CC BY
38
Управление социально-экономическими системами
УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССАМИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ
В.Ф. Злоказов
Южно-Уральский государственный университет г. Челябинск
Процессы природопользования предприятий, а также участвующие в них экономические и природные элементы тесно взаимосвязаны между собой и образуют некую целостность. Это позволяет сделать вывод о том, что природопользование предприятий образует систему, а именно, систему процессов их взаимодействия с окружающей природной средой.
При рассмотрении системы природопользования нами были выделены следующие особенности, которые требуют учета при управлении протекающими в ней процессами:
- сложность структуры;
- стохастический тип связей между составными элементами;
- территориальная организация.
Отмеченная сложность системы природопользования характерна, прежде всего, для структуры образующих ее подсистем. Данная система состоит из двух подсистем - экономической и экологической, каждая из которых, в свою очередь, может рассматриваться как самостоятельная система, состоящая из различных иерархических последовательностей.
Высокая сложность характерна и для структуры взаимосвязей, возникающих между экономической и экологической подсистемой природопользования. В основе этих взаимосвязей лежит вещественно-энергетический обмен. Однако он не исчерпывает всего содержания связей и отношений, возникающих в системе природопользования предприятий. Потоки вещества и энергии, возникающие при взаимодействии предприятий и окружающей природной среды - результат определенной организации людей, существования между ними общественных связей и отношений. Эти общественные отношения нельзя отделить от общего взаимодействия предприятий и окружающей природной среды, поскольку без них не было бы самого процесса взаимодействия.
Ведущую роль в них играют, несомненно, экономические отношения. Однако нельзя не учитывать и значение институциональных отношений, в той мере, в какой они связаны с экономикой.
Стохастический тип связей между составными элементами системы природопользования определяет значительную роль в функционировании и развитии этой системы непредвиденных факторов и, тем самым, ее вероятностный характер. Вероятностные системы, к числу которых относится и система природопользования предприятий, характеризуются значительной неопределенностью. Это означает, что на основе имеющейся информации о состоянии системы невозможно точно предсказать ее поведение в будущем. Что касается системы природопользования предприятий, то неопределенность возникает, например, при попытке прогнозировать спрос и предложение для ее экономической подсистемы или ожидаемые метеорологические условия для экологической подсистемы. Следует отметить, что возникающая при этом неопределенность не есть лишь следствие неполноты и несовершенства нашего знания, она объективно присуща рассматриваемой системе, структура которой не является жестко фиксированной.
Территориальная организация системы природопользования, прежде всего, задана естественно самим характером взаимосвязи элементов окружающей природной среды, которая осуществляется в рамках территориальных экологических подсистем. Кроме того, на территориальную организацию системы природопользования непосредственное воздействие оказывает сложившаяся территориально-отраслевая структура экономической подсистемы, определяющая территориальный характер процессов использования, восстановления и охраны природных ресурсов и условий окружающей природной среды.
Следует отметить, что экологическая и экономическая подсистемы природопользования предприятий территориально неоднородны, что в свою очередь предопределяет и соответствующие различия в процессах природопользования на той или иной территории.
Прежде всего, указанные различия обусловлены территориальными особенностями экологической подсистемы природопользования. Дело в том, что территориальная дифференциация элементов экологической подсистемы создает предпосылки хозяйственной специализации территории и является естественной основой территориального разделения труда. Тем самым экологическая подсистема, оказывая существенное влияние на экономические процессы, во многом обуславливает их территориальную специфику.
В свою очередь, территориальные особенности экономической подсистемы природопользования предприятий через техногенное воздействие находят свое отражение в состоянии и развитии природных процессов. Техногенное воздействие экономической подсистемы на окружающую природную среду носит двоякий характер. Оно может содействовать развитию природы, повышать продуктивность экологической подсистемы. Однако успех в этом деле имеет место лишь тогда, когда во взаимоотношениях с природой учитываются ее объективные законы. К сожалению, требования этих законов учитываются далеко не всегда и не в полной мере, что порождает разнообразные экологические проблемы, опять же имеющие территориальную специфику.
Таким образом, процессы природопользования предприятий образуют сложную, вероятностную систему, организованную по территориальному признаку.
Рассматривая процессы природопользования предприятий как систему, мы подходим к управлению данными процессами как к самостоятельной системе, представляющей собой комплекс управляющей и управляемой подсистем.
Управляемая подсистема характеризуется как объект управления, на который воздействует управляющая подсистема с целью достичь его желаемого состояния и развития. В качестве такого объекта выступает социально-экономическая деятельность предприятий по использованию, восстановлению и охране ресурсов и условий окружающей природной среды.
