Методы позитивной мотивации охраны окружающей среды Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 338:504

МЕТОДЫ ПОЗИТИВНОЙ МОТИВАЦИИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

© Анатолий Анатольевич КОТЕЛЬНИКОВ

Саратовский государственный социально-экономический университет, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, докторант кафедры общей экономической теории, e-mail: [email protected]

Предметом исследования выступает экономический механизм природопользования в рамках процесса воспроизводства опекаемых благ. Оценивается эффективность административных и экономических регуляторов. Разграничиваются методы негативной и позитивной мотивации природоохранной деятельности. В качестве методов негативной мотивации рассматриваются экологические налоги и штрафы, в качестве методов позитивной мотивации - налоговая и ценовая политика. Предложена совокупность методов позитивной мотивации охраны окружающей среды: в области налогообложения выделены льготное налогообложение с учетом экологических факторов, скидки с дохода предприятий для налогообложения; в рамках ценовой политики - восстановление контроля за образованием и движением рентных доходов, учет экологических издержек, скидки и добавки к ценам в зависимости от степени рациональности природопользования и экологичности производства. Используется методология теории социодинамики. Результаты могут быть применены при разработке экологоэкономической политики, направленной на улучшение качества окружающей среды.

Ключевые слова: общественный интерес; опекаемые блага; качество окружающей среды; природоохранная деятельность.

В настоящее время ухудшение экологии потребовало учета экологического фактора в хозяйственном процессе. Природная среда становится не только объектом эксплуатации ресурсов и средой накопления отходов хозяйственной деятельности, но и субъектом хозяйствования, требующим расходов на свое сохранение. Охрана окружающей среды становится объектом опеки государства. Среди наиболее часто используемых государством инструментов - платежи за загрязнение окружающей среды.

Платежи за загрязнение окружающей среды - это выплата предприятиями-приро-допользователями определенных сумм в бюджет государства за «услуги» разбавления и ассимилирования их отходов, сбросов сточных вод в водоемы, выбросов в атмосферу, складирование твердых отходов. Теоретически ставки платежей для выполнения стимулирующей роли должны превышать затраты на снижение уровня выбросов загрязнителей, иначе предприятию выгоднее делать отчисления, чем снижать объемы выбросов. Высокие ставки экологических платежей предприятий подрывают потенциал расширенного воспроизводства экономики, тем самым ухудшая условия для оздоровления окружающей среды. На практике уровень экологических платежей недостаточен

для результативного воздействия на приро-допользователей. С одной стороны, введение платежей за загрязнение окружающей среды побуждает руководителей предприятий к приобретению и вводу в действие природоохранного оборудования, активизирует работу по инвентаризации источников загрязнения. С другой стороны, моральная составляющая этого вида платежей заключается в оправдании самого факта загрязнения - «загрязняй, но плати», поэтому систематическое применение этого вида платежей может способствовать резкому ухудшению качества окружающей среды.

Следует учитывать, что плата за загрязнение окружающей среды за рубежом имеет значительные особенности. В Нидерландах платежи за загрязнение вод устанавливаются как для непосредственных, так и для косвенных источников загрязнения. Расчеты платежей осуществляются, исходя из общего поступления загрязняющих веществ и суммарных затрат на очистку. Во Франции загрязнители облагаются платежами, а предприятия, устанавливающие очистное оборудование, получают субсидии. В основе платы за загрязнение в Германии лежит стоимость предупреждения ущерба от загрязнения или стоимость программ по осуществлению природоохранных мероприятий. В целом в ЕС

принцип «загрязнитель платит» является одним из основных в реализации экологической политики, начиная с 1972 г., а с 1986 г. стал в ЕС законодательным актом, согласно которому загрязнитель оплачивает расходы на меры по предупреждению загрязнения среды. В Японии в соответствии с принятым в 1970 г. Законом о борьбе с загрязнением атмосферного воздуха действует система денежной компенсации за ущерб здоровью пострадавшим от загрязнения, выплата которой производится владельцами предприятий-загрязнителей. В Швейцарии мероприятия, создающие нагрузки на окружающую среду, облагаются налогами, а мероприятия, снижающие такие нагрузки, стимулируются субсидиями. В Австрии в 1986 г. вступил в действие налог на охрану почв, который взимается в виде налога на применение минеральных удобрений.

