Научная статья на тему 'Управление по результатам: проблемы внедрения в систему государственного управления'

Управление по результатам: проблемы внедрения в систему государственного управления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
2209
243
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Управленческие науки
ВАК
Область наук
Ключевые слова
УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / MANAGEMENT BY OBJECTIVES / STATE ADMINISTRATION

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Панина Ольга Владимировна

Идея управления по результатам (management by objectives) возникла в бизнесе и состоит в переходе к гибкому управлению, когда деятельность должна обеспечивать достижение целей в постоянно меняющихся условиях.I

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Панина Ольга Владимировна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

dea of Management by Objectives has appeared in business and deals with flexible management which ensures goals achievement in constantly changing conditions.

Текст научной работы на тему «Управление по результатам: проблемы внедрения в систему государственного управления»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Управление по результатам: проблемы внедрения в систему государственного управления

О. В. Панина

Идея управления по результатам (management by objectives) возникла в бизнесе и состоит в переходе к гибкому управлению, когда деятельность должна обеспечивать достижение целей в постоянно меняющихся условиях.

Ключевые слова: управление по результатам, государственное управление.

Management by Objectives: Issues of Implementation in State Administration System

О. V. Panina

Idea of Management by Objectives has appeared in business and deals with flexible management which ensures goals achievement in constantly changing conditions.

Keywords: management by objectives, state administration.

Технология управления по результатам была позаимствована в 80-е годы у частного сектора с целью модернизации систем общественного управления в разных странах (США, странах Европы, Австралии, Новой Зеландии и др.). Это обусловлено тем, что, как и бизнес-структуры, органы государственной власти и органы местного самоуправления — организации, которые должны выполнять свои функции, решать общественно значимые задачи в постоянно меняющейся среде, где одновременно действует множество разнонаправленных тенденций, и

поэтому поддержание стабильных процессов либо невозможно, либо неэффективно. Несмотря на обилие литературы по данному вопросу, общепринятого определения метода «управление по результатам» нет. Наиболее известное — определение Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР):

«Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых

Панина Ольга Владимировна - кандидат экономических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: gmiku2007@mail.ru

Государственное и муниципальное управление

результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях» [1].

Комиссия по государственным услугам в Новой Зеландии дала следующее определение: «Цикл из четырех этапов: выбор направления (чего мы хотим достичь в ближайшие три-пять лет и почему); планирование (как лучше достичь желаемого и есть ли необходимые ресурсы); внедрение и оказание услуг (внедрение, мониторинг, внесение корректив); оценка (оценка эффективности и результативности предпринятых действий, оценка непредвиденных побочных эффектов)» [1].

В Великобритании, имеющей давнюю традицию управления по результатам в общественном секторе, используются как весьма краткие, так и достаточно емкие определения. Например: «Управление результативностью и эффективностью деятельности организации или индивида» (Казначейство Великобритании); «Управление по результатам состоит из четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации), исполнение (помощь в достижении лучших результатов), оценка (оценка результатов/эффекта деятельности), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами)» (Агентство по развитию и оптимизации деятельности местных органов власти) [1].

В Австралии, имеющей богатый опыт управления по результатам в государственном секторе, Комиссия по национальному аудиту дает следующее определение: «Управление по результатам — это умение делать то, что нужно, так, как нужно. Включает в себя три основные стадии: планирование (соглашение по стандартам эффективности и результативности), исполнение, а также оценка (сравнение достигнутого с тем, что было запланировано)» [1].

Как следует из приведенных определений, управление по результатам подразумевает обязательную постановку целей и задач, понимание ожидаемого результата, а также учет полученных результатов при исполнении намеченного и дальнейшем планировании.

При внедрении управления по результатам

все страны сталкиваются с достаточно большими проблемами [2]. В России главная из таких проблем связана с необходимостью совершенствования технологии декомпозиции1 целей и ожидаемых результатов, а также технологии распределения ответственности за достижение поставленных целей и результатов.

Термин «декомпозиция» во многом подразумевает, что процесс идет сугубо сверху вниз, хотя в системе органов власти так происходит не всегда. Во всяком случае, практика российская и стран ОЭСР показывает, что в основном цели и целевые показатели, их значения, формулируются в том или ином виде на уровне органов исполнительной власти.

В разных странах действуют разные процедуры: где-то цели и целевые показатели согласуются с правительствами, центральными ведомствами, где-то нет, но, тем не менее, часть процесса идет снизу вверх, а часть, соответственно, — от уровня органа власти вниз. Централизованная практика постановки целей и задач для органов исполнительной власти принята только в пяти вышеназванных странах ОЭСР.