Управляющая подсистема образована совокупностью организационных единиц и методов воздействия на управляемую подсистему. Организационные единицы, являясь элементами управляющей подсистемы, характеризуются как субъекты управления. В качестве таковых выступают различные организации и учреждения, в компетенцию которых входит управление процессами природопользования предприятий.
В системе управления процессами природопользования отдельно взятые предприятия, по нашему мнению, утрачивают роль основного объекта управления и таковым становится их территориальная агломерация, целью функционирования которой является решение не только экономических, но и социальных и экологических проблем, характерных для данной территории.
Особенностью такой агломерации является то, что это сознательно формируемая агломерация. В процессе ее формирования важную роль играет выделение структурообразующего звена, являющегося основой построения системы управления процессами природопользования. В связи с этим необходимо уточнить признаки и границы выделения территориальной агломерации предприятий как объекта управления процессами использования, восстановления и охраны окружающей природной среды.
В качестве признака территориальной агломерации предприятий как объекта управления предлагается рассматривать однородность процессов природопользования. Данная однородность определяется, с одной стороны, воздействием хозяйственной специализации предприятий, образующих агломерацию, а с другой стороны - территориальными особенностями компонентов окружающей природной среды.
Тесная взаимосвязь и взаимообусловленность процессов природопользования позволяет рассматривать агломерацию предприятий как сложную территориальную систему, образованную непосредственным взаимодействием хозяйственных и природных образований, которые в данном случае выступают как ее подсистемы. Однако границы этих подсистем, как правило, не совпадают, что составляет наиболее сложную проблему эколо-го-экономического районирования.
В решении указанной проблемы пока еще нет единой точки зрения. Одни специалисты считают, что эколого-экономическое рай-
онирование в большей степени тяготеет к экономической основе. Другие придерживаются противоположной точки зрения, выделяя эколого-экономические районы на основе природных факторов.
Каждый из рассмотренных подходов, имея положительные и отрицательные моменты, не может, по нашему мнению, быть использован в качестве универсального при эколого-экономическом районировании. Дело в том, что выделение агломерации предприятий исключительно в экономических или экологических границах территориально расчленяет процессы их взаимодействия с окружающей природной средой и тем самым крайне затрудняет управление этим взаимодействием. Функции по управлению процессами природопользования предприятий достаточно полно могут выполнять лишь территориальные системы с экологически и экономически обоснованными границами.
Конечно, территориальное управление на основе эколого-экономического районирования - дело чрезвычайно сложное, не имеющее еще достаточной теоретической и методической основы. В связи с этим осуществление его, по нашему мнению, должно происходить поэтапно, по мере углубления теоретических исследований и накопления практического опыта. В качестве первого этапа, учитывая сложившуюся в Российской Федерации систему управления народным хозяйством, целесообразно было бы включить в нее территориальные агломерации предприятий, полностью находящиеся в пределах существующих административных границ.
Официальная административно-территориальная структура Российской Федерации предусматривает федеральный, областной (краевой, республиканский, окружной) и районный (городской) уровни управления народным хозяйством. В соответствии с этим в качестве структурообразующего звена, являющегося основой построения системы управления процессами природопользования, по нашему мнению, должна выступать территориальная агломерация предприятий в границах административного района (города).
Выбор данного уровня в качестве основного при построении системы управления процессами природопользования предприятий обусловлен следующими обстоятельствами. С одной стороны, именно на уровне района (города) интегрируются важнейшие признаки объекта управления процессами природо-
пользования, в максимальной степени сконцентрирована техногенная нагрузка, а также наиболее активно действуют прямые и обратные связи между предприятиями и окружающей природной средой. С другой стороны, именно такое административно-территориальное образование как район (город) располагает единым управленческим аппаратом, а также достаточной материальной базой в виде имущественных и денежных ресурсов, которые необходимы для реализации самостоятельной экологической политики.
Возможность сознательного воздействия на процессы природопользования через разработку и реализацию самостоятельной экологической политики, согласованной с общегосударственной политикой, мы рассматриваем в качестве основного критерия территориальной агломерации предприятий как субъекта управления. Это, в свою очередь, требует подробного анализа организационной структуры управления процессами использования, восстановления и охраны ресурсов и условий окружающей природной среды.
Проведенный нами анализ современной организационной структуры управления процессами природопользования свидетельствует о наличии весьма негативных тенденций на территориальном уровне.
