CC BY
274
В. В. Коняткина
УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ: ОЦЕНКА ПРОГРЕССА И ПЕРСПЕКТИВА
Ключевые слова: управление по результатам, оценка, муниципальное управление.
В статье рассмотрен метод управления по результатам в качестве одного из вариантов преодоления основных проблем на региональном и местном уровнях власти. Исследована специфика управления по результатам на муниципальном уровне. Показаны основные преимущества использования управления по результатам, а также недостатки и основные пути развития.
Keywords: performance management, evaluation, municipal management.
The article describes the method of performance management as one of the options for overcoming the major problems at the regional and local levels of government. Investigated the specificity of management at the municipal level. Shows the main advantages of using performance management as well as disadvantages and the main path of development.
В последнее время результаты специальных научных исследований корректируют мнение, что общественное развитие в первую очередь зависит от состояния экономики, которые показывают следующее. Эффективность экономики, качество управления, характер и содержание социальных коммуникаций, уровень развития человеческого потенциала находятся в сложной
взаимозависимости. Особенно ярко это проявляется на уровне местного самоуправления, где данная взаимозависимость наиболее очевидна и сказывается на эффективности данного института публичной власти в целом.
В литературе управление по результатам рассматривается как средство повышения эффективности государственных расходов, все основные приемы которого основаны на управленческих принципах частного бизнеса. Опыт многих стран, прежде всего англосаксонских, где впервые были сформулированы основные постулаты теории «нового государственного управления», показывает, что внедрить принципы управления по результатам легче как раз в периоды финансовых трудностей в условиях все увеличивающихся размеров дефицита
государственного бюджета. Следует отметить, что в российской и зарубежной литературе отсутствует единое понимание термина «управление по результатам», однако, на наш взгляд, наиболее точно его определила Е.И. Добролюбова как «принцип управления, основанный на обеспечении взаимосвязи целей, результатов и ресурсов на всех стадиях управления (планирование, реализация и контроль), способствующий наиболее
эффективному достижению целей органов исполнительной власти (органов местного самоуправления, государственных организаций)».
Действительно, сам принцип управления по результатам в регионе предполагает наличие единой целостной региональной экономической системы, способной осуществлять интенсивное расширенное воспроизводство за счет собственных производственных и природных ресурсов [1]. При этом сама экономическая система должна
рассматриваться в движении, целостности, развитии и единстве, что дает возможность этой системе обладать такими свойствами, как самоорганизация, саморегулирование, адаптивность, гибкость,
надежность и т.д. Внедрение принципов управления по результатам как раз и должно позволить экономической системе динамично развиваться, сохранять свою целостность и обладать всеми вышеперечисленными свойствами в долгосрочной перспективе, несмотря на возможные негативные влияния, оказываемые на нее извне. Это, в свою очередь, требует от органов регионального и муниципального управления повышенной ответственности за принимаемые решения.
Существуют различные методики
управления, применяемые к местному самоуправлению. Наиболее распространенными являются различные виды планирования: стратегическое, бюджетное, рыночное, комплексное социально-экономическое. Без планирования развитие муниципального образования становится хаотичным, а управление превращается в реагирование на изменения внешних и внутренних факторов, субъектом управления фактически будет не местная администрация, а случайный процесс. Но недостаток планирования состоит в том, что в него не встроена логическая цепочка достижения и оценки результатов. С учетом близости муниципального управления к населению акцент здесь должен ставиться не на целях, т.е. запланированных мероприятиях, а на результатах и их оценке. Восполнить недостаток планирования, по мнению автора, может методика управления, ориентированного на результат, которая должна включать в себя выработку набора индикаторов, проведение мониторинга и оценку полученных результатов.
На современном этапе существуют определенные трудности для реализации данной методики в муниципальном управлении, среди которых отметим отсутствие четких критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности деятельности, долгосрочной цели,
преобладание деятельности, направленной на решение текущих срочных задач; отсутствие четкого разделения полномочий и ответственности, недостаточная координация деятельности различных подразделений, сложность
организационной структуры и т.д. Тем не менее, уже сегодня существуют некоторые критерии социальной и экономической эффективности, с помощью которых можно выстроить систему оценки результативности отдельных видов деятельности не только муниципальных органов, но и всех общественных организаций, действующих на местном уровне [2]. В частности, применение методики управления, ориентированного на результат, помогает определить и повысить
эффективность деятельности местных
администраций по предоставлению услуг населению, исполнению целевых программ, эффективности государственных и муниципальных расходов.
