CC BY
254
Г.Л. Землякова*
ОБРАЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И УТОЧНЕНИЕ ИХ ГРАНИЦ В МАССОВОМ ПОРЯДКЕ**
Для того чтобы часть поверхности земли стала земельным участком, т.е. объектом недвижимости, объектом права собственности и иных прав, она должна быть индивидуализирована. Индивидуализация земельного участка обеспечивается путем его кадастрового учета и проведения кадастровых работ. Основными (уникальными) характеристиками, индивидуализирующими земельный участок, являются его кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН), описание местоположения его границ и площадь. Кадастровый учет земельных участков осуществлялся в России и в советский период, однако система учета и органы, проводившие его, не раз изменялись. Последние изменения произошли в 2008 г. после вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»1 (далее - Закон о ГКН) с 1 марта 2008 г. все участки, права на которые возникли до этой даты и (или) в отношении которых был проведен кадастровый учет, признаются ранее учтенными. Соответственно и основные характеристики этих участков - местоположение границ и площадь - также нуждаются в уточнении. А это в свою очередь предполагает проведение кадастровых работ в отношении такого земельного участка, которые осуществлялись за счет его правообладателя, и кадастрового учета.
По общему правилу сделки с такими участками запрещены. Поэтому работы по уточнению границ земельных участков правообладатели будут проводить только в случае, если им необходимо совершить с ними сделки. В определенных случаях допускается совершение сделок с земельными участками, которые имеют «приблизительные» характеристики, права на такие участки регистрируются. Согласно ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государствен-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
** Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс». 1 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017. 53
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015
ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельный участок приостанавливается, если в ГКН в отношении такого земельного участка отсутствуют сведения о координатах характерных точек его границ или одна из его границ пересекает одну из границ другого земельного участка в соответствии с внесенными в ГКН сведениями о последнем. Исключение, в частности, составляют следующие случаи:
если право на такой земельный участок ранее зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП);
если такой земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства;
если подано заявление о государственной регистрации возникновения, перехода или прекращения права собственности на земельную долю;
если права возникают в связи с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками;
если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, образован путем перераспределения такого земельного участка и земельного участка, находящегося в собственности гражданина.
Отсутствие сведений о границах земельных участков или наличие в ГКН сведений о границах земельных участков, не соответствующих требованиям, установленным законодательством:
не позволяет публичным образованиям осуществлять рациональное и качественное управление и распоряжение земельными ресурсами (в частности, сложно определить, какие земельные участки являются свободными для последующего их предоставления);
увеличивает риски приобретателей прав на объекты недвижимости, в том числе в части возможных споров в суде;
снижает инвестиционную привлекательность территорий; приводит к потере поступлений в бюджет органов местного са-
3
моуправления доходов от земельного налога .
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
3 См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество"» // СПС «КонсультантПлюс».
Кроме того, помимо ранее учтенных земельных участков проблемы в управлении земельными ресурсами возникают в связи с тем, что многие объекты недвижимости, находящиеся, в том числе, в частной собственности (например, многоквартирные дома), можно сказать, «висят в воздухе», так как земельные участки, на которых они располагаются, не образованы, т.е. их не существует ни как объектов недвижимости, ни как объектов налогообложения.
В целях решения указанных проблем был принят Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4. Этим Законом в Закон о ГКН введена гл. 41, регулирующая осуществление комплексных кадастровых работ.
Согласно ч. 1 ст. 421 Закона о ГКН под комплексными кадастровыми работами понимаются работы, которые выполняются одновременно в отношении всех расположенных на территории одного кадастрового квартала или на территориях нескольких смежных кадастровых кварталов ранее учтенных земельных участков, земельных участков, занятых зданиями или сооружениями, площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования, образование которых предусмотрено утвержденным в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проектом межевания территории, а также в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, права на которые зарегистрированы в установленном Законом о регистрации порядке.
Такие работы должны проводиться кадастровым инженером на основании государственного или муниципального контракта на выполнение комплексных кадастровых работ, заключенного с органом местного самоуправления муниципального района, городского округа или государственным органом исполнительной власти в городах федерального значения. Извещение о начале выполнения комплексных кадастровых работ размещается на информационных щитах, в местном и региональном печатном средстве массовой информации и сетевом издании, а также на официальных сайтах органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ, на тер-
4 СЗ РФ. 2014. № 52 (ч. 1). Ст. 7558.
ритории которых выполняются комплексные кадастровые работы, и органа кадастрового учета. По результатам проведения комплексных кадастровых работ составляется карта-план территории, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ. Форма и требования к подготовке карты-плана территории, акта согласования местоположения границ, территории, акта согласования местоположения границ, форма извещения о начале выполнения комплексных кадастровых работ и т.д., согласно нормам гл. 41 Закона о ГКН, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
Из этого можно заключить, что комплексные кадастровые работы будут выполняться, во-первых, в отношении ранее учтенных земельных участков для уточнения описания местоположения их границ, во-вторых, применительно к участкам, на которых расположены здания, сооружения или объекты общего пользования, для образования этих участков на основе проекта межевания территории, подготовленного в соответствии с нормами гл. 5 Градостроительного кодекса РФ (далее -ГрК РФ).