В регионах и на местах сегодня существуют, с одной стороны, довольно многочисленные, но слабо скоординированные территориальные подразделения специально уполномоченных природоохранных и природоресурсных служб, а с другой стороны - территориальные органы власти, несущие значительные обязанности по управлению процессами природопользования, но не обладающие соответствующими полномочиями и проработанным механизмом реализации этих полномочий.
В целях устранения главных причин вышеописанной ситуации следует, по нашему мнению, осуществить следующие структурные преобразования.
1. Для расширения полномочий территориальных органов власти и их ответственности за проведение политики рационального природопользования территориальные подразделения специально уполномоченных служб должны стать органами двойного подчинения. Оперативно и методически они должны подчиняться вышестоящей федеральной службе, а административно - органу исполнительной власти соответствующей тер-
ритории. Административное подчинение означало бы, что специально уполномоченные службы проводят свою политику через территориальные органы власти и делегируют им часть своих полномочий. Тогда формула, что территориальные органы власти должны взять на себя всю полноту ответственности за социально-экономическое и экологическое состояние подведомственных им территорий, наполнится конкретным содержанием.
2. Для усиления координации деятельности территориальных подразделений специально уполномоченных служб целесообразно создание специального координационного совета в структуре территориальных органов власти. В этом координационном совете должны быть представлены все природоохранные и природоресурсные службы. Возглавить его должен руководитель территориального подразделения Госкомэкологии РФ, обладающий реальной властью, для чего ему необходимо придать статус заместителя главы администрации. Создание подобного совета позволило бы осуществлять координацию действий и объединить усилия ранее разрозненных контролирующих и надзорных организаций. А это, в свою очередь, значительно бы упорядочило решение многих проблем рационализации процессов природопользования на территориальном уровне.
Естественно, что предлагаемые структурные преобразования территориальных органов управления процессами природопользования не являются единственно правильными, но общие принципы перераспределения полномочий в повседневной работе в сторону региональной и местной власти прошли мировую практику и дают хорошие результаты.
При выполнении своих функций территориальные органы управления процессами природопользования используют разнообразные методы воздействия на управленческую деятельность отдельных предприятий. Данные методы подразделяются на две основные группы: прямые, основанные на принципе административного принуждения, и косвенные, основанные на принципе экономического побуждения предприятий к рационализации процессов природопользования.
Проведенное исследование показало, что применение прямых методов нередко приводит к дисбалансу, возникающему при решении эколого-экономических проблем, характерных для данной территориальной агломерации предприятий. Дело в том, что решение
экологической проблемы территории в данном случае может обеспечиваться за счет ухудшения экономических показателей предприятий. Избежать указанного дисбаланса позволяют косвенные методы управления процессами природопользования. Важная их особенность заключается в создании у предприятий непосредственной заинтересованности в рационализации природоохранной деятельности, что дает возможность решать экологическую проблему территории без ухудшения экономических показателей производства.
Данные обстоятельства позволили нам сделать вывод об ограниченности использования административных и выдвижении на первый план экономических методов в управлении процессами природопользования.
Важное место среди последних занимают финансовые, кредитные и налоговые регуляторы природоохранной и природоэксплуатационной деятельности предприятий.
Основным источником финансирования процессов природопользования предприятий в настоящее время выступают внебюджетные экологические фонды.
Кроме экологических фондов, в качестве дополнительных внебюджетных источников финансирования природоохранной деятельности предприятий, могут выступать фонды экологического страхования, а также общественные фонды охраны окружающей природной среды. Эти фонды получили весьма широкое распространение во многих странах, намечается определенный сдвиг в этом направлении и в нашей стране.
Общественные фонды охраны окружающей среды создаются общественными экологическими объединениями и профессиональными союзами. В качестве основного источника средств данных фондов выступают добровольные взносы и пожертвования общественных объединений, которые расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды.
Основными направлениями использования фондов экологического страхования являются прогнозирование, предотвращение и ликвидация последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. Образование этих фондов связано с введением добровольного и обязательного страхования предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов.
В силу необходимости более рационального использования средств вышеперечис-
ленных фондов представляется целесообразным создание специальных экологических банков на коммерческой основе. Учредителями такого банка могут выступать государственные банки, территориальные и местные органы власти, а также предприятия и организации. В порядке эксперимента экологические банки уже созданы в ряде регионов нашей страны. Основными направлениями их деятельности являются:
- кредитование и финансовая поддержка предприятий и организаций, выпускающих экологически чистую продукцию;
- финансовая поддержка экологических проектов и экологического предпринимательства;
- финансовая поддержка научных исследований и разработок по экологической проблематике;
- оказание услуг по экологическому аудиту и экологическому маркетингу.
