CC BY
105
А.И. Бородин
ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНЫМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Природные ресурсы страны — главный потенциал ее экономического развития и роста. В связи с огромным объемом используемых природных веществ и энергии проблема обеспеченности человечества природными ресурсами является глобальной. Для предотвращения истощения природных ресурсов, загрязнения окружающей среды необходимы рациональное и компактное их использование, а также поиск источников финансирования мероприятий по охране окружающей среды. Повышение экономической эффективности природопользования достигается также на основе совершенствования законодательства в области использования ресурсов, улучшения управления природными ресурсами, а также ответственности предприятий за нарушение правил рационального природопользования, сверхнормативные загрязнения и расход природных ресурсов.
С принятием Закона «Об охране окружающей природной среды» (1992) в России создались предпосылки для кардинальной перестройки экономической политики. Речь идет о создании нового режима и механизма природопользования. При этом центральное место отводится усилению экономического регулирования и экономическим рычагам рационализации сферы природопользования.
Система регулирования природопользования органически связана с более сложной системой регулирования рыночных отношений и поэтому может рассматриваться как ее подсистема. В настоящее время элементарной структурной единицей системы регулирования природопользования следует признать предприятие-природопользователь как юридически и экономически самостоятельный субъект хозяйствования.
В понятие организации производства входят выбор наиболее рациональных методов ведения работ, регулирования процесса производства, снабжение его материально-техническими ресурсами, то есть осуществление комплекса мероприятий, направленных на рациональное сочетание процессов труда с вещественными элементами во времени и пространстве с целью повышения его эффективности и наилучшего использования производственных ресурсов. Природоохранная деятельность заключается в мероприятиях по очистке отходящих вредных веществ и предотвращении выбросов их в окружающую среду на основе внедрения в производство малоотходных технологических процессов.
Предприятие, наряду с выполнением задачи по удовлетворению потребности в его продукции, обязано обеспечить нормативное качество окружающей среды. Для получения конечных продуктов в производство вовлекаются различные природные ресурсы, прежде всего минеральные, водные, земельные. На осуществляемых стадиях переработки сырья вместе с получением валового объема полезных компонентов образуются и сопутствующие им побочные продукты и отходы, количество и состав которых зависят от технологических особенностей производства.
Управление деятельностью предприятия, которая влияет на состояние окружающей среды, называется экологическим менеджментом. Взаимосвязь производственной деятельности предприятия с окружающей средой представлена на рисунке 1.
Рис. 1. Связь бизнеса с окружающей средой
Производство представляет собой процесс создания материальных благ, необходимых для удовлетворения социально-экономических потребностей общества и обеспечения его развития. Оно предполагает использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Результатом производства является совокупный общественный продукт, который состоит из двух пропорциональных потоков: потока полезной продукции и потока побочных продуктов, порождаемого технологическими особенностями производственного процесса. Последние уничтожаются или выбрасываются в окружающую природную среду, вызывая ее загрязнение. Выход полезной продукции, образующийся в процессе уничтожения побочных продуктов
(использование вторичных материальных ресурсов), в стоимостном аспекте может рассматриваться как частичная компенсация затрат на уничтожение загрязнений или как частный эффект. Получаемые в процессе утилизации отходов полезные продукты могут быть использованы как в основном производстве, так и быть сырьем для другого производства. В этой связи меняется содержание термина «отходы производства». Речь идет скорее о получении побочного продукта (сырья).
Производство, с одной стороны, может оказывать положительное влияние на природную среду, а с другой — вести к ее ухудшению, деградации и разрушению, нарушению естественного равновесия и существующих экологических взаимосвязей. Природная среда не остается безучастной к производимым в ней изменениям, она оказывает обратное воздействие на развитие экономики, ее эффективность и темпы роста. Отсюда вытекают экологические обязанности общества по отношению к природе, которые формализуются в требования рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды.
Эти требования необходимо выражать не только через административные ограничения, но и через соответствующую организацию управления природопользованием.
Организационной структурой управления проблемами рационального природопользования предполагается создание системы взаимосвязанных органов, деятельность которых должна быть направлена на реализацию функций управления охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов.