Вместе с тем опыт свидетельствует, что введение платежей за загрязнение окружающей среды является мерой с ограниченной эффективностью, зачастую предпринимателям платить выгоднее, чем строить и содержать природоохранные объекты. Представляется, что на практике любые формы экономического принуждения менее эффективны, чем добровольный сознательный выбор субъектов сферы производства и предоставления опекаемых благ. Методы негативной мотивации (экологические санкции, налоги и штрафы), будучи средством принудительного характера, не создают внутренних побудительных мотивов и повышают издержки за счет роста цен. В данном контексте особого внимания заслуживает экономическое стимулирование природоохранной деятельности методами позитивной мотивации, или мерами заинтересованности, нацеленными на природопользователей, осуществляющих

мероприятия по сохранению природной среды. Методы позитивной мотивации могут реализовываться в рамках налоговой и ценовой политики.

Развитие льготного налогообложения экологических видов продукции, работ и услуг осуществляется с одновременной компенсацией потерь бюджета за счет введения косвенных налогов на экологически опасные изделия с целью реализации принципа «фискальной нейтральности». Экологическими критериями регулирования системы налого-

обложения могут выступать: степень соответствия фактического уровня ресурсопотребления и ресурсосбережения мировым нормативам; соблюдение нормативных нагрузок на состояние окружающей среды; реализация мероприятий по соблюдению территориальных лимитов природопользования; обеспечение необходимых темпов структурной перестройки производства с учетом экологических факторов; уровень и эффективность освоения капитальных вложений на природоохранные цели.

Льготное налогообложение с учетом экологических факторов может предусматривать уменьшение суммы облагаемого дохода, прямое сокращение налогов, полное или частичное освобождение от платежей. Зарубежный опыт свидетельствует: налоговая система может стать фактором быстрого развития сектора НИОКР за счет исследовательских институтов, создаваемых на средства фирм, освобожденных от налогообложения. С целью стимулирования НИОКР в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов могут предусматриваться скидки с дохода предприятий для налогообложения (в первый год в размере до 100 %, включая текущие затраты). Предполагается, что льготы по налогообложению могут предоставляться в зависимости от типа предприятий, видов потребляемых природных ресурсов, характера и объема выпускаемой продукции, с учетом степени воздействия на окружающую среду.

В последнее время ценовое регулирование как элемент экономического механизма природопользования претерпевает существенные изменения: расходы на оздоровление окружающей среды отражаются в производственных затратах, признана необходимость восстановления контроля образования и движения рентных доходов. При этом рентный подход к ценообразованию неизбежно ведет к росту цен на сырье и энергоносители, что стимулирует их рациональное расходование.

Объективная необходимость учета экологических издержек в ценах обусловлена реализацией экологических требований развития, активным внедрением экологически чистых производств. Представляется, что стимулирующую роль могут играть скидки и надбавки к ценам в зависимости от степени

рациональности природопользования и экологичности производства или выпускаемой продукции; поощрительные надбавки к ценам на продукцию, отвечающую экологическим стандартам, могут устанавливаться на определенный срок и дифференцироваться в зависимости от степени ее экологичности; на продукцию с низкими экологическими характеристиками могут устанавливаться скидки к ценам, например, в форме твердого налога.

Охрана окружающей среды как объект опеки государства имеет свои особенности. Включение экологических издержек в стоимость продукции приводит к росту цен, при этом снижение спроса на дорогостоящую продукцию создает предпосылки для поиска путей снижения издержек за счет соблюдения экологических ограничений. В случае существования монополии на значительное количество видов продукции существует реальная опасность установления высоких цен за счет учета экологических издержек, в этом случае со стороны государства необходимо вмешательство в целях регулирования цен на продукцию, производимую монополистами. Необходимо обратить внимание на невозможность единовременного изменения налоговой и ценовой политики с учетом экологических факторов; составляющими этого процесса являются институциональные преобразования в сфере рентных отношений, разработка новых подходов к ценообразованию.

В качестве меры экономического стимулирования может быть использовано установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов: в Японии и США оптимальным считается ежегодное списание 20-25 % стоимости очистного оборудования; может быть применена дифференцированная система повышенных налоговых ставок на очистное оборудование, используемое после окончания срока амортизации.

