CC BY
73
Кочетов В.Л.
методические основы стратегического управления развитием муниципального образования
При рассмотрении специфики муниципального управления многими исследователями отмечалась сложность обеспечения стратегического подхода к управлению и тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач [1-6 и др.]. Ошибочность такого подхода проявляется не сразу, а через известное время.
Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.
Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 1.
Таким образом, понятие "стратегическое управление" значительно шире понятия "стратегическое планирование". Второе является лишь одной из составных частей первого.
Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков, показанных на рис. 2.
Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между типами работ и в их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и тины задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в
Системы стратегического управления муниципальной деятельностью
Рис. 1. Компоненты системы стратегического управления муниципальной деятельностью
Рис. 2. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью
необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.
Задача достижения поставленных в ходе муниципального стратегического планирования целей требует особых подходов. Систематизируя современные методические подходы [1-7 и др.], представляется целесообразным использовать для этого следующую методику осуществления стратегического управления развитием МО:
I. Первым шагом является анализ исходного состояния - мониторинг социально-экономического положения муниципального образования (МО).
Как указывается в разработках РНЦГМ [4, 5], мониторинг социально-экономического положения представляет собой систему наблюдения, оценки, анализа и прогноза социально-экономической ситуации на территории муниципального образования, подготовки проектов управленческих решений, направленных на поддержание позитивных тенденций и ослабление негативных.
Задачами социально-экономического мониторинга являются:
1. Организация получения объективной и достоверной информации о социально-экономическом положении МО.
2. Оценка и системный анализ информации, выявление причин, вызывающих тот или иной характер социально-экономических изменений.
3. Обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан полученной информацией.
4. Разработка прогнозов социально-экономического развития и рекомендаций по преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций. Доведение данных сведений до ОМСУ.
При проведении социально-экономического мониторинга следует руководствоваться следующими принципами [4]:
1) целенаправленность или релевантность1 информации (система мониторинга должна быть направлена на решение конкретных управленческих задач);
2) системность - ориентирует на рассмотрение МО как подсистемы более крупной общественной системы и исследование связей с другими МО;
3) комплексность - подразумевает мониторинг отдельных сфер и направлений социально-экономического развития МО вместе с их взаимосвязями, мониторинг должен быть направлен на последовательное решение всей совокупности задач, заканчивая рекомендациями;
1 Релевантность [от англ. relevant] - уместный, относящийся к делу, - смысловое соответствие между запросом и поступившим сообщением, иногда различают так же данные и информацию, понимая последнюю как релевантную.
4) непрерывность анализа (мониторинг);
5) периодичность снятия информации;
6) сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени;
7) развитие мониторинга на основе совершенствования методического инструментария, технического оснащения, расширения наблюдаемых процессов и увеличения числа объектов.
В целях анализа привлекательности МО для инвестиций на этом этапе также оценивается конкурентный статус МО, представляющий собой функцию от двух переменных:
1. Конкурентоспособности МО (наличие доступных земельных ресурсов, состояние инфраструктуры, уровень жизни и пр.).
2. Конкурентного потенциала МО (величина входного барьера на территорию МО, выражающегося в уровне арендной платы, налогообложении, льготах и т. д.).
II. Второй этап - ресурсный анализ.
На этом этапе собирается информация об имеющихся ресурсах и их движении (собственники, балансодержатели и др.), ресурсопотоках между МО (если таковые имеются); строятся организационные модели управления городским хозяйством. Особенно важно на этом этапе выделить направление и узлы пересечения финансовых и информационных потоков, для последующего управления с помощью воздействий на уже имеющиеся и/или новые, сформированные узлы.
На этом этапе также проводится обзор (без глубокого анализа) нормативно-правой базы (НПБ), касающейся выделенных проблем, на уровне выявления правовых актов, регулирующих каждую проблему (федеральные, местные законы и постановления, распоряжения, в т.ч. касающиеся непосредственно МО), также может привлекаться финансовый анализ отчетности, ФСА для выявления дисбалансов между значимостью и затратами по каждой функции городского хозяйства. Анализ статистики и литературы [7] позволили сделать вывод, что ЖКХ является основной расходной статьей местных бюджетов и источником колоссальных резервов для экономии, поэтому необходимо уделить особое внимание анализу организации, движения финансовых потоков в этой части городского хозяйства. В конце этапа анализа должно быть построено дерево качественных целей управления МО с учетом микро- и макрофакторов и проведенного анализа статистической информации. Для вычленения проблем и оценки важности каждой из них может использоваться коллективная экспертиза или метод расстановки приоритетов.
