографии, более половины земельных участков в России (57,8 миллиона), сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, не имеют официальных границ (подробнее см. [3]).
Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на публичную кадастровую карту 1. Даже в Москве имеется большое количество таких земельных участков. Особое место среди них занимают значительные по площади земельные участки, такие как:
• лесные участки;
• участки особо охраняемых природных территорий;
• сельскохозяйственные угодья бывших колхозов и совхозов;
• земли общего пользования садоводческих, дачных и иных некоммерческих объединений граждан.
Отдельно можно выделить многоконтурные земельные участки, в том числе «единое землепользование».
Все это свидетельствует об отсутствии достоверности сведений о границах большого количества земельных участков в России.
Более того, существует высокий риск возникновения споров в отношении земельных участков, сведения о границах ко-
* Изложенные в статье проблемы были обсуждены на заседании круглого стола «Правовое регулирование и судебная практика в сфере кадастровых отношений», состоявшемся 6 декабря 2016 года в Российском государственном университете правосудия (подробнее см.: Бурмакина Н. И. Судебная практика в сфере кадастровых отношений // Российское правосудие. 2016. № 5. С. 96-108).
1 См. Ш1_: http://pkk5.rosreestr.ru/
торых занесены в ЕГРН с необходимой точностью, но которые граничат с до сих пор не учтенными земельными участками.
Не вселяют оптимизма и «ожидаемые конечные результаты» реализации федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 903, а именно увеличение в 2020 году:
• доли объектов недвижимости, сведения о которых содержатся в ЕГРН и документы по которым переведены в электронный вид, в общем количестве сформированных дел ЕГРН до 52 процентов;
• доли площади земельных участков, относящихся к собственности Российской Федерации (за исключением земель лесного, водного фондов, земельных участков объектов культурного наследия, земель обороны и безопасности) и учтенных в ЕГРН, с границами, соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации, в общей площади земельных участков, относящихся к собственности Российской Федерации (за исключением земель лесного, водного фондов, земельных участков объектов культурного наследия, земель обороны и безопасности), включенных в ЕГРН, до 58 процентов;
• доли земельных участков, учтенных в ЕГРН, с границами, соответствующими требованиям законодательства Российской Федерации, в общем количестве земельных участков, учтенных в ЕГРН до 53,7процента.
Вряд ли такие показатели «ожидаемых конечных результатов» реализации федеральной целевой программы можно считать удовлетворительными.
Исходя из этого можно прийти к выводу о том, что государство не заинтересовано
гарантировать и, по сути, не гарантирует достоверность сведений о земельных участках в ЕГРН, о чем свидетельствуют положения вступившего в силу с 1 января 2017 года Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Так, несмотря на то, что в части 2 статьи 1 указанного закона дано определение ЕГРН, который является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с этим Федеральным законом недвижимом имуществе, и достоверность сведений провозглашается еще не менее чем в двух нормах этого закона (части 1 и 2 статьи 7), право на однократную компенсацию в размере не более одного миллиона рублей за утрату права, зарегистрированного в Едином государственном реестре недвижимости, имеют только физические лица - собственники единственного пригодного для постоянного проживания жилого помещения - в случае успешной защиты своего нарушенного права при условии, что взыскание по исполнительному документу, предъявленному в соответствии с решением суда прекращено в случаях смерти должника-гражданина при отсутствии правопреемников или внесения записи об исключении юридического лица (должника-организации) из единого государственного реестра юридических лиц (статья 68).
Как не вспомнить известный шуточный подход к решению проблемы обещанного из историй похождений Ходжи Насредди-на - «...за двадцать лет кто-нибудь из нас троих уж обязательно умрет - или я, или эмир, или этот ишак.» [7, с. 16].
Установление и уточнение границ значительных по площади земельных участков, в том числе многоконтурных земельных участков, связано с проблемой значительного количества правообладателей смежных земельных участков, с которыми требуется осуществить согласование границ в соответствии со статьей 39 Федерально-
го закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» 2.
По общему правилу, по смыслу действующих правовых норм установить или уточнить границы можно лишь в отношении всего земельного участка. Однако значительное количество правообладателей смежных земельных участков обусловливает ситуацию, когда выполнить это требование фактически невозможно. При согласовании границ такого земельного участка неминуемо возникают споры о его границах, разрешение которых растягивается на долгий срок и не является гарантией того, что не появятся новые споры. В результате установление или уточнение границ земельного участка фактически становится неисполнимым.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что эта проблема имеет массовый характер.
Для правообладателя наиболее простым решением проблемы мог бы стать раздел земельного участка на такие земельные участки, в отношении местоположения границы которых на текущий момент нет разногласий с правообладателями смежных земельных участков. При этом в результате такого раздела мог бы быть оставлен земельный участок с измененными спорными границами, споры по которым можно было бы решить в установленном законом порядке.
Эта проблема особенно актуальна для правообладателей (частных лиц) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, площадь которых зачастую составляет несколько сотен или тысяч гектаров. Кадастровые работы для установления или уточнения границ таких земельных участков весьма дороги.