Специфической особенностью системы управления рациональным природопользованием является достижение такой конечной цели управления, как наиболее полное и рациональное использование недр при устранении или локализации экологических нарушений, а также эффективное восстановление природной среды. Для достижения этой цели органами государственного управления и контроля рационального природопользования разрабатываются мероприятия по предупреждению возможных правонарушений в области охраны природы, к которым относятся:
— разработка природоохранной политики государства и установление соответствующих ей форм международного сотрудничества;
— совершенствование природоохранного законодательства;
— природоохранная деятельность хозяйственных организаций и общественности;
— выделение ассигнований на охрану природы;
— строительство природоохранных сооружений и реализация научных разработок по природозащите;
— популяризация знаний по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
Выделяя в экономическом управлении природопользованием систему государственного регулирования процессов производственно-экологической направленности (использование, охрана и воспроизводство ресурсов), необходимо определить элементы такой системы и раскрыть основные системные связи.
Систему регулирования в зависимости от аспекта ее изучения можно представлять как систему административно-правового, санитарно-гигиенического, экономического и иного регулирования.
Целенаправленное воздействие со стороны государства на экономически самостоятельные предприятия в условиях рыночных отношений коренным образом отличается от прямого администрирования, которое имело место при централизованном государственном управлении. И вместе с тем нельзя утверждать, что государственное регулирование в рыночной экономике неосуществимо. Необходимость его обусловлена, во-первых, тем, что становление рынка происходит в период уже сложившейся сложной экологической ситуации, и ее исправление поэтому является безотлагательным; во-вторых, локальный, а также региональный характер проявления последствий негативного воздействия на состояние природной среды при любых социально-экономических и политических условиях требует скорректированных, согласованных усилий административных единиц, отдельных отраслей и предприятий, особенно тех, которые находятся в зоне повышенной экологической опасности; в-третьих, в рамках индикативного планирования любых целенаправленных действий в регионе возможно
применение инструментов регулирования, не ущемляющих прав экономической самостоятельности субъектов природопользования.
В общем случае в качестве субъекта экономического регулирования природопользования выступают лица и учреждения, которые принимают практические решения по экономическому воздействию на природопользователей и способны их осуществлять.
Официальным субъектом такого регулирования является исключительно государство в лице правительства, территориальных исполнительных органов власти, законодательных и судебных органов. Наряду с ними, в рыночной экономике, как правило, существуют также субъекты, не обладающие суверенной властью и представляющие специфические интересы своих членов.
Традиционно методы управления производственным процессом, в том числе и в природопользовании, подразделяют на административно-правовые, организационно-экономические и социально-психологические. Такое разделение весьма условно, что объясняется прежде всего сложностью и многообразием системных связей и отношений, складывающихся в природно-хозяйственной системе. Так, административно-правовыми методами может вводиться распоряжение (постановление, закон) об экономической ответственности за несоблюдение каких-либо требований; мнение определенных кругов общественности может повлиять на ужесточение или смягчение того же закона и т.п. Наиболее перспективными методами регулирования, определяющими элементно-структурный состав системы управления природопользованием, являются: возмещение стоимости; выплата штрафов при нарушении установленных требований в утвержденных законодательством размерах; внесение платежей за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на них. При этом формами реализации последнего могут быть налог, залог и страхование.
Указанные элементы в условиях рыночных отношений активно взаимодействуют не только друг с другом, но и с другими элементами рыночной экономики: налоговой, финансовокредитной системами, системой ценообразования и др.
В условиях формирования рыночных взаимоотношений предприятий-природопользователей и местных органов самоуправления необходим качественно новый подход к планированию и организации управления деятельностью в сфере природопользования, включая финансовую.
Согласно действующему законодательству экономические меры обеспечения охраны окружающей природной среды предусматривают:
— определение источников финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды;
— установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов производства;
— установление нормативов платы и размеров платежей за специальное использование природных ресурсов;
— установление нормативов платы и размеров платежей за загрязнение окружающей
среды;
— предоставление субъектам предпринимательской деятельности и гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при проведении природоохранных работ;
— возмещение в установленном порядке убытков, причиняемых нарушением природоохранного законодательства.
Экономический механизм реализуется на разных уровнях: от государственного до локального, то есть до предприятий.
Структура системы финансирования природопользования — это совокупность финансовых, экологических институтов и производственных единиц, объединенных с целью рационального природопользования. Основными элементами этой системы являются:
1. Региональный фонд охраны природопользования (РФОП). Фонд призван решать комплекс вопросов, связанных с образованием, распределением и использованием финансовых средств для реализации экологической политики региона.