Основной целью разработки вышеназванного Закона от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ являлось, согласно пояснительной записке к его законопроекту, установление правовых механизмов, направленных на реализацию мероприятий по определению и внесению в ГКН установленных в соответствии с требованиями законодательства сведений о границах земельных участков и местоположения зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельных участках. В настоящее время почти половина земельных участков (около 30 млн), сведения о которых содержатся в ГКН, не имеют точного описания границ. Это могут быть границы, описанные словами, схемами без координат или с использованием координат, но в несуществующей системе координат или с низкой точностью. Уточнение границ имеет важное значение прежде всего в населенных пунктах, дачных и садовых товариществах, а также на других территориях, где существует потребность в интенсивном гражданском обороте недвижимости.
Из пояснительной записки к законопроекту можно заключить, что основная его цель заключается в уточнении границ существующих ранее учтенных земельных участков. Значимость этой цели нельзя не признать. Действительно ли предложенный законом механизм «массо-
вого обмера» земельных участков в процессе своей реализации будет достигать намеченной цели, покажет время. Сейчас же существуют некоторые сомнения на этот счет.
Как указывалось выше, на основе проекта межевания территории комплексные кадастровые работы должны осуществляться применительно к участкам, на которых расположены здания, сооружения или объекты общего пользования для образования этих новых участков. Однако согласно ч. 3 ст. 426 Закона о ГКН комплексные кадастровые работы выполняются только при наличии утвержденного в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проекта межевания территории соответствующего элемента или элементов планировочной структуры, либо проекта межевания земельного участка или земельных участков, утвержденного в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101 -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»5 (далее - Закон об обороте земель), либо проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. В отношении земельных участков, расположенных на территориях садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, комплексные кадастровые работы выполняются при наличии утвержденного проекта межевания территории или проекта организации и застройки территории такого объединения либо другого устанавливающего распределение земельных участков в таком объединении документа. Таким образом, согласно указанной норме, кадастровые работы могут выполняться только применительно к территории, в отношении которой утвержден проект межевания или проектная документация.
Однако ч. 2, 3 ст. 429 Закона о ГКН заставляют в этом усомниться. Так, согласно ч. 3 ст. 429 в случае, если для образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном Законом об обороте земель, утвержден проект межевания земельных участков, а в отношении лесных участков разработана проектная документация об их местоположении, границах, площади и других их количественных и качественных характеристиках, то местоположение границ земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и лесных участков при выполнении комплексных кадастровых работ устанавливается в соответствии с указанными
5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
документами. Согласно ч. 2 указанной статьи, в которой речь идет о территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, при выполнении комплексных кадастровых работ также может быть установлено местоположение границ земельных участков, образование которых предусмотрено утвержденным проектом межевания территории или проектом организации и застройки территории такого объединения. Таким образом, можно сделать вывод о возможности осуществления кадастровых работ и в отсутствие указанной проектной документации, что противоречит ч. 3 ст. 426 Закона о ГКН. Однако с практической точки зрения маловероятно, что органы местного самоуправления возьмутся за проведение комплексных кадастровых работ в отношении лесных участков или участков земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности более чем пяти лиц, при отсутствии утвержденной проектной документации.
Для проведения комплексных кадастровых работ на землях населенных пунктов первоочередное значение будет иметь проект межевания территории. Такие проекты наряду с проектами планировки территории и градостроительными планами земельных участков относятся к документации по планировке территории (ч. 5 ст. 41 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч. 1 ст. 41). Обращает на себя внимание то, что речь в данной норме фактически идет об установлении границ новых земельных участков, которые предстоит образовать. В то же время в соответствии с ч. 5 ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются, в частности, красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, и границы не только образуемых, но и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, а также условные номера образуемых земельных участков. В проекте межевания территории должна быть указана площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей (п. 1 ч. 52 ст. 43).
Основой для разработки проектов межевания территорий является проект планировки территории (ч. 9 ст. 42 ГрК РФ), который подготавливается для выделения элементов планировочной структуры,
установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (ч. 1 ст. 42). Из приведенных норм можно сделать вывод, что документация по планировке территории в основном имеет целью образование новых земельных участков, т.е. новых объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и готовых к продаже или передаче в аренду и, соответственно, являющихся источниками доходов бюджетов (в первую очередь местных). Такой вывод подтверждают и слова В.И. Матвиенко о том, что «производить разработку проектов планировки в отношении территорий, занятых многоквартирными домами, в районах сложившейся застройки при наличии ранее утвержденных и неотмененных красных линий, крайне нецелесообразно. Разработка проектов планировки территории, совмещенных с проектом межевания, необходима в отношении территорий, на которых
6
осуществляется новое жилищное строительство» .