Проблему декомпозиции целей можно рассматривать в разных плоскостях. Во-первых, есть управленческая иерархия органов власти: правительство - субъекты бюджетного планирования - подведомственные им органы исполнительной власти и подведомственные организации.

Можно рассматривать вопрос декомпозиции целей и с точки зрения внутренней структуры: орган государственной власти — структурное подразделение - государственный служащий. Это более сложный вопрос, потому что здесь цели и целевые показатели должны видоизменяться и привязываться уже к конкретной деятельности.

Кроме того, существуют проблемы согласования, потому что, как правило, и цели, и ожидаемые результаты очень часто носят межведомственный и, не менее часто, межуровневый характер. Соответственно, возникает необходимость согласования целей между уровнями государственного управления. Сюда можно добавить и местное самоуправление, поскольку

1 Декомпозиция — это 1) процесс разделения сложного объекта, системы, экономического показателя, задачи на составные части, элементы; 2) состояние объекта, системы, характеризуемое разделенностью на части.

Управленческие науки | №1/2011

часть полномочий, которые обеспечивают достижение общих целей, связана с деятельностью органов местного самоуправления. Встают вопросы: каким образом в данном случае учитываются региональные и местные приоритеты? Должен ли центр полностью диктовать цели, или нужен какой-то механизм их согласования? Или, возможно, следует применять дифференцированный подход, когда по каким-то вопросам применяется принцип централизации, по другим — децентрализации?

При декомпозиции целей часто не определена индивидуальная ответственность за достижение целей и результатов. В развитых странах, где введены показатели деятельности органов государственной власти, используются также целевые показатели старших государственных служащих, работающих в этих органах государственной власти.

Как следует из вышесказанного, проблема декомпозиции целей и ожидаемых результатов состоит из целого ряда вопросов, решить которые можно с помощью следующих мероприятий:

- обобщение имеющегося опыта, формирование и распространение «лучшей практики»;

- разработка концепции внедрения механизмов управления по результатам, которая четко определила бы цели каждого уровня власти, способы их постановки, а также разграничила бы ответственность за достижение результатов;

- обучение и обмен опытом.

Внедрение управления по результатам осложнено необходимостью обеспечить согласованность различных документов по планированию и регламентации деятельности, будь то стратегическое планирование, планирование, связанное с внедрением механизмов управления по результатам, оперативное планирование деятельности. Информация о том, какие результаты ожидаются от органов государственной власти в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе, в той или иной степени содержится во многих документах системы государственного управления [3]: в послании президента; долгосрочных и среднесрочных стратегиях/программах социально-экономического развития РФ и субъектов РФ; сводном докладе правительства; докладе о результатах

и целях бюджетной политики, докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования; ДРОНД органов государственной власти субъектов РФ; положениях об органах государственной власти, структурных подразделениях; административных и должностных регламентах; планах законотворческой деятельности; планах НИОКР; планах деятельности подразделений; штатных расписаниях и пр.

Для того чтобы решить данную проблему, необходимо разработать единую методическую базу стратегического планирования и управления по результатам, создать комплексную систему межведомственного и межуровневого планирования.

Одна из самых сложных проблем управления по результатам — «парадокс поручений». Дело в том, что для внедрения механизмов управления по результатам необходимо скорректировать соотношение плановой деятельности (прописанной в должностных регламентах, программах, докладах и т. п.), и той, что связана с выполнением разовых поручений, запросов. По некоторым оценкам, до 80% усилий госслужащих уходит на выполнение разовых поручений, текущую работу. Возникает закономерный вопрос: а стоит ли вообще пытаться внедрить в нашей стране управление по результатам, если оно будет касаться лишь 20 % деятельности госслужащих? Причем невыполнение внеплановой деятельности обычно карается более серьезно, чем плановой. Поэтому в данном контексте остро встает вопрос мотивации на индивидуальном уровне, что обусловлено следующими факторами:

- отсутствие формализованной объективной оценки индивидуальных результатов деятельности;

- слабая связь оплаты труда с результатами деятельности;

- неочевидная связь результатов деятельности с решениями о продвижении по службе.

Решить данную проблему можно путем разработки концепции внедрения механизмов управления по результатам и внесения изменений в Регламент Правительства РФ в части выполнения поручений и их соотнесения с целями, результатами и ресурсами. Для улучшения мотивации можно было бы произвести

формализованную привязку решений о премировании к результатам деятельности, шире использовать нематериальные методы стимулирования.

Внедрение управления по результатам осложнено также необходимостью оценки результатов. Как бы ни трактовалось понятие «управление по результатам», нужна система мониторинга.

В оценке результатов и мониторинге заинтересованы многие потребители информации о результатах, потребности которых зависят от их ролей в модели государственного управления.