Также эта проблема актуальна для уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления в
сфере использования и охраны земель, например, при осуществлении своих полномочий при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, которые обязаны в силу статьи 56.5 Земельного кодекса Российской Федерации провести проверку на выявление правообладателей изымаемых земельных участков и других объектов недвижимости (подробнее см. [11, с. 10-22]).
Именно эта возможность предусмотрена в пунктах 4 и 6 статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации в отношении земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Схожая проблема регулирования отношений собственности на земельный участок при большом количестве его правообладателей была решена в главе III Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». При рассмотрении ряда его положений Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 января 2009 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной» выразил следующую правовую позицию: таким отношениям свойственны признаки корпоративных отношений, для которых характерно наличие различных интересов у отдельных групп, что объективно приводит к возрастанию значения юридических процедур принятия экономических решений, которые должны являться гарантией прав меньшинства. При этом необхо-
2 1 января 2017 года на основании статьи 22 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 361-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» этот закон переименован в Федеральный закон «О кадастровой деятельности».
димость обеспечения баланса индивидуальных и коллективных интересов должна позволить реализовать право на судебную защиту, которое имеет универсальный характер и как таковое выступает гарантией всех других конституционных прав и свобод (пункты 4 и 4.2).
Решение рассматриваемой проблемы видится в изменении пункта 6 статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации, который можно было бы изложить в следующей редакции:
«6. При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также земельного участка, в том числе единого землепользования или многоконтурного земельного участка, если число правообладателей смежных земельных участков превышает десять, могут быть образованы один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах» 3.
Также проблемой установления и уточнение границ значительных по площади земельных участков является согласование местоположения границ.
Так, в соответствии с частью 8 статьи 39 Федерального закона «О кадастровой деятельности» допускается извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ посредством опубликования извещения в трех случаях:
1) если в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения об адресе электронной почты или о почтовом адресе любого из заинтересованных лиц или получено извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ, направленное заинтересованному лицу посредством почтового отправления, с отметкой о невозможности его вручения;
2) если смежный земельный участок расположен в пределах территории садо-
водческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и относится к имуществу общего пользования либо входит в состав земель сельскохозяйственного назначения и находится в собственности более чем пяти лиц, либо входит в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
3) если земельные участки, в отношении которых выполняются кадастровые работы, являются лесными участками.
С учетом изложенного обоснования очевидно, что наличие значительного количества правообладателей смежных земельных участков обусловливает допустимость и необходимость извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ именно посредством его опубликования, так как в отсутствии точной информации не только об адресах всех заинтересованных лиц, но и об их количестве возникает риск возникновения споров о надлежащем извещении всех этих лиц спустя длительное время.
Проблема защиты прав, связанная с надлежащим извещением всех заинтересованных лиц, проявляется в правоприменительной практике, что отражено в пункте 19 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 ноября 2016 года.
Решение вопроса извещения неопределенного круга лиц в регулировании не менее значимых общественных отношений сформировалось в правоприменительной практике.
Так, подход в квалификации извещения о проведении конкурсов на право пользования участками недр федерального значения был найден, в частности, в решении Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2013 года по делу № АКПИ13-671 об отказе в удовлетворении заявления
3 Количество правообладателей смежных земельных участков может быть уточнено с учетом мнения, например, Росреестра, Национальной палаты кадастровых инженеров.
о признании незаконными распоряжений Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 года № 2360-р и от 29 июня 2012 года № 1122-р, оставленном без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2013 года № АПЛ13-425.
В этих судебных актах Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации и размещены на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo. gov.ru), то есть доведены до сведения неопределенного круга лиц, в том числе до заявителей, и должны были быть им известны с момента опубликования.
В части 3 пункта 11 статьи 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос о надлежащем извещении решен следующим образом: в случае отсутствия сведений о почтовом адресе и об адресе электронной почты правообладателя изымаемой недвижимости он считается уведомленным со дня опубликования решения об изъятии.
В условиях отсутствия в ЕГРН достоверных сведений о значительном количестве земельных участков в связи с быстрым развитием электронных источников размещения юридически значимой информации их использование может быть оправдано для извещения значительного количества лиц, в том числе многочисленных правообладателей смежных земельных участков с земельным участком, границы которого устанавливаются или уточняются.
Таким образом, в целях обеспечения баланса индивидуальных и коллективных интересов, реализации права на судебную защиту и правовой определенности часть 8 статьи 39 Федерального закона «О ка-
дастровой деятельности» следует дополнить еще одним случаем, когда допускается извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ посредством опубликования извещения и его размещение на официальном сайте органа регистрации прав для размещения на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», если проводится согласование местоположения границ земельного участка, в том числе единого землепользования или многоконтурного земельного участка, если число правообладателей смежных земельных участков превышает десять 4.