Кроме того, в законодательстве не определено, является ли обеспеченность территории документацией по планировке обязательной или ее можно подготавливать только в отношении территорий, на которых планируется какое-либо градостроительное преобразование; не уточнено, в каких случаях документация по планировке территории является обязательной; отсутствуют какие-либо методические рекомендации для подготовки документов по планировке территории, не определен их правовой статус; не установлены минимальный перечень исходных данных, необходимых для разработки проектов планировки, и единые требования к ним7. Высший Арбитражный Суд РФ неоднократно указывал, что проект межевания территории не содержит норм
6 Ответ губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 19 марта 2008 г. № 801420-3. Цит. по: Романов О.А. Проблемы взаимодействия с государственными органами по вопросам разработки и согласования градостроительного плана земельного участка (градплан), временного регламента застройки (ВРЗ), проекта планировки (ППТ) и проекта межевания территории (ПМТ) на примере Санкт-Петербурга // Правовые вопросы недвижимости. 2008. № 2. С. 8.
7 См.: Жаркова О.А. Предоставление земельного участка для целей строительства и документация по планировке территории // Закон. 2013. № 5. С. 65.
права и по своей юридической природе не является нормативным ак-
8
том .
Несмотря на то что согласно ч. 17 ст. 46 ГрК РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведения процедур по подготовке документации по планировке территорий, установленных ч. 1-16 ст. 46 ГрК РФ, не требуется, до недавнего времени органы местного самоуправления нередко отказывали в выдаче градостроительного плана земельного участка заинтересованному застройщику, если он не разрабатывал за свой счет проекты планировки и межевания территории. В судебной практике этот вопрос был решен в пользу застройщиков, поскольку отсутствие проектов планировки и межевания территории как основание для отказа в выдаче градостроительного плана не предусмотрено в ГрК РФ9.
Тем не менее согласно ч. 8 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. В таком случае застройщик, разрабатывая документацию по планировке территории, решает интересующие его вопросы, не принимая во внимание интересы других лиц, в частности, проживающих в данном квартале. Кроме того, для застройщика более выгоден будет не тот проектировщик, который предложит самые интересные проектные решения, а тот, чей проект с наибольшей степенью вероятности будет утвержден. И даже если бы какая-либо из согласующих инстанций решила оценить проект на предмет качества планировочных решений, установленные законом критерии, необходимые для такой оценки, просто не были бы 10
найдены .
Из вышесказанного можно сделать следующие выводы. Утверждение проектов межевания территорий и проведение кадастровых работ имеют разные цели. Проведение комплексных кадастровых работ не предусматривает образование новых земельных участков, пла-
8 См.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 февраля 2012 г. № ВАС-396/12 // СПС «КонсультантПлюс»; постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 февраля 2013 г. № 13427/12 по делу № А40-98073/11-84-595 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 7.
9 См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 февраля 2010 г. по делу № А56-8730/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
10 См.: Жаркова О.А. Указ. соч. С. 65. 60
нируемых к предоставлению частным лицам. Составление же проектов межевания часто преследует именно эту цель. Тем не менее составление проектов межевания, необходимых для ее достижения, органы местного самоуправления нередко перекладывают на заинтересованных в предоставлении земельных участков лиц. В связи с тем, что органы местного самоуправления не всегда с охотой выполняют даже ту работу, которая бы принесла дополнительный доход в местный бюджет (от продажи, передачи в аренду образованных земельных участков), возникают сомнения в том, что они с особым рвением возьмутся за проведение комплексных кадастровых работ, в результате которых будут уточнены границы ранее учтенных земельных участков. Тем более что ни утверждение проектов межевания, ни проведение комплексных кадастровых работ не является обязательным.
Необходимо отметить, что большинство земельных участков, учтенных в ГКН, не соответствуют контурам участков, утвержденным в составе проектов межевания. Одна из целей составления проектов планировки и межевания, разрабатываемых для территории, в границах которой находятся земельные участки, заключается в упорядочении местоположения их границ, в том числе приведении их в соответствие с красными линиями, ликвидации чересполосицы, чрезмерно сложной конфигурации земельных участков11. Практика приведения ранее учтенных земельных участков в соответствие с границами, утвержденными в проекте межевания, до настоящего времени отсут-
12 тэ
ствовала . В законодательстве в рамках подготовки проектов межевания не установлены правила изменения местоположения границ земельных участков, находящихся в собственности как частных лиц, так и публичных образований, а также участков, предоставленных в аренду13. Нередко не проекты межевания являются основанием для формирования границ земельных участков, а границы земельных участков, начертанные без какого бы то ни было основания, предопределяют решения по проектам межевания. Имеют место случаи, когда «обнаруженный при разработке проекта планировки факт того, что
11 См.: Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л., Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.А. Ялбулганова // СПС «КонсультантПлюс».