Государство, являясь представителем общественного интереса, может обеспечивать общественно приемлемое качество окружающей среды посредством внедрения и реализации системы платности, объединяющей платежи за природные ресурсы, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, штрафы и компенсационные выплаты по возмещению ущерба. Такая сис-

тема на практике должна экономически стимулировать природоохранную деятельность предприятий и обеспечивать формирование централизованных источников финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Экологические платежи наряду со стимулирующей и фискальной функцией позволяют решать ряд общественно значимых задач:

- обеспечение учета природного фактора в составе производственных затрат и результатов, в доходах и расходах предприятий и регионов, где находятся или используются ресурсы природы;

- согласование интересов предприятий сферы природопользования, потребителей естественных ресурсов и народного хозяйства в целом;

- обеспечение изъятия дифференциальных доходов рентного происхождения и нивелирование воздействия случайного фактора на результаты производственной деятельности предприятия;

- учет специфики процесса природопользования при организации взаимоотношений предприятий с органами власти и управления;

- компенсация ущерба владельцу природных ресурсов при изъятии их из сферы традиционного использования или ухудшения их качества;

- частичное возмещение ущерба от загрязнения и истощения окружающей среды.

Проблема заключается в том, что государство, «опекая» качество окружающей

среды путем внедрения природоохранных мероприятий, принуждения к использованию очистных сооружений и т. д., косвенно способствует росту производственных затрат и цен на товары и услуги.

На Западе применяются две разновидности экономических методов регулирования экологической сферы - ценовое, или налоговое регулирование, и собственно рыночные механизмы. В качестве основных инструментов ценового экологического регулирования, кроме платежей за загрязнение окружающей среды, используются:

1. Платежи за пользование муниципальными очистными сооружениями как плата за услуги местных органов власти. Могут быть применены как единые, так и индивидуальные тарифы платежей - в зависимо-

сти от объема и состава загрязнений, переданные на очистные сооружения и мусороперерабатывающие заводы. В ряде стран этот вид платежей учитывается в тарифах за муниципальные услуги. Этот вид платежа применяется в отношении крупных предприятий-загрязнителей как «плата потребителя» очистных сооружений.

2. Ресурсные платежи - плата за пользование природными ресурсами, их воспроизводство и охрану (плата за землю, платежи за пользование недрами, платежи за лесные ресурсы, платежи за загрязнение окружающей среды, платежи за водные ресурсы, платежи за водные биоресурсы, платежи за перевод лесных земель из одной категории в другую). В России в настоящее время система установления природно-ресурсных платежей претерпевает существенные изменения. Часть платежей действующим Налоговым кодексом предусматривается перевести в разряд налогов. Это касается лесных платежей, платежей за негативное воздействие на окружающую среду, платежей за воду. Например, для исчерпаемых ресурсов могут применяться: налог на объем продаж, налог на прибыль (или рентный налог); роялти. Однако из-за неналогового характера данных платежей возникают определенные трудности в установлении ставок подобных налогов и механизмов их взимания, приводящие к правовым коллизиям в данной сфере, например, отмены по решению Верховного суда платежей за загрязнение окружающей среды и их восстановление решением Конституционного суда из-за отсутствия правовой базы, вводящие адекватные этим платежам налоги.

3. Продуктовые налоги надбавка к цене продукции, производство которой или дальнейшее использование отрицательно влияет на окружающую среду. На практике эти налоги служат средством вытеснения с рынка экологически грязных продуктов и технологий. Метод «плата за продукцию» представляет надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или потребления загрязняет окружающую природную среду (например, моторные масла). Экологический налог на выбросы загрязняющих веществ в пределах стандарта должен включаться в себестоимость продукции и цену, в этом случае он распределяется между потребителем и загрязнителем. Это позволит стимулировать

внедрение в практику новых экологически чистых технологий и видов производств. Например, по рекомендации Института экологических прогнозов в г. Гейдельберге (Германия) предложено ввести такой налог на тропическую древесину, алюминиевую фольгу, пестициды, синтетические моющие средства, бензин. Предполагается, что он будет играть значительную роль в экономике природопользования, поскольку способствует сокращению как производства, так и применения экологически вредной продукции, в связи с установлением низких цен для производителя и высоких для потребителя.

4. Дифференциация налогов на прибыль -это система применения налоговых льгот для предприятий, выпускающих экологически «чистую продукцию», и завышенных нормативов налога для предприятий, выпускающих «грязную продукцию». Недостатком такой дифференциации является нейтрализация поступлений в бюджет, в то время как налоги должны его пополнять. Во многих странах этот налог используется для стимулирования производства и потребления бес-свинцового бензина.