Для разрешения споров о границах земельных участков надлежащим способом защиты служит иск об установлении границ земельного участка. Этот способ защиты относится к специальным способам защиты и «вскользь» упоминается в пунктах 2 и 68 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». По смыслу разъяснений иск об установлении границ земельного участка относится к искам о правах на недвижимое имущество, соответственно, может быть рассмотрен только в порядке искового производства. Решение суда, которым установлены границы земельного участка, является основанием для изменения сведений о земельном участке в кадастре недвижимости.
Вместе с тем на практике возникают проблемы с доказыванием нарушения права в случае, когда границы земельного участка не установлены в соответствии с требованиями существующего законодательства, в том числе при наличии реестровой ошибки 5, если ее исправление может причинить
4 Количество правообладателей смежных земельных участков может быть уточнено с учетом мнения, например, Росреестра, Национальной палаты кадастровых инженеров.
5 По смыслу частей 3 и 4 статьи 61 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи, содержащиеся в ЕГРН.
Для установления или уточнения границ земельного участка требуется проведение кадастровых работ по подготовке межевого плана земельного участка с согласованием местоположения его границ (статьи 38-40 Федерального закона «О кадастровой деятельности»).
В правоприменительной практике (см., например, [18]) выработан следующий подход к применению частей 4 и 5 статьи 40 Федерального закона «О кадастровой деятельности»: если местоположение соответствующих границ земельных участков не согласовано заинтересованным лицом или его представителем и такое лицо или его представитель представили в письменной форме возражения относительно такого согласования с обоснованием отказа в нем, то именно эти обстоятельства могут свидетельствовать о существовании спора о границах, соответственно, о возможном нарушении права или охраняемого законом интереса.
Однако о наличии пересечения границ с другими смежными земельными участками правообладатель часто узнает при приостановлении процедуры кадастрового учета земельного участка с определенными или уточненными границами в межевом плане и отказе в учете.
В случае отказа органа, осуществляющего государственный кадастровый учет, в кадастровом учете земельного участка с определенными или уточненными границами в межевом плане обстоятельство такого отказа не принимается в качестве доказательства нарушения права при предъявлении иска об установлении границ земельного участка, так как отсутствует волеизъявление потенциальной стороны спора о непризнании местоположения границ земельного участка, отраженных в межевом плане, несмотря на то, что орган, осуществляющий государственный
кадастровый учет, указывает конкретных правообладателей, с границами земельных участков которых имеются пересечения.
Правоприменительная практика не отличается единообразием. Так, известны примеры такого толкования: именно отказ органа, осуществляющего государственный кадастровый учет, в кадастровом учете земельного участка с уточненными границами может свидетельствовать о наличии спора с правообладателями смежных земельных участков (см., например, [19]), в противном случае заявление иска об установлении границ земельного участка не является надлежащим способом защиты.
Таким образом, в целях обеспечения правовой определенности Верховный Суд Российской Федерации мог бы дать разъяснения по поводу обстоятельств, свидетельствующих о наличии спора о границах земельного участка, нарушения права. К таким обстоятельствам относятся, например, отказ в согласовании заинтересованным лицом или его представителем местоположения границ или представление возражений относительно согласования с соответствующим обоснованием, отказ органа, осуществляющего государственный кадастровый учет, в кадастровом учете земельного участка с определенными или уточненными границами в межевом плане.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Бурмакина Н. И. Судебная практика в сфере кадастровых отношений // Российское правосудие. 2016. № 5.
2. Границы дачного участка: как их правильно узаконить. Что делать, если в кадастре ваша земля по ошибке оказалась посередине озера? URL: http://www. mk.ru/mosobl/2015/10/01/granicy-dachnogo-uchastka-kak-ikh-pravilno-uzakonit.html (дата обращения: 5 декабря 2016 года).
3. Зыкова Т. Уперлись в забор. Половина дачников не смогут продать свои участки // Российская газета (федеральный выпуск). 2016. № 7077 (209). URL: https://
rg.ru/2016/09/15/polovina-dachnikov-ne-smo gut-prodat-svoi-uchastki.html (дата обращения: 5 декабря 2016 года).
4. иЯЬ: http://pkk5.rosreestr.ru/
5. О федеральной целевой программе «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)» : постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 903 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 42, ст. 5364.
6. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 1 3 июля 2015 года № 218-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 29 (часть I), ст. 4344.
7. Соловьев Л. Повесть о Ходже Насред-дине. Возмутитель спокойствия. М. : Художественная литература, 1940.
8. О кадастровой деятельности : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 31, ст. 4017.
9. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 361-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 27 (часть II), ст. 4294.
11. Волков Г. А. Гарантии прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд // Законодательство. 2015. № 12.
12. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации,
2002, № 30, ст. 3018.
13. По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2009 года № 1 -П // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 7, ст. 889.
14. Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета : утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 ноября 2016 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2013 года по делу № АКПИ13-671. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2013 года № АПЛ13-425. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года // Российская газета. 2010. № 109.
18. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 июня 2013 года по делу № А09-3263/2012. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Апелляционное определение Московского областного суда от 7 июля 2014 года по делу № 33-11178/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