12 См.: Жаркова О.А. Указ. соч. С. 66.
13 См.: Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л., Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В. Указ. соч.
границы земельного участка, поставленного на кадастровый учет, .. .пересекают красную линию, .. .приводит к решению о корректировке этой красной линии для приведения ее в соответствие с границей
14 г
земельного участка» . В научной литературе отмечается отсутствие согласованности в отношении регулирования вопросов разработки документации по планировке территорий между нормами Закона о ГКН, ЗК РФ и ГрК РФ, а также преемственности градостроительных решений проектов планировки в деятельности по правовому регули-
«15
рованию земельно-имущественных отношений .
Весьма серьезные изменения, внесенные в 2014 г. в земельное, градостроительное и кадастровое законодательство, направлены, в частности, на решение указанных проблем. Теперь более четко прослеживается связь между проектами межевания территорий, процедурами формирования земельных участков и кадастровой информацией. Так, в соответствии с п. 1 ст. 113 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории или утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Тем не менее в законодательстве, как и прежде, отсутствуют нормы, предусматривающие обязательное принятие проектов межевания территорий органами местного самоуправления или органами государственной власти. Согласно п. 2 ст. 113 при отсутствии утвержденного проекта межевания территории образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков (ч. 2 ст. 43 ГрК РФ). На чертежах, содержащихся в проектах межевания территории, должны отображаться, в частности, границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков (ч. 5
14 См.: Никонов П.Н. Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территории. Доклад на семинаре ГУ НИИПЦ генерального плана СПб. Ноябрь 2009 г. // URL: http://nikonovpn.spb.ru/?p=1990 (дата обращения: 13.02.2015).
15 См.: Жаркова О.А. Указ. соч. С. 67. 62
ст. 43). В проекте межевания территории также должна быть указана площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей (ч. 52 ст. 43). Вместе с тем Закон о ГКН предусматривает приоритет документов, подтверждающих право на ранее учтенный земельный участок, а также документов, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании, перед проектом межевания территории при выполнении комплексных кадастровых работ по уточнению местоположения границ земельных участков (ч. 1 ст. 428). Таким образом, вопрос изменения границ земельных участков и приведения ранее учтенных земельных участков в соответствие с границами участков, утвержденными в проекте межевания, Закон от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ не решил. Однако в нем предусмотрена возможность уменьшения площади ранее учтенных земельных участков при уточнении местоположения их границ в ходе проведения комплексных кадастровых работ на 10% относительно площади участка, сведения о которой содержатся в ГКН.
При принятии органами государственной власти и местного самоуправления решений об утверждении проекта межевания территории сведения об этом проекте должны направляться в орган кадастрового учета для внесения их в ГКН (п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона о ГКН). В частности, в ГКН должно включаться описание местоположения границ земельных участков, подлежащих образованию в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (ст. 101 Закона о ГКН). При этом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории должна осуществляться в соответствии с системой координат, используемой для ведения ГКН (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ).
В связи с вышеприведенными нормами возникает несколько вопросов. Во-первых, что делать с теми проектами межевания, которые были подготовлены ранее в системах координат, отличных от той, в которой ведется ГКН? Тем более что в соответствии с ч. 24 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»16 подготовка и утверждение проектов планировки территории и проектов межевания территории, государственный или муниципальный контракт на подготовку которых заключен до 1 марта 2015 г., осуществляются в соответствии с
16 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3377.
требованиями к указанным проектам, установленными ГрК РФ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу данного Закона). По всей видимости, в ГКН будут включены сведения только из проектов межевания территорий, подготовленных в соответствии с государственными или муниципальными контрактами, которые будут заключены после вступления в силу указанной нормы, содержащейся в ст. 41 ГрК РФ, т.е. после 1 марта 2015 г.
Во-вторых, не совсем понятно, каким образом должны описываться границы земельных участков в проектах межевания. Нормативно установленных четких требований для этого нет. Градостроительная документация, как правило, включает карты (схемы), отображающие конфигурацию тех или иных территорий. Однако эта документация не предполагает в качестве официальной информации список координат характерных точек границ таких территорий. В землеустроительной, кадастровой документации, наоборот, приоритетным является именно координатное описание местоположения границ территории, т.е. в виде списка координат характерных точек границ. Нельзя не согласиться с А.В. Нуприенковой в том, что такой способ предоставления информации более удобен для дальнейшей работы с ней, чем изображение мелкомасштабной карты, используемой в градострои-
17
тельной документации .