5. Субсидии - государственная помощь природопользователям в проведении природоохранных мероприятий. Осуществляется в виде грантов (стипендий), т. е. безвозмездной финансовой помощи государства предприятию для реализации проектов по снижению загрязнения окружающей среды; «мягких» ссуд или низкопроцентных кредитов предприятиям на осуществление экологизации производства; налоговых льгот (по подоходному налогу, налоговые скидки на ускоренную амортизацию природоохранного оборудования, снижение налога на механические транспортные средства, использующие незагрязняющие виды топлива). Этот инструмент стимулирования широко распространен, т. к. налоговые льготы непосредственно отражаются на доходах и дополнительных прибылях предприятий в отличие от дифференциации налогов на прибыль, поскольку реализуются через механизм цен. Например, в целях дальнейшей реализации мер по охране окружающей среды, увеличения объемов и качества питьевого водоснабжения населения Курской области и в соответствии с федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Бюджетным кодексом Российской

Федерации Администрация Курской области приняла Областную целевую программу «Экология и чистая вода в Курской области» на 2011 г. Объем финансирования Программы на 2011 г. за счет средств областного бюджета составил 30000 тыс. руб., из них предоставление субсидий из областного бюджета местным бюджетам на выполнение природоохранных мероприятий 28730 тыс. руб.

6. Экологическое страхование - страхование экономической имущественной ответственности предприятий - источников повышенного экологического риска за причинение экономического ущерба третьим лицам в связи с аварийным и внезапным загрязнением окружающей среды. Целью экологического страхования является компенсация ущерба, причиняемого окружающей среде, и экономическое стимулирование предотвращения аварий, в результате которых этот ущерб возникает. Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 23) предусматривается осуществление добровольного и обязательного экологического страхования предприятий, учреждений, организаций, граждан и объектов их собственности, доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф. Во многих индустриально развитых странах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварийного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхования гражданской ответственности предприятий; в европейских странах - Бельгия, Нидерланды, Швеция -существует обязательное экологическое страхование, осуществляемое частными компаниями. Из средств от продажи страховых полисов образуются страховые экологические фонды, необходимые для компенсации ущерба от аварийных загрязнений.

В индустриально развитых странах применяются более 150 разных инструментов, из которых свыше 50 % составляют различные платежи, около 30 % субсидии, остальное приходится на прочие экономические стимулы [1, с. 184]. Наряду с положительными моментами в ходе использования экономических методов выяснилось, что их усложнение ведет, во-первых, к росту производственных затрат; во-вторых, к снижению экологических результатов. Эти негативные моменты послужили причиной распространения ры-

ночных процессов в экологической сфере. Рубеж 1970-1980-х гг. знаменует начало нового этапа в использовании экономических методов в природоохранной сфере передовых государств мира в связи с формированием особого рынка разрешений на загрязнение.

Рынком разрешений (или прав, лицензии) на выбросы принято называть конкурентную систему распределения прав на выбросы обычно посредством купли-продажи лицензий после их первоначального распределения между участниками рынка. Возникла парадоксальная ситуация: страны могут получать доход не за свою деятельность, не за развитие у себя промышленности, а за неучастие в создании парниковых газов.

Схематически формирование современного «рынка загрязнений» можно представить следующим образом. Первоначально компетентные органы определяют допустимые масштабы воздействия на природу, далее распределяют лицензии на выбросы между заинтересованными сторонами, затем предоставляют полную свободу перераспределять, перепродавать свои лицензии. Органы управления только следят за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличивалось, способствуют созданию рыночной инфраструктуры - организаций, обеспечивающих закрепление прав собственности и реализацию этих прав путем выдачи лицензий или сертификатов собственности. В их компетенцию входят осуществление контроля деятельности экологических банков и бирж, обеспечение сделок по торговле правами на выбросы.

Основными элементами системы рыночного регулирования, применяемой в США, являются:

- бабл-принцип (принцип пузыря, или облака), в соответствии с которым норматив выбросов устанавливается для региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспечения этого норматива. В этом случае не каждая «дымящая труба», а территории региона в целом, отдельные источники загрязнений которой формируют «облако», становится объектом установления экологических нормативов. Цель «баббл-принципа» - предоставить предприятиям свободу маневра для достижения наибольшей экономической эффективности за счет

оптимального перераспределения выбросов между участниками рынка. Таким образом, принцип «пузыря» создает условия для торговли правами на загрязнение на уровне региона. «Бабл-принцип» предусматривает