Участие коммерческих банков в разработке и реализации мероприятий по охране окружающей природной среды и рационализации процессов природопользования, в свою очередь, способствует формированию у них благоприятного экологического имиджа, что в современных условиях может рассматриваться как важный показатель рейтинга банка и выступать средством конкурентной борьбы.
Однако если за рубежом кредиторы и инвесторы проявляют все большую озабоченность проблемами экологии, которая стала сферой большого бизнеса, то в России экологически ориентированный рынок банковских услуг находится только в стадии своего формирования.
Усиление роли коммерческих банков в оздоровлении окружающей природной среды требует совершенствования всей процедуры инвестирования в данной области, методики и практики подготовки инвестиционных проектов, схем финансирования и самофинансирования проектов с использованием таких рыночных инструментов, как банковские гарантии, залог и кредит.
Для того, чтобы кредит превратился в действенный регулятор природоохранной и природоэксплуатационной деятельности предприятий, стратегия его предоставления, по нашему мнению, должна быть селективной. Основными критериями подобной селекции могут быть:
- соблюдение предприятием установленных объемов использования природных ре-
сурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;
- экологичность применяемой предприятием техники и технологии, а также экологичность выпускаемой ими продукции;
- наличие у предприятия плана технического перевооружения и реконструкции производства в целях его экологизации и степень выполнения этого плана.
Насколько полно предприятие соответствует вышеперечисленным критериям предоставления кредита, выявляется в ходе тщательного обследования предприятия представителем банка-кредитора. Такое обследование должно предшествовать решению вопроса о выдаче кредита, что позволит, помимо сокращения возможного коммерческого риска со стороны банка, повысить уровень требований к управленческой деятельности предприятий, направленной на достижение максимального природоохранного и ресурсосберегающего эффекта.
Однако использование кредитов на мероприятия по рационализации природоохранной и природоэксплуатационной деятельности предприятий сегодня весьма затруднено в силу высоких процентных ставок. Новым в кредитном механизме управления процессами природопользования, по нашему мнению, может стать политика льготного кредитования. Льготные кредиты должны предоставляться предприятиям на реализацию наиболее прогрессивных мероприятий по экологизации производства. Речь идет, прежде всего, о внедрении малоотходных и безотходных технологий, дающих одновременно с экологическим и экономический эффект.
Кроме того, политика льготного кредитования, на наш взгляд, целесообразна и по отношению к территориальной агломерации предприятий. Кредиты в этом случае должны выдаваться территориальным органам управления в целях выделения необходимых средств на реализацию наиболее актуальных проектов в рамках экологической программы соответствующей территории. Не менее важным основанием для предоставления льготного кредита может выступать и необходимость изменения основной хозяйственной специализации территориальной агломерации предприятий. Безусловный приоритет в данном случае принадлежит территориям с напряженной экологической обстановкой.
Наряду со льготным кредитованием к числу мер экономического стимулирования предприятий к рационализации процессов природопользования в настоящее время относится и льготное налогообложение.
В нашей стране система налоговых льгот с учетом экологических факторов включает:
- сокращение налогооблагаемой прибыли предприятий в случае осуществления ими природоохранных мероприятий;
- налоговые льготы для предприятий, выпускающих природоохранное оборудование, материалы и реагенты, приборы и оборудование для экологического мониторинга, а также оказывающих производственные услуги экологического характера;
- освобождение от налогообложения экологических фондов.
По нашему мнению, не стоит ограничивать льготное по экологическим соображениям налогообложение предприятий только возможностью сокращения налогооблагаемой прибыли. Аналогичную роль может сыграть и непосредственное сокращение самих налогов на прибыль.
Налогообложению подлежит балансовая прибыль предприятия, представляющая собой сумму прибыли от реализации продукции и чистого дохода от внереализационных мероприятий. Ставки налогов на балансовую прибыль являются едиными для предприятий различных форм собственности. Вместе с тем, территориальным органам власти предоставлено право дифференцировать эти ставки с учетом тех или иных факторов. В число последних, на наш взгляд, необходимо включить и экологический фактор.
В качестве основных критериев дифференциации налоговой ставки на прибыль предприятий в данном случае могут выступать:
- степень соответствия фактического уровня природопользования установленным лимитам;
- темпы экологически ориентированной перестройки производства;
- уровень капитальных вложений на природоохранные мероприятия с учетом эко-лого-экономической эффективности этих мероприятий.