В основе методики управления,
ориентированного на результат, лежит практика использования показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям с учетом имеющихся ресурсов и определить качество достигнутых результатов. Особенность данной методики заключается в том, что предметом мониторинга должны являться не сами мероприятия, не столько продукт деятельности, сколько количественные и качественные результаты этой деятельности.
Причем при оценке деятельности органов муниципального управления мнение населения является одним из главных критериев, позволяющих оценить достигнутый результат. Особенно важным это становится при реализации социальных проектов, когда у населения еще не сложилось впечатление о качестве той или иной предлагаемой услуги. При определении показателя
результативности необходимо оценить, насколько глубоко с помощью данного показателя можно проанализировать ситуацию, отыскать причины и пути решения возникших проблем.
Важным этапом реализации методики управления, ориентированного на результат, является процесс мониторинга результативности. Здесь можно выделить три момента: сбор
информации о достигнутых результатах; оценка и анализ полученных результатов путем сопоставления с плановыми значениями; предоставление отчетности лицам, принимающим решения, для оценки эффективности и внесения необходимых корректировок.
Однако при внедрении методики существует реальная трудность - отсутствие необходимой информации. Существующая система сбора и учета статистических данных требует значительной корректировки, поскольку в настоящее время информация характеризует в основном показатели продукта, а не показатели результативности деятельности муниципальных органов. Требования к системе сбора и учета
статистических данных должны быть сформулированы на основе созданной системы показателей результативности деятельности органов местного самоуправления. Процесс сбора недостающей части информации может потребовать от местных органов власти некоторых специальных мероприятий, среди которых И.Н. Трофимова отмечает: исследование мнения населения или
потребителей услуг (опросное исследование,
интервью, фокус-группа, телефонный опрос и др.); наблюдение; использование специального
оборудования [2]. При этом сбор данных должен производиться периодически; чем чаще осуществляются сбор информации и ее анализ, тем быстрее может отреагировать местная администрация на возникающие проблемы.
Важность изучения мнения и приоритетов населения связана еще и с тем, что ресурсы местных администраций, как правило, ограничены, а
население всегда ожидает получить необходимые ему услуги в достаточном количестве и соответствующего качества. Роль местной администрации состоит в том, чтобы обеспечить и поддержать сбалансированность этих факторов в реальной жизни и определить оптимальное соотношение набора услуг, их количества, качества и стоимости.
В настоящее время наиболее эффективными методами изучения общественного мнения и потребностей остаются опрос и анкетирование. Местные органы власти имеют два основных способа организации изучения потребностей местного населения: организация специального
подразделения в рамках местной администрации и реализация муниципального заказа по изучению потребностей местного населения в определенных услугах. У каждого из этих способов есть свои плюсы и минусы, но основная проблема, которая возникает при мониторинге результатов - это сопротивление местных чиновников. Система мониторинга результатов подразумевает жесткую ответственность за тот или иной результат соответствующего исполнителя, причем не только перед вышестоящим начальством, но и перед населением. При внедрении методологии ориентации на результат система ответственности и отчетности становится более прозрачной и понятной, к чему не привыкли чиновники в нашей стране. В этих условиях более целесообразным становится привлечение внешних организаций.
Управление по результатам включает в себя ряд внутренне взаимосвязанных направлений, которые охватывают практически все аспекты государственного управления: ответственную
финансовую политику, бюджетирование по результатам, оптимизацию организационной структуры, привлечение квалифицированных кадров, внедрение конкурентных начал при предоставлении государственных услуг и т.д. Таким образом, ключевыми факторами успешной системы управления по результатам, по мнению О.Н. Цветкова, являются:
- стратегический план развития регионов;
- эффективная структура органов исполнительной власти для реализации государственной (региональной);
- разработанная система показателей (индикаторов) для оценки эффективности работы органов исполнительной власти и достижения стратегических целей развития регионов как с количественной, так и с качественной стороны. При этом показатели не должны быть субъективными, должны отражать реальную результативность деятельности, а также в меньшей степени зависеть от факторов, находящихся вне контроля государственного аппарата;
- отлаженная система информационных потоков, позволяющая оперативно обеспечивать руководителей органов исполнительной власти достоверной информацией для анализа и оценки эффективности осуществленных бюджетных расходов и достижения заданных целей развития экономики [1].