В результате осуществления этапов I—II объект управления предстает в виде модифицированной карты "организация - внешняя среда", где в характеристики внутренней среды включаются располагаемые ресурсы, организация их движения, узловые точки потоков, структура управления ресурсами, а внешняя микросреда - социально-экономическое состояние МО. Системный подход позволяет адекватно реагировать на изменения внешней среды через учет результатов постоянного мониторинга при постановке и реализации стратегических и тактических задач.
Этап III. Определение проблем и постановка целей, т.е. желаемого состояния, с учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического и ресурсного анализов.
Известно выражение "Выявить проблему, значит, наполовину ее решить" [3]. Поэтому идентификация общей проблемы - первый важный этап, исходная посылка всего алгоритма. Например, общей проблемой местных бюджетов являются недостаток ресурсов и их слабая диверсифицированность и, как следствие этого, обратная корреляция доходов с макроэкономической ситуацией в МО.
Структурно концепция социально-экономического развития МО включает следующие разделы:
- Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.
- Стратегический выбор2 и цели социального развития.
- Стратегические цели экономического развития МО.
- Стратегические цели градостроительного развития.
- Основные направления местной социально-экономической политики.
- Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.
- Цели, которые ставят перед собой управленческие структуры в процессе формирования стратегии социально-экономического развития, представляют собой основу для выработки критериев оценки результатов деятельности местных органов власти и принятия решений, в том числе по бюджетным расходам, а также формирования организационных структур.
2 Стратегический выбор- совокупность приоритетных функций, выполняемых МО в рассматриваемой перспективе, реализация которых должна обеспечить достижение главных целей комплексного социально-экономического развития МО.
Процесс формирования концепции в общих чертах можно представить в виде совокупности последовательно выполняемых шагов:
1. Организационно-подготовительный.
2. Аналитический.
3. Разработка проекта концепции.
4. Согласование и утверждение концепции.
Официально принятая концепция развития
в значительной степени облегчает разработку и принятие стратегических целей.
Цель в управлении любым объектом выступает как мобилизующий фактор. Цель - это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния объекта, представление о том, каким он должен быть [2]. Если базовая концепция не является видимой, ясно понятой, четко выраженной - экономика МО оказывается во власти обстоятельств [1], администрация не управляет социально-экономическими процессами, а напротив, процесс управляет ее действиями. Необходимо четко выделить цели развития МО и распределить их по трем уровням:
1) Стратегические - определяют главные приоритеты перспективного развития и финансирования. Частью долгосрочного планирования является градостроительный прогноз, который может охватывать 30-40 лет. Сроки стратегического планирования могут совпадать со сроками полномочий органов самоуправления.
2) Тактические - буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических.
3) Оперативные - цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей.
Одним из наиболее важных аспектов стратегического плана является выбор приоритетных целей, на разрешение которых будут направлены основные усилия. Эти проблемы объединяются в восемь взаимосвязанных блоков:
1. Экономическое развитие.
2. Окружающая среда и качество жизни.
3. Механизм принятия решений и передачи информации.
4. Структура органов управления.
5. Общественные услуги.
6. Проблемы региона в целом, на территории которого расположена административная единица.
7. Социальные проблемы.
8. Другие проблемы.
Для оценки приоритетов целей предлагается применить пирамиду А. Маслоу, спроецирован-
ную на систему потребностей МО следующим образом:
1) На нижнем уровне (физиологических потребностей) находятся обеспечение нормативного количества продуктовых торговых точек с доступным социально значимым ассортиментом товаров, нормативной площади жилья, нормативов медицинских услуг и др.
2) На втором уровне (защищенности) будут находиться цели по обеспечению правопорядка, экологической защищенности среды.
3) Третий уровень (социальный) - развитие сети социально-досуговых учреждений.
4) Четвертый уровень (статус потребности или уровень успеха) составляют цели, направленные на профессиональное развитие и повышение квалификации членов сообщества.