Предприятиям, система управления которых направлена на соблюдение установленных лимитов природопользования, на выполнение планов природоохранной реконструкции производства и благодаря этому отличающихся высокой эффективностью капи-
тальных вложений на природоохранные мероприятия, могут быть установлены пониженные ставки налогообложения.
В противном же случае, предприятиям-нарушителям устанавливаются повышенные налоговые ставки в местный или региональный бюджет. Кроме того, через согласование с соответствующими центральными органами возможно установление повышенных налоговых ставок и в федеральный бюджет. Дополнительные поступления за счет повышенных налоговых ставок на прибыль предприятий, кроме всего прочего, помогут компенсировать потери бюджетных доходов за счет внедрения налоговых льгот.
Целесообразным является и введение специальных потребительских налогов с учетом экологических факторов. В данном случае речь идет о своеобразных косвенных налогах, включаемых в цены на экологически опасную продукцию предприятий. Поскольку производство и потребление такой продукции наносит экологический ущерб, то величина налога должна соответствовать затратам, необходимым для устранения или предотвращения этого ущерба. Средства же, получаемые от взимания таких налогов, должны поступать либо в территориальные бюджеты, либо в территориальные экологические фонды и направляться на финансирование природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий.
Наряду с финансовыми, кредитными и налоговыми регуляторами важное место среди экономических методов при управлении процессами природопользования предприятий занимают плата за природные ресурсы и лежащая в ее основе экономическая оценка последних.
Большинство современных концепций экономической оценки природных ресурсов объединяет то, что в их основе лежит идея единого показателя, выражающего данную оценку. Однако многообразие функций, выполняемых природными ресурсами в экономике, а также всеобщий характер их использования и воспроизводства все более убеждают в невозможности создания какого-либо универсального показателя их экономической оценки. Поэтому сегодня растет число сторонников концепции системы показателей, предлагающих отказаться от монистического подхода к определению экономической оценки природных ресурсов. Использование системы показателей при определении экономической оценки природных ресурсов уже на-
чинает находить применение в практике управления процессами природопользования.
Вместе с платой за природные ресурсы важным регулятором процессов природопользования предприятий выступает плата за загрязнение окружающей природной среды.
Анализ существующей системы платежей за загрязнение окружающей природной среды и того, как она воздействует на управление процессами природопользования предприятий, показал, что эта система требует совершенствования. Важнейшим направлением совершенствования является решение вопроса о размерах платежей за загрязнение. Уровень экономического ущерба, положенный в основу расчета базовых нормативов платы, до сих пор не связан с затратами предприятий, необходимыми для его предотвращения. В результате этого возникает диспропорция между целями производственной деятельности предприятий и деятельностью общества по сохранению окружающей природной среды. Для того, чтобы избежать указанного дисбаланса, размеры платы должны учитывать, с одной стороны, экономический ущерб общества от загрязнения окружающей природной среды, а с другой стороны - реальные возможности предприятий в деле снижения загрязнения таким образом, чтобы общие издержки были минимальными.
Подобный подход к определению размеров платы за загрязнение более целесообразно, по нашему мнению, использовать не по отношению к отдельному предприятию, а по отношению к их территориальной агломерации, что обусловливает создание территориального рынка прав на загрязнение окружающей природной среды. Это предполагает соответствующую ориентацию управления предприятий на данный рынок.
Методы, используемые в управлении процессами природопользования предпри-
ятий, должны быть направлены на достижение целей управления процессами использования, восстановления и охраны ресурсов окружающей природной среды.
Цели и вытекающие из них задачи управления процессами природопользования предприятий обусловлены, в свою очередь, совокупностью проблем, характерных для их территориальной агломерации. В этой связи мы предлагаем выделение трех групп проблем, с которыми приходится сталкиваться при управлении данными процессами: экологических, социальных и экономических.
Применительно к каждой группе проблем должна быть сформулирована генеральная задача, по решению которой определяются итоговые результаты управления процессами природопользования в рамках данной территориальной агломерации предприятий.
Генеральная экологическая задача - достигнуть положения, при котором совокупная нагрузка предприятий на окружающую природную среду территории не будет превышать ее самовосстановительный потенциал.
Генеральная экономическая задача - повышение эффективности производства предприятий через рост качества и снижения ресурсоемкое™ продукции, производимой на территории.
Генеральная социальная задача - повышение уровня жизни населения, проживающего на данной территории.
Объединение генеральных задач позволяет выйти на основную цель управления процессами природопользования в рамках данной территориальной агломерации предприятий, которая может быть сформулирована следующим образом: обеспечение роста жизненного уровня населения на основе повышения эффективности производства в пределах заданных норм природопользования.