также, что предприятия, нашедшие эффективные и недорогие методы борьбы с загрязнением, могут поддерживать выбросы ниже установленного стандарта. Благодаря этому другие предприятия, для которых борьба с выбросами обходится дороже, могут продолжать загрязнять среду, но в пределах регионального лимита. В итоге совокупные затраты на достижение регионального лимита оказываются меньше, чем если бы предприятия достигли его самостоятельно. Таким образом, общий объем загрязнений в регионе остается прежним или даже сокращается. Подобного рода методы не являются чисто рыночными в том смысле, что правила их использования устанавливаются государством, а основой остается уровень экологических стандартов. Их рыночный элемент состоит в том, что компании могут продавать «излишки» загрязнений друг другу. К примеру, общая экономия от всех «пузырей» в США к середине 1980-х гг. составила более 1 млрд долл. В среднем для предприятия экономия от использования данного метода составила 3 млн долл. по сравнению с теми средствами, которые были бы необходимы для достижения стандартов;

- политика компенсаций выбросов позволяет предприятиям, уменьшившим выбросы, приобретать право на выбросы, фиксируемое в виде лицензии, или разрешения на выбросы. Эту лицензию можно продать фирме, желающей разместить в регионе свои предприятия и нуждающейся в разрешении на эмиссию своих загрязнений. Появление новых выбросов компенсируется снижением ранее существовавших в регионе, при этом продавцы обязаны сократить выбросы на величину, большую, чем будут осуществлять покупатели. Так, в Лос-Анджелесе, в соответствии с местным законодательством, каждая тонна загрязнителя, произведенная новым предприятием, должна компенсироваться снижением выбросов на других предприятиях на 1,67 т [1, с.186];

- банки выбросов - специальные банки, в которые фирма, сократившая объемы своих выбросов ниже уровня, предусмотренного

нормативами, может положить аккредитив, полученный на разницу, чтобы впоследствии продать права на выбросы или использовать их при необходимости. В «банках выбросов» сокращенные ниже установленного стандарта излишки загрязнения можно накапливать с тем, чтобы в дальнейшем использовать на этих же предприятиях или продать другим фирмам. Это облегчает потенциальным покупателям лицензии поиск подходящих продавцов. Банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования;

- биржи прав на загрязнения - посреднические организации, необходимые при расширении рынка прав для проведения сделок по купле-продаже прав на выбросы.

Механизм торговли правами на выбросы в развитых странах показал высокую эколо-го-экономическую эффективность, обеспечивая значительную экономию средств на охрану окружающей среды за счет разницы в себестоимости мероприятий по снижению загрязнений на различных предприятиях.

Проблема опеки мировым сообществом приемлемого качества окружающей среды формально выражается в Киотском протоколе - глобальном экологическом соглашении по предотвращению изменений климата. По своей сути Киотский протокол является международным документом, использующим рыночные механизмы при решении глобальных экологических проблем. В настоящее время Россия в рамках Киотского протокола занимает выгодную позицию: падение промышленного производства в 1990-е гг. создало для страны большой запас неиспользованных квот по выбросам углекислого газа и создало возможности для продаж этих квот. В настоящее время в России объем производства и, соответственно, выбросов составляет около 70 % от уровня 1990 г. Сейчас неизрасходованная квота России на выбросы СО2 оценивается в 5 млрд т [2, с. 163-164].

Таким образом, мы видим, что эффективное природопользование и сохранение приемлемого качества окружающей среды становится объектом опеки не только национальных государств, но и международных организаций. В настоящее время выработан арсенал методов позитивной мотивации охраны окружающей среды, касающихся как

нального использования природных ресурсов // Общество и экономика. 2011. № 1. Гордиенко А. Чем привлекателен Киотский протокол для российского бизнеса? // Общество и экономика. 2011. № 3.

Поступила в редакцию 12.01.2012 г.

UDC 338:504

POSITIVE MOTIVATION METHODS OF ENVIRONMENT PROTECTION

Anatoliy Anatoly evich KOTELNIKOV, Saratov State Socio-Economic University, Saratov, Russian Federation, Candidate of Economics, Candidate for Doctoral Degree of General Economic Theory Department, e-mail: [email protected]

The economic mechanism of ecological management within the limits of process of reproduction of the merit goods is the object of research. Efficiency of administrative and economic regulators is estimated. Methods of negative and positive motivation of the environment protection activity are differentiated. Negative motivation methods are considered as ecological taxes and penalties, positive motivation methods - the tax and price policy. The sum of positive motivation methods of the environment protection discounts from the income of the enterprises; the preferential taxation according to ecological factors; control over formation and movement of investment incomes, the account of ecological costs, discounts and additives to the prices depending on enterprises ecological policy is offered The socio-dynamic methodology is used. Results can be applied for the ecological policy directed on improvement of quality of environment.

Key words: public interest; merit goods; quality of environment; ecological policy.

экономического, так и административного регулирования.

1. Рустамов Ф. Экономическое стимулирование природоохранной деятельности и рацио -