5)Пятый уровень целей (уровень власти) направлен на доминирование МО по экономическому развитию среди соседних МО и др.
Два последних уровня относятся к вторичным или высшим потребностям МО. Потребности удовлетворяются снизу вверх, соответственно снижается приоритетность стратегических и тактических задач и расходов бюджета.
Диагностика, цели стратегического и тактического плана обеспечивают вход в ключевой блок методики - бюджетирование (охватывает IV и частично V, VII этапы методики).
Этап IV. На данном этапе происходит построение финансовой структуры, представляющей собой центр финансовой ответственности (ЦФО) и взаимосвязей между ними. Анализ бюджета МО, его расходных и доходных статей, т. е. непосредственного объекта управления рассматриваемого уровня местного самоуправления, позволяет выделить центры финансовой ответственности, которые будут являться впоследствии точками приложения управленческих воздействий. Выделение центров может проводиться по признаку вид (направленность) и объем расходов.
Этап V. Определение путей достижения целей и задач. На этом этапе генерируются и анализируются возможные направления использования специального финансово-экономического инструментария для достижения выработанных целей:
- финансового инжиниринга3, инструменты которого могут изменять состав и структуру фи-
3 Финансовый инжиниринг (инженерия) включает в себя проектирование, разработку и реализацию инновационных финансовых инструментов и процессов, а также творческий поиск новых подходов к решению проблем в области финансов (Дж. Финнерти).
нансовых потоков, построенных на этапе анализа. Здесь проводится более углубленное изучение НПБ, выделенной на предыдущем этапе, для выявления налоговых льгот и асимметрий4.строятся возможные платежные схемы органа власти и потенциальных спонсоров, выявляются резервы в прохождении финансовых потоков.
- организационного реинжиниринга для качественного изменения структуры управления городским хозяйством, эффективность такой перестройки оценивается на основе расчета ее (перестройки) экономической результативности.
- инструментария проектного финансирования, с помощью которого на основе объединения организационного и финансового инжиниринга анализируются возможности мотивации участников существующих и создаваемых платежных систем.
Стратегический план развития МО - это "конституция развития МО", на основе которой вырабатываются целевые программы, в которых происходит декомпозиция задач:
- для каждого выделенного центра финансовой ответственности;
- во времени - составляются рабочие программы, содержащие конкретные задачи и пути их решения, общий объем инвестиций, график выполнения работ, т. е. начинается процесс оперативного (1-2 года) и тактического (до года) планирования.
На этом этапе с помощью перечисленных и других инструментов на базе результатов мониторинга и ресурсного анализа, т.е. проблем и возможностей МО, вырабатываются планы достижения поставленных. Бюджетирование на этом этапе применяется для генерации направлений диверсификации доходных источников МО и как основание для их структуризации и дальнейшей детализации.
На данном этапе должен использоваться соответствующий стратегический инструментарий. По результатам предыдущих этапов строятся таблицы SWOT-анализа, применяются МАИС (5,6). Эти методы помогают выявить стратегические направления развития МО и отдельных его составляющих, с помощью которых можно достичь
4 Налоговые ассиметрии возникают, когда две фирмы подпадают под различные фактические налоговые ставки. Причины могут быть самые разные: им предоставлены специальные налоговые льготы с целью поощрения развития или переориентации деятельности, освобождение от налогов отдельных отраслей, видов деятельности.
перспективного развития МО с опорой на сильные стороны (Strength) и внешние возможности (Opportunity).
Этап VI. Составляется консолидированный бюджет МО. В случае, если предложенные мероприятия не приводят к полному балансу всего бюджета МО (т.е. не все поставленные цели остаются достигнутыми), необходимо провести конкурс проектов и оценить каждый из них.
Этап VII. Начинается наиболее сложный этап - реализация проектов: оперативное управление проектами, скользящее бюджетирование, управление по отклонениям и пр.