2. Страховые компании. Цель экологического страхования — компенсация убытка, образуемая у третьих лиц и самого страхователя в результате аварийного или внезапного загрязнения окружающей природной среды; экономическое стимулирование предотвращения аварий у страхователя, достигаемого за счет уменьшения издержек на проведение
предупреждающих мероприятий за счет страховщика, а также эффективность использования концентрируемых в страховых фондах денежных средств.
3. Экологический фонд предприятия. Основную ответственность за состояние окружающей среды и организацию рационального природопользования должны нести природопользователи. Экономическая самостоятельность предприятий и объединений позволяет более мобильно, оперативно и эффективно распоряжаться образованием и расходованием собственных средств. Однако такая самостоятельность вне экономической связи с природоохранными задачами региона не может быть принята за основу рационального хозяйствования. Заинтересованность предприятия в природоохранной работе должна заключаться в ее прибыльности, доходности, причем не меньшей, чем основная производственная деятельность. Увязать региональную заинтересованность в качественном состоянии природной среды с производственными задачами отдельных предприятий и производств может финансовый механизм.
4. Банк. Основная задача банка при финансировании и кредитовании природоохранных задач заключается в наиболее рациональном использовании природных средств, содействии выполнения планов ввода в действие производственных мощностей природоохранного значения, осуществлении природоохранных мероприятий в срок, сокращении продолжительности инвестиционного процесса.
5. Налоговая инспекция. Налоговая инспекция контролирует поступление платежей за загрязнение окружающей природной среды и использование природных ресурсов, взимает штрафы и налагает санкции за нарушение природоохранного законодательства, осуществляет контроль за правильностью и своевременностью перечислений, предоставляет налоговый кредит, осуществляет контроль за деятельностью регионального фонда охраны природы, банка, страховых компаний и получает всю необходимую информацию.
6. Управление статистики. Предоставляет информацию всем потребителям информации, получает информацию от природопользователей, регионального фонда охраны природы, страховых компаний, Управления по охране окружающей природной среды и т.д.; создает экологический банк данных.
7. Территориальные органы самоуправления. Утверждают смету расходов Фонда; заключают контракты с природопользователями на осуществление природоохранных программ, проектов, мероприятий, продажу права на торговлю выбросами; получают информацию от Управления статистики; получают экспертное заключение от Управления по охране окружающей природной среды; Осуществляют финансирование региональных программ, проектов, мероприятий.
8. Управление по охране окружающей природной среды. Получает право на утверждение тома ПДВ; утверждает лимиты выбросов; дает экспертное заключение по контрактам, заключенным между природопользователем и органами территориального самоуправления.
Создание эффективной системы управления природопользованием, а именно ресурсноэкологической безопасностью социально экологического развития государства, означает не просто управление нынешней экономической политикой, а переход к принципиально новой эколого-экономической модели рыночных реформ.
Реальность отечественного экологического менеджмента свидетельствует об отсутствии стимулирующей роли экономических регуляторов. В сущности, экологические инструменты выполняют роль только фискального характера. Нынешняя экологическая политика не направлена на стимулирование выполнения экологических норм и нормативов для снижения техногенного давления на природу. Поэтому приоритетным направлением формирования действенного организационно-экономического механизма природопользования следует считать финансовоэкономические действия субъектов хозяйствования, которые должны способствовать снижению выбросов загрязняющих веществ.
К основным направлениям совершенствования управления природными ресурсами природопользования необходимо отнести рыночные экономические регуляторы: налоговые льготы, льготное кредитование, экологический налог на продукт.
Система рыночных регуляторов строится на комбинации инструментов, которые одновременно стимулируют хозяйствующих субъектов к осуществлению природоохранных мероприятий. Такая система не только экономически выгодна, но и дает возможность
использовать негосударственные финансовые источники инвестирования природопользования, что очень актуально в условиях дефицита государственного бюджета.
Разработанный организационно-экономический механизм управления
природопользованием позволит органам управления стать важным элементом системы экологического менеджмента, от решений которых будет зависеть поведение предприятий-загрязнителей. В связи с этим необходимо провести реформирование организационной структуры менеджмента природопользования по функциональному принципу.
В свою очередь разработанный механизм менеджмента потребует информационного обеспечения. Такой информационной основой может стать эколого-экономический паспорт территории.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ruth Hillary. The Eco-Management and Audit Scheme. A Practical Guide. Stanley Thornes, 1995.
2. Environmental management tools for SMEs. A handbook // Environmental issues series. 1998.