Но тогда возникают вопросы по поводу дублирования работы и информации в градостроительной и кадастровой документации. После включения в Закон о ГКН ст. 101 они становятся еще более актуальными. Как указывалось выше, согласно данной статье в кадастр должно вноситься не только описание местоположения границ территории, в отношении которой утвержден проект межевания, но и описание местоположения границ земельных участков, подлежащих образованию в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Однако термин «местоположение границ земельного участка» в Законе о ГКН употребляется в строго определенном значении. Согласно ч. 7 ст. 38 Закона местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Исходя из смысла данной статьи, можно сделать
17 См.: Нуприенкова А.В. Землеустройство вчера и сегодня // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 2. С. 88-94.
вывод, что местоположение границ земельных участков устанавливается кадастровым инженером в процессе осуществления кадастровых работ. Поэтому формулировка ст. 101 должна быть изменена, учитывая, что в проектах межевания указываются приблизительные границы земельных участков, без координат характерных точек. Иначе в действующей редакции данная норма фактически означает, что при подготовке проекта межевания определяются координаты характерных точек границ земельных участков, и проведения кадастровых работ в отношении этих участков, тем более комплексных, для их кадастрового учета не требуется.
На основании анализа норм Закона о ГКН можно сделать вывод, что в ходе проведения комплексных кадастровых работ границы земельных участков не устанавливаются, т.е. не будут закрепляться межевыми знаками. Однако согласно ч. 5 ст. 426 Закона по требованию заинтересованного лица исполнитель комплексных кадастровых работ без взимания платы обязан указать на местности местоположение границ земельных участков в соответствии с подготовленным проектом карты-плана территории.
Статьей 426 установлен следующий порядок выполнения комплексных кадастровых работ:
1) разработка проекта карты-плана территории;
2) согласование местоположения границ земельных участков путем проведения заседаний согласительной комиссии по этому вопросу;
3) утверждение заказчиком комплексных кадастровых работ карты-плана территории;
4) представление карты-плана территории в орган кадастрового учета.
Исходя из данной нормы, можно сделать вывод, что согласование местоположения границ земельных участков, в отношении которых проводятся комплексные кадастровые работы, должно осуществляться путем проведения заседаний согласительной комиссии по этому вопросу. Однако в соответствии с ч. 7 ст. 4210 в целях согласования местоположения границ земельных участков, являющихся объектами комплексных кадастровых работ, согласительная комиссия проводит заседание, на которое приглашаются заинтересованные лица, указанные в ч. 3 ст. 39 Закона о ГКН, и исполнитель комплексных кадастровых работ. В ч. 12 ст. 4210 также речь идет о заседании. Согласно ч. 8 10
ст. 42 извещение о проведении заседания согласительной комиссии
по вопросу согласования местоположения границ земельных участков, содержащее, в том числе, уведомление о завершении подготовки проекта карты-плана территории, публикуется, размещается и направляется заказчиком комплексных кадастровых работ способами, установленными Законом о ГКН для опубликования, размещения и направления извещения о начале выполнения комплексных кадастровых работ, не менее чем за 15 рабочих дней до дня проведения заседания. Проект карты-плана территории должен быть размещен в сети «Интернет» на официальных сайтах заказчика работ, органа государственной власти субъекта РФ и органа кадастрового учета (ст. 9, 10 ст. 4210).
В соответствии с ч. 12 ст. 4210 на заседании согласительной комиссии по вопросу согласования местоположения границ земельных участков представляется проект карты-плана территории, разъясняются результаты выполнения комплексных кадастровых работ, порядок согласования местоположения границ земельных участков и регламент работы согласительной комиссии. Получается, что на заседании, посвященном согласованию местоположения границ земельных участков, должен быть разъяснен порядок их согласования.
В соответствии с ч. 14 ст. 4210 возражения заинтересованного лица относительно местоположения границ земельного участка могут быть представлены в письменной форме в согласительную комиссию до указанного заседания в течение 35 рабочих дней со дня проведения ее первого заседания. В связи с тем, что согласно ч. 3 ст. 39 Закона о ГКН заинтересованными лицами в данном случае признаются только правообладатели смежных земельных участков, представители заинтересованных лиц и иные лица, указанные в ч. 4, 41, 42 ст. 39, исключаются из процесса согласования границ земельных участков, что представляется не корректным.
Кроме того, в процесс согласования не вовлекаются частные собственники объектов недвижимости, располагающихся на земельных участках, образование которых обеспечивается в процессе проведения комплексных кадастровых работ. В то же время нельзя не отметить, что представители публичных собственников участвуют в этом процессе. Так, в состав согласительной комиссии помимо представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которых выполняются комплексные кадастровые работы, представителя уполномоченного в области градостроительной деятельности органа местного самоуправления или органа государствен-
ной власти города федерального значения, органа кадастрового учета, регистрирующего органа, саморегулируемой организации, членом которой является кадастровый инженер, включается также представитель федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия собственника в отношении соответствующих объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности (ч. 2, 3 ст. 4210 Закона о ГКН). О каких объектах недвижимости, находящихся в федеральной собственности, идет речь в указанной норме, законодатель не разъясняет.