Эффективность использования данного подхода значительно повышается, если существует единое информационное поле, охватывающее внутренние подразделения местного самоуправления, городские службы, вышестоящие и нижестоящие администрации. Единая система обработки информации позволяет повысить качество принимаемых местным самоуправлением решений, моделируя и оценивая их последствия. Накапливается массив данных, организуются его хранение и средства поиска, создаются базы данных по статистической информации как макроэкономического характера (ситуация в регионе и в России в целом), так и микроэкономического, касающейся территории МО. На последующих этапах осуществляется автоматизация методов решения управленческих проблем, классифицируемых по функциям управления, функциональным подсистемам, а также по этапам и стадиям принятия управленческих решений. Необходима интегрированная многофункциональная автоматизированная система стратегического и оперативного управления бюджетом МО, децентрализованными территориальными и внутренними (ЦФУ) подразделениями органа местного самоуправления. Данная система, действующая на основе баз данных в режиме реального времени (ON-LINE) и включающая подсистемы планирования, анализа, контроля, позволяет быстро и качественно осуществлять бюджетирование.
Каждый приведенный этап не является обособленным. На практике в ходе реализации предложенной методики может быть произведена коррекция и возврат на любой предыдущий этап (обратная связь). Например, дерево целей может динамично перестраиваться в ходе бюджетирования; при необходимости собираться дополнительная статистика для оценки проекта; по результатам выявленных в процессе бюджетирования отклонений - разрабатываться новые проекты и т.д.
Использование методики при принятии решений в условиях нестабильности даст возможность органу власти МО управлять имеющимися и
привлекаемыми ресурсами, а также формировать многовариантную систему ресурсного обеспечения выполнения возложенных на него функций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Николаев В.А., Русинов Ф.М., Сильвестров С.Н. Стратегия вывода экономики муниципальных образований из кризиса. М.: Дело, 1997.
2. Мельников С.Б., Николаев В.А., Николаевский О.В. Муниципальный менеджмент: Участие населения в собственности муниципальных образований. М.: Дело, 2003.
3. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 2005.
4. Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления: Учебное пособие // Под. общ. ред. Э. Маркварта. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2006.
5. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской обл.) / Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. СПб.: ИСЭР РАН, Российский научный центр местного самоуправления, 1999.
6. Ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве / Науч. ред. Е.В. Басин. М.: Книжный мир, 1998.
7. Чернышев Л.Н. Экономика городского хозяйства. М., 2004, Воронин А.Г. Финансы муниципального образования // Проблемы городов переходных экономик: Сборник статей. М.: Фонд "Институт экономики города", 2000.
Вдовина В.А.
Управление системой бюджетных отношений на муниципальном уровне
В свете реализации в нашей стране бюджетной реформы и введения новых форм взаимоотношений между участниками бюджетного процесса особую актуальность приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности управления системой бюджетных отношений, решением проблем формирования доходной базы бюджетов и расходования бюджетных средств, регулирования межбюджетных отношений, развития отдельных отраслей экономики, в том числе и на муниципальном уровне.
В настоящее время большое внимание среди экономистов уделяется проблемам, связанным с недостатками бюджетной системы, которые тоже достаточно актуальны. На эту тему написано много работ, существует масса предложений по устранению недостатков, в ряде регионов и городов России ведется активная работа по повышению качества управления бюджетной системой, по выявлению и использованию резервов территориальных и местных бюджетов, а также совершенствованию системы сбора налогов. Однако исследование системы бюджетных отношений предполагает охват более широкого спектра финансовых и правовых отношений, чем при изучении бюджетной системы, которая, как
совокупность бюджетов, не включает соответствующие органы власти, использующие бюджет как экономический и политический инструмент, и представляет собой в некоторой мере статичную модель.
Система бюджетных отношений более изменчива и детерминируется не только звеньями бюджетной системы, но и участниками бюджетного процесса, правилами формирования и исполнения бюджетов.
Изучая систему бюджетных отношений, в рамках системного анализа, поставим следующие генерализирующие вопросы. Что принять в качестве элементов системы? Каковы системообразующие связи? Что является целеполагающей функцией?
В качестве элементов системы бюджетных отношений признаем всех юридических лиц, получающих средства из бюджета любого уровня.
Источником всех денежных потоков являются "бюджетодатели" - налогоплательщики, государственные и муниципальные унитарные предприятия, отчисляющие в бюджеты часть своей прибыли и ряд других.
В системе имеется ряд элементов, являющихся ее ядром - Министерство финансов РФ, органы управления бюджетами субъектов РФ и местного