Не менее важной является методика оценки результатов муниципального управления. Несмотря на разнообразие практики муниципального
управления, общую цель проведения оценки можно определить как содействие эффективному
социально-экономическому развитию городов через совершенствование процедур планирования и
управления процессами социально-экономического развития. Внедрение устойчивой системы оценки позволяет муниципалитетам обеспечить
преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной,
неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления [2]. В процессе достижения общей цели оценки решается целый ряд других задач. Применение данной методики позволяет корректировать содержание программы, т.е. уточнять цели и задачи, переориентировать программу на достижение более реалистичных результатов. Сама работа по оценке программы способствует активизации деятельности не только местных органов власти и управления, но и общественных организаций, бизнес-структур. Привлечение внимания общественности к программе, информирование лиц и организаций, принимающих решения, обеспечивает широкую социальную поддержку, а также привлечение финансовых, материальных и других ресурсов.
Прошло почти шесть лет с того момента, как работа по внедрению механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти началась в массовых масштабах на федеральном уровне, и за это время было сделано очень многое. И все же ситуация сегодня такова, что требуется серьезный пересмотр и переосмысление того, что сделано. Самое явное и бесспорное достижение состоит в том, отмечает М.Э. Дмитриев, что работа по измерению результатов стала всеобщей практикой. То, что было сделано на уровне государства на практике, столкнулось как минимум с двумя серьезными
проблемами. Первая проблема состоит в том, что, несмотря на обширный международный опыт практического использования различных форматов управления, РФ повторила ошибки, которые делали страны-пионеры этого процесса. Система
управления показателями, то, как она внедрялась у нас в первые годы ее реализации, оказалась малопригодна для практического принятия
решений. Любой показатель - это, во-первых, некий дополнительный инструмент, который должен быть погружен в контекст культуры, опыта и процедур, подкрепляющих оценку обоснованности
использования этого инструмента. Если эта оценка обоснованности не подкрепляется процедурами диалога, уточнения, согласования, а также мотивацией, то практическая работа
государственных органов все равно отрывается от системы индикаторов, движется в своем направлении самостоятельно. Во-вторых, по многим направлениям управление по результатам пять лет назад в некотором смысле опережало развитие событий по смежным реформам.
Все эти процессы немыслимы без дальнейшего расширения практик управления по результатам, которые нуждаться в глубокой переработке в будущем, по мере улучшения общей системы менеджмента в сфере государственного управления. Прежде всего, это процедуры оценки регулирующего воздействия. Это шаг в правильном направлении. И он опять-таки нуждается в подкреплении практиками управления по
результатам и оценки результативности. Такого
рода задачи в прошлом не ставились. Сегодня федеральные органы видят в этом большой потенциал повышения эффективности значительной части бюджетных затрат и в целом деятельности государственных органов. Таким образом, на сегодня, с одной стороны, мы подошли к ситуации, когда первоначальные усилия по внедрению управления по результатам в их первоначальном формальном виде можно признать неудачными. Но, с другой стороны, они создали условия для практического освоения передовых практик
широкими слоями государственных служащих.
За прошедший период, пишет Е.А. Добролюбова помимо определенной «усталости» от реформ и появления новых инструментов управления по результатам, были все же достигнуты и некие позитивные моменты. Определены долгосрочные цели социально-экономического
развития Российской Федерации и основные направления деятельности Правительства РФ по их достижению. Осуществлен переход к среднесрочному бюджету: стабильность
бюджетного финансирования - это весьма значимое условие достижения конечных результатов. Введена система мониторинга и оценки эффективности деятельности региональных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления, которая является основой для дальнейшего развития управления по результатам. На федеральном уровне внедрены инструменты,
позволяющие отслеживать результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти, сопоставлять достигнутые и ожидаемые результаты с объемом бюджетных расходов. В большей степени в регионах осуществляется внедрение государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг [3]. Иными словами, говорить о завершении, тем более неудачном, внедрения систем управления результатами в современной ситуации преждевременно.