На основании ч. 6 ст. 4210 к полномочиям согласительной комиссии относится:
1) рассмотрение возражений заинтересованных лиц относительно местоположения границ земельных участков;
2) подготовка заключения о результатах рассмотрения возражений заинтересованных лиц, в том числе о нецелесообразности изменения проекта карты-плана территории в случае необоснованности таких возражений или о необходимости изменения исполнителем комплексных кадастровых работ карты-плана территории в соответствии с такими возражениями;
3) оформление акта согласования местоположения границ при выполнении комплексных кадастровых работ;
4) разъяснение заинтересованным лицам возможности разрешения земельного спора о местоположении границ земельных участков в судебном порядке.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что процедура согласования местоположения границ земельных участков сводится в данном случае к принятию согласительной комиссией в результате рассмотрения возражений заинтересованного лица волевого решения (заключения) о необходимости изменения карты-плана территории или о нецелесообразности ее изменения в связи с признанием комиссией возражений этого лица необоснованными, т.е. как такового согласования границы участка между правообладателями смежных земельных участков не происходит.
В связи с этим возникает несколько вопросов. Если правообладатели смежных земельных участков к участию в споре не привлекаются, а комиссия признает возражения обоснованными и в карту-план вносятся изменения, то как о границах «новых» участка узнают эти заинтересованные лица? Будет ли размещенная на официальных сайтах указанных выше органов государственной власти и местного са-
моуправления карта-план территории постоянно обновляться в связи с внесением в нее изменений или изменения будут внесены только после окончания срока приема возражений от заинтересованных лиц? Согласно ч. 11 ст. 4210 Закона о ГКН согласительная комиссия обеспечивает ознакомление любых лиц с проектом карты-плана территории, в том числе на бумажном носителе, в соответствии с регламентом работы комиссии. Будут ли изменения отражены в бумажной карте-плане? Кроме того, из текста Закона не ясно, признаются ли согласованными границы «новые» земельных участков в случае, если комиссия признает возражения заинтересованного лица обоснованными и в карту-план будут внесены изменения.
Часть 17 ст. 4210 предусматривает два варианта. При согласовании местоположения границ или частей границ земельного участка в рамках выполнения комплексных кадастровых работ местоположение таких границ или их частей считается:
1) согласованным, если возражения относительно местоположения границ или частей границ земельного участка не представлены заинтересованными лицами, а также если местоположение таких границ или частей границ установлено на основании вступившего в законную силу судебного акта;
2) спорным, если заинтересованными лицами были представлены возражения относительно местоположения границ земельного участка, за исключением случаев, когда земельный спор о местоположении границ земельного участка был разрешен в судебном порядке.
В соответствии с ч. 3 ст. 45 1 Закона о ГКН отметка о наличии земельного спора о местоположении границ земельного участка в карте-плане территории не является основанием для приостановления или отказа в осуществлении государственного кадастрового учета.
Нечетко урегулирован вопрос о том, в каком случае в карте-плане территории должна делаться отметка о наличии земельного спора -когда согласительная комиссия подготовила заключение о необходимости изменения карты-плана территории в соответствии с возражениями заинтересованного лица либо когда она подготовила заключение о нецелесообразности изменения проекта карты-плана территории или же в любом случае, если заинтересованным лицом было представлено возражение относительно местоположения границ земельных участков. Исходя из п. 2 ч. 17 ст. 4210 Закона о ГКН, такая отметка должна быть сделана в карте-плане территории, если заинтересованными лицами были представлены возражения относительно местопо-
ложения границ земельного участка вне зависимости от заключения согласительной комиссии. Однако не совсем понятно, что имел в виду законодатель, закрепляя в указанной норме исключение из общего правила, согласно которому в случаях, когда земельный спор о местоположении границ земельного участка был разрешен в судебном порядке, их местоположение не считается спорным. Возможно, подразумеваются случаи, когда рассмотрение судебного спора по поводу границ земельных участков началось значительно раньше, чем заинтересованные лица смогли ознакомиться с картой-планом территории, так как за те приблизительно два месяца, отведенные Законом о ГКН заинтересованным лицам на подачу возражений, едва ли спор по поводу границ участков мог быть рассмотрен судом. Кроме того, возражения заинтересованных лиц не представляются в орган кадастрового учета вместе с картой-планом.
Согласно ч. 5 ст. 451 Закона о ГКН отметка о наличии земельного спора о местоположении границ земельных участков снимается:
1) при поступлении в орган кадастрового учета заявлений об учете изменений земельных участков, местоположение границ которых считается спорным, в связи с изменением описания местоположения границ земельного участка и (или) его площади. В этом случае местоположение границ земельных участков считается согласованным только при наличии в акте согласования местоположения границ при выполнении комплексных кадастровых работ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей;
2) при поступлении в орган кадастрового учета копии документа о разрешении земельного спора о местоположении границ земельных участков в судебном порядке;
3) по истечении 15 лет со дня внесения в ГКН сведений о спорном местоположении границ земельных участков (в случае непоступления документов, указанных в п. 1 и 2).
Вопросы вызывает п. 1 приведенной нормы Закона. Во-первых, можно только предполагать, что в данной норме имеется в виду, что заявления об учете изменений земельных участков должны быть поданы правообладателями смежных земельных участков, местоположение границы между которыми считается спорным. Такой вывод можно сделать из норм, закрепленных в ч. 1 ст. 451 и п. 7 ч. 2 ст. 426 Закона о ГКН, согласно которым сведения о земельных участках вносятся в ГКН на основании заявления и карты-плана территории, представлен-
ных исполнителем комплексных кадастровых работ в орган кадастрового учета.
Во-вторых, для того, чтобы отметка о наличии земельного спора была снята, местоположение границ земельных участков должно быть согласовано. А оно в соответствии с п. 1 ч. 5 ст. 451 считается согласованным только при наличии в акте согласования местоположения границ при выполнении комплексных кадастровых работ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей. Не совсем понятно, что имеется в виду. По всей видимости, речь идет о ситуации, когда правообладатели смежных земельных участков согласовывают местоположение границы между ними в процессе проведения комплексных кадастровых работ. Но из рассмотренных выше норм Закона о ГКН не следует, что при подаче возражений заинтересованным лицом согласительная комиссия привлекает к участию в согласовании границ участков правообладателей смежных участков. Если все же именно это имеется в виду, то в Законе не закреплено, в какой момент при проведении комплексных кадастровых работ в акте согласования местоположения границ должны ставиться личные подписи заинтересованных лиц и их представителей. Кроме того, не совсем понятно, должны ли заявления об учете изменений земельных участков быть поданы одновременно с заявлением и картой-планом территории, представляемыми исполнителем комплексных кадастровых работ.
Рассматриваемая норма, скорее всего, предполагает именно этот вариант, и тогда получается, что после внесения в ГКН сведений из карты-плана спор по поводу границ правообладатели смежных земельных участков могут решить только в судебном порядке, договориться полюбовно они не имеют права. Данный вывод подтверждается нормой, содержащейся в ч. 20 ст. 4210 Закона о ГКН, согласно которой земельные споры о местоположении границ земельных участков, не урегулированные в процессе согласования местоположения границ земельных участков, в отношении которых выполнены комплексные кадастровые работы, после оформления акта согласования местоположения границ при выполнении комплексных кадастровых работ разрешаются в судебном порядке.
Помимо уточнения границ и образования земельных участков также в качестве результата выполнения комплексных кадастровых работ в ч. 2 ст. 421 Закона о ГКН названо исправление кадастровых ошибок в сведениях о местоположении границ объектов недвижимости. Причем под объектами недвижимости здесь могут иметься в виду
только земельные участки, так как применительно к иным объектам недвижимости в Законе о ГКН говорится о местоположении их самих, а не их границ. Местоположение границ описывается только применительно к земельным участкам.
Таким образом, в результате проведения комплексных кадастровых работ при исправлении кадастровой ошибки могут быть затронуты интересы правообладателей учтенных в соответствии с Законом о ГКН земельных участков. Более того, в соответствии с ч. 7, 8 ст. 28 этого Закона при обнаружении кадастровой ошибки орган кадастрового учета принимает решение о необходимости ее устранения и направляет его заинтересованным лицам. По истечении шести месяцев орган кадастрового учета вправе внести изменения в сведения ГКН о местоположении границ и площади такого земельного участка без согласия его правообладателя, о чем последний должен быть уведомлен. Площадь земельного участка при этом может измениться не более чем на 5%.
Надо сказать, что указанные нормы были разработаны и внесены в Закон о ГКН в соответствии с Планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденным распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. № 2236-р18 (далее - Дорожная карта). Подпункт 21.1 Дорожной карты предусматривает введение возможности корректировки органом кадастрового учета в установленных законом пределах и случаях границ земельных участков без согласия правообладателей (с установлением порядка уведомления правообладателей земельных участков об указанных изменениях, сроков и процедуры административного обжалования таких изменений). Однако порядок направления решения органа кадастрового учета о необходимости устранения кадастровой ошибки заинтересованным лицам, как и сроки и процедура административного обжалования изменений, вносимых в ГКН в связи с исправлением ошибки, законодателем не урегулирован.
Между тем изменение границ земельного участка и его площади в судебной практике признается распоряжением таким участком. Описание местоположения границ земельного участка и площадь являются его уникальными характеристиками, и если они изменяются, то это
18 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7088.