В то же время многие проблемы остались неразрешенными. Во-первых, необходимо в ближайшее время заняться упорядочением и оптимизацией инструментов и механизмов управления по результатам: существующее
множество типов документов планирования ведет к дублированию деятельности, а некоторые из этих типов документов оказались не востребованными в практике управления. В то же время при всем многообразии существующих типов документов они не охватывают все виды и уровни результатов, например результатов регулирующего воздействия государственной политики, результатов исполнения функций. Во-вторых, применение принципов управления по результатам предполагает изменение процедур принятия решений: то или иное решение должно приниматься с учетом ожидаемых (и достигнутых) результатов, в том числе с учетом оценки возможных финансовых, экономических, социальных последствий. «Бесплатных» реформ не бывает: их проведение оплачивают либо напрямую налогоплательщики, либо они же - но через бюджет. Переход к использованию преимущественно программно-целевых методов управления, формализация мониторинга и оценки программ позволят существенно продвинуться в данном направлении. В-третьих, для того чтобы иметь возможность учитывать достигнутые результаты при принятии решений, механизмы и периодичность мониторинга реализации программ должны соответствовать управленческим потребностям для таких видов программ, проектов, функций.
Продолжая оценку сегодняшней ситуации с внедрением механизмов управления по результатам, В.Н. Южаков отметил, что управление по результатам сегодня воспринимается должностными лицами органов власти и местного самоуправления как дополнительное обременение к их основной деятельности. Обстоятельство, которое также надо учитывать, оценивая нынешнее состояние и рассматривая перспективы, - это
неудовлетворенность управлением по результатам, созданными инструментами управления по результатам. Важно обратить внимание на то, что неудовлетворенность происходит как раз от того, что работа по внедрению механизмов «управления по результатам» налагает дополнительные обязанности на должностные лица и воспринимается ими как нечто не связанное с их основной деятельностью. Однако, во-первых,
механизмы управления по результатам из дополнительных могут и должны быть превращены в содержание основной деятельности, в содержание технологий всех направлений, всех видов государственного и муниципального управления. Ключевым здесь является, что именно всех направлений, видов государственного
муниципального управления: не только проектной или программной деятельности, где это проявляется более очевидно, но и контроля, надзора,
предоставления услуг и т.д. Во-вторых, что касается неудовлетворенности самой технологией
управления по результатам, то здесь следует обратить внимание на очень важный момент: это действительно сложная технология и она везде, осваивается не с первого захода. Объективно это итеративный процесс.
Должны быть пройдены все этапы
выполнения этих видов управленческой деятельности - от планирования, оценки и достижения результатов, включая определение результатов, планирование ресурсов и ресурсное обеспечение результатов, мониторинга и оценки, к коррекции достижений результатов, мотивации, включая ответственность за достижение/не достижение результатов и ресурсное обеспечение следующего цикла достижения результатов [3]. При этом, на наш взгляд, важно обратить внимание, что есть некие сквозные проблемы. Проблемы, которые должны быть решены сходным образом -настроенным на устойчивое достижение ожидаемого результата - на каждом из этих этапов. Первая из сквозных проблем - определение результатов. Надо признать, что на сегодняшний день мы пока чаще всего недостаточно точно понимаем ожидаемый результат как при предоставлении государственных услуг,
осуществлении контроля и надзора, так и при осуществлении проектной деятельности, например при осуществлении государственной поддержки. Вторая сквозная проблема - обеспечение адекватными ресурсами, поскольку речь идет и о планировании, и о бюджетировании. Третья - это оценка деятельности, оценка достижения результата. Это далеко не исчерпывающий перечень. Речь идет о том, что такого рода сквозные проблемы должны быть выделены, в отношении каждого из видов деятельности. То есть нужно определить качественный результат, к которому мы стремимся, а потом уже переходить к показателям. Также нужно определить соотношение результата и усилий по его достижению.