равносильно прекращению существования одного объекта недвижимости и возникновению другого. При этом у правообладателя исходного земельного участка (если его право зарегистрировано в ЕГРП) остается свидетельство о праве на земельный участок с ранее существовавшими характеристиками.
Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по рассматриваемому вопросу выражена в постановлении от 22 марта 2011 г. № 14765/10 по делу № А03-12409/2009 Так, Суд отметил, что внесение в кадастр сведений об изменении площади земельного участка вследствие корректировки местоположения его границ требует изменения соответствующих сведений о площади земельного участка в ЕГРП у всех его зарегистрированных правообладателей, включая собственника, т.е., по сути, представляет собой распоряжение этим участком, в результате которого право собственности и иные производные вещные права на участок в его прежнем виде, определяемом совокупностью уникальных характеристик, прекращаются. Следовательно, изменение органом кадастрового учета в рамках административной процедуры ранее внесенных в кадастр уникальных характеристик земельного участка без согласия его собственника нарушает положения ст. 44 и 53 ЗК РФ и ст. 235 ГК РФ.
Следует отметить, что ст. 44 ЗК РФ с 1 апреля 2015 г. действует в новой редакции, согласно которой право собственности на земельных участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, по иным основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством, т.е. перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок теперь носит открытый характер.
Однако выявление и исправление кадастровой ошибки в местоположении границ и площади земельного участка в результате проведения комплексных кадастровых работ фактически представляет собой своего рода перераспределение земельных участков, так как границы учтенного земельного участка в данном случае могут сдвинуться только по причине установления границ вновь образуемого участка или уточнения границ ранее учтенного участка, являющихся смежными с учтенным. И нормы ст. 117 и иных статей ЗК РФ, регулирующих перераспределение смежных земельных участков, являются подтвер-
19 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 7. 72
ждением приведенного выше вывода Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Во-первых, при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуется несколько других смежных земельных участков, и существование таких исходных смежных участков прекращается. То же самое касается перераспределения земель и земельного участка. В этом случае существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок. Причем перераспределение земельных участков осуществляется на основании соглашений между их собственниками (ст. 117 и гл. V4 ЗК РФ).
Следовательно, нормы ст. 28 Закона о ГКН, предусматривающие право органа кадастрового учета на исправление кадастровой ошибки в сведениях ГКН о площади и границах земельного участка в административном порядке без согласия его правообладателя, противоречат гражданскому и земельному законодательству.
Следует также отметить, что правообладателям ранее учтенных земельных участков Закон о ГКН предоставляет 15 лет для урегулирования спора о местоположении границы земельного участка, а правообладателям учтенных земельных участков в случае необходимости исправления кадастровой ошибки и изменения в этой связи границ и площади участка - всего лишь шесть месяцев. Кроме того, не установлены процедуры на случай, если правообладатель учтенного земельного участка изъявит несогласие с решением органа кадастрового учета о необходимости устранения кадастровой ошибки в сведениях ГКН о местоположении границ принадлежащего ему земельного участка. А ведь в случае исправления такой ошибки, например, участок площадью в 10 соток может уменьшиться на полсотки.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что процедура проведения комплексных кадастровых работ урегулирована недостаточно четко на законодательном уровне. При их выполнении могут быть затронуты права правообладателей учтенных в ГКН земельных участков. Объект права собственности - земельный участок, имеющий четко установленные границы, конфигурацию и площадь, - может быть изменен без согласия собственника. Причем сами правообладатели могут об этом узнать долгое время спустя после проведения комплексных кадастровых работ. Достаточно поверхностно прописана процедура согласования границ земельных участков при проведении комплексных кадастровых работ, а установление их на местности не
предусматривается, что также не способствует защите прав собственников земельных участков.
В.В. Устюкова*
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В ПОРЯДКЕ ПРИОБРЕТАТЕЛЬНОЙ ДАВНОСТИ
Согласно ст. 25 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) права на земельные участки возникают по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, федеральными законами. В соответствии с п. 3 ст. 218 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных Кодексом, лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом. К числу таких случаев относится приобретение прав на имущество в порядке приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ).
Вопрос о том, применимы ли нормы ст. 234 ГК РФ о приобрета-тельной давности к земельным участкам, уже много лет является дискуссионным. Ряд ученых полагают, что право собственности на землю может возникать на основе приобретательной давности1 . Вместе с тем
* Заведующая сектором сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
1 См., например: Проблемы экологического, земельного права и законодательства (обзор выступлений участников научно-практической конференции) // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2000. № 2. С. 107 (выступление Н.А. Сы-родоева); Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 91; Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Государство и право на рубеже веков. Экологическое и при-родоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право // Материалы Всероссийской конференции. М., 2001. С. 116-117; Галиновская Е.А. Приобрета-тельная давность как основание приобретения права собственности на земельный участок // Комментарий судебной практики / Под ред. К.Б. Ярошенко. Вып. 5. М., 1999. С. 90; Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право: 74