Анализ практики внедрения принципов управления по результатам в разных странах выявил ряд серьезных проблем, связанных с использованием этих принципов в государственном секторе, и позволил сделать вывод о том, что внедрение принципов управления по результатам не должно сводиться к изобретению некоего «идеального» механизма. Данный механизм не способен полностью заменить политический процесс принятия решений, поскольку на него
неизбежно воздействуют интересы различных элитных групп, связанных как с политическим руководством региона (муниципального
образования), так и с региональной (местной) бюрократией. Широкому распространению новых методик муниципального управления мешают, прежде всего, объективные условия развития местного самоуправления в нашей стране,
препятствующие самостоятельной и продуктивной деятельности местных властей. Главные из них: незавершенность и концептуальная
противоречивость государственной реформы местного самоуправления [4]; ограниченность
финансовой базы местного самоуправления; дефицит квалифицированных муниципальных служащих высшего и среднего звена; отсутствие в стране развитых институтов гражданского общества, социальная пассивность местных сообществ. В связи с этим цель управления по результатам заключается в формировании
адекватной информационной базы для принятия решений; в установлении определенных процедур, позволяющих осуществлять согласование интересов всех заинтересованных сторон в процессе принятия этих решений.
Тем не менее, использование методики управления, ориентированного на результат, весьма актуально в нынешних условиях развития местного самоуправления. Интерес к этому растет, причем инициаторами чаще выступают не только аналитические центры, специализированные консультанты, некоммерческие организации, но и ведущие специалисты органов местного самоуправления, заинтересованные в независимой и объективной экспертизе своих управленческих решений. Рассматривая оценочную деятельность в контексте работы по муниципальному социальноэкономическому развитию, можно сделать вывод о том, что этот интерес явился следствием расширения использования на муниципальном уровне проектного и программного подхода в работе на местном уровне, стремления повысить ее эффективность, внедрить новые методические разработки. Во многом рост популярности оценочных инструментов на местах объясняется постепенным повышением квалификации муниципальных кадров. Это выражается как в совершенствовании их профессиональных знаний, так и в определенной смене менталитета. Все большее число муниципальных работников, в том числе и в небольших муниципальных образованиях, демонстрируют системный подход к развитию местной экономики и социальной сферы [5]. Распространение методики управления,
ориентированного на результат, несомненно, должно способствовать качественно более высокому
уровню развития местного самоуправления в нашей стране.
Таким образом, эффективное применение принципов управления по результатам предполагает наличие, с одной стороны, эффективной цепочки происходящих экономических процессов в регионе, с другой - должным образом выстроенной информационной системы управления, которая обеспечивала бы ответственных лиц на всех уровнях иерархии управления информацией о развитии региона в целях оценки его эффективности [6] и выработки дальнейших управленческих решений. На сегодняшний день в регионах не разработана методология, используемая при управлении по результатам, которая основывалась бы на четкой модели социально-экономического развития, ориентированной на результат с комплексом показателей. Это является основным препятствием на пути создания информационной системы управления регионами и, соответственно, внедрения принципов управления по результатам. Несмотря на принятые государством за последние пять лет нормативно-правовые акты, касающиеся внедрения управления ориентированного на результат, принципы и процедуры управления по результатам полностью не внедрены и, соответственно, не устранены основные недостатки нынешней системы управления, препятствующие внедрению этих принципов.
Литература
1. Цветков О. Н. От управления затратами к управлению по результатам: информационно-аналитическая система управления реализацией стратегии социальноэкономического развития / О. Н. Цветков // Вопросы государственного и муниципального управления. -
2010. - № 2. С. 23-39.
2. Трофимова И. Н. Муниципальное управление: ориентация на результат / И. Н. Трофимова // (http://www.mokirov.ru/targeted/development/reform/dokla >3/тапаае.рЬр?Р11^=У)
3. Управление по результатам: оценка прогресса и
перспективы (информация о работе круглого стола) // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 3. С. 128-132. 4.
Кларк Я. Д. Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления: граница между реальным и сюрреальным / Я. Д. Кларк, Г. Суэйн // Экономическая политика. - 2006. - № 3. С. 109-110.
5. Цейтлин Р.С. Инновационное развитие муниципальных образований в регионах с преобладанием нефтехимического профиля производства / Р.С. Цейтлин, Р.А. Мусаев // Вестник Казан. технол. ун-та. -
2011. - Т. 14, № 3. С. 224-232.
6. Здунов А.А. Оценка и согласование показателей эффективности реализации программ социальноэкономического развития / А.А. Здунов // Вестник Казан. технол. ун-та. - 2010. - № 2. С. 370-378.
© В. В. Коняткина - асп. каф. государственного, муниципального управления и социологии КНИТУ, severa13@rambler.ru.