Кроме того, результаты мониторинга должны давать сопоставимость результатов во времени и показывать степень достижения целей. Необходим также сравнительный анализ и оценка системы стимулирования, т. к. в отрыве от экономических механизмов деятельности органов исполнительной власти управление по результатам будет лишь автоматическим заполнением отчетов и планов.

Еще один важный аспект — организация обратной связи с потребителями государственных услуг, с обществом, а это предъявляет новые требования к показателям оценки, их точности, понятности и однозначности. Граждане должны понимать, о каких результатах идет речь, чтобы быть заинтересованными в обеспечении этих результатов органами исполнительной власти.

В мире действует множество организаций, занимающихся мониторингом, оценкой государственного управления. В общем виде можно выделить четыре блока:

1. Международные организации (такие как ООН, ОЭСР, Всемирный банк).

2. Некоммерческие организации (часто бывают международными — Transparency International, Всемирный экономический форум, Risk Control, университеты).

3. Частные коммерческие организации (например, S&P, Fitch Ratings, «Эксперт РА», социологические службы).

4. Национальные правительственные организации (в Бельгии, Швеции).

Например, в Швеции проводится оценка финансово-административной способности ведомств. Потребность в такой оценке возникла после того, как правительства этих стран вне-

дрили свои принципы бюджетирования, дали больше финансовой свободы органам исполнительной власти. Были разработаны принципы или параметры оценки полученного результата: соответствие установленному плану действий («регулятивные письма»); оценка качества финансового управления (следование срокам, формам отчетности, стандартам учета). По этим двум параметрам шведы выставляют ведомствам рейтинги по шкале от «АА» до «СС». Занимается этим специальная служба, которая находится в довольно конфликтных отношениях со всеми другими органами исполнительной власти, поскольку ее оценки используются при «диалоге управления» — определении бюджетов на следующий год, планов деятельности, в том числе внутри государственного органа [4].

Другой пример — Бельгия, где есть служба административного упрощения, которая, кроме всего прочего, измеряет индекс Кафки, законодательно установленный и официально утвержденный. Его используют для реальной оценки новых законов и ведомств. Высокий индекс считается основанием для пересмотра административных процедур и внесения предложений по изменению законодательства. Все проекты законов, вносимые правительством, проходят проверку на избыточные административные процедуры. В период 2005-2006 гг. эта служба смогла отменить 170 законов и нормативных актов, что позволило сократить административные издержки бизнеса на 25 %, то есть на сумму 1,7 млрд евро.

Решение проблемы оценки результатов, мониторинга деятельности государственных органов путем создания национальной правительственной организации, подобной существующим в Бельгии и Швеции, представляется возможным и в России.

Внедрение управления по результатам подразумевает повышение качества государственных услуг. Проблема в том, что нет единых стандартов и методов оценки качества бюджетных услуг.

Сегодня администрации органов государственного управления начали осознавать необходимость внедрения в государственный сектор концепции управления по результатам, чтобы качество государственных услуг максимально полно удовлетворяло потребителей.

Опыт зарубежных стран указывает на настоятельную необходимость разработки систем управления бюджетными услугами, основанных на тщательно разработанных методиках определения индикаторов эффективности и результативности предоставляемых услуг министерствами социальной сферы.

Таким образом, исходя из опыта зарубежных стран, в качестве четырех основных направлений совершенствования управления качеством государственных услуг можно выделить следующие.

В организационной части:

1. Путем разработки и реализации соответствующих учебных программ, консультаций и семинаров способствовать осознанию государственными служащими необходимости перехода к системе управления, ориентированной на результат.

2. Открыть специальные консультационные службы помощи населению по вопросам оказания государственных услуг.

3. Создать электронную систему услуг — разместить на официальном сайте министерств соответствующую информацию (правила, требования, порядок оказания услуг), а также электронные бланки запросов и другие сопутствующие документы.

4. Создать при каждом министерстве службы контроля качества услуг, в сферу компетенции которых вошли бы: опрос населения, постоянный мониторинг степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, разработка и совершенствование систем индикаторов оценки качества услуг, аудит и разработка рекомендаций для подотчетных ведомств.

В части оценки эффективности и качества бюджетных услуг:

1. Провести исследование и анализ функций и текущей деятельности каждого органа исполнительной власти.

2. Определить стратегические цели и задачи каждого министерства в зависимости от приоритетов экономической политики государства.

3. Разработать и реализовать комплекс мероприятий, непосредственно ведущих к достижению поставленных целей.

Реализация концепции управления по результатам позволит повысить качество государственных услуг, предоставляемых населению. Это должно выразиться в улучшении таких характеристик, как оперативность, сроки предоставления услуги; доступность для всех групп населения; ясность и прозрачность процесса; обеспечение прав пользователей; персональный подход к клиентам; последовательность политики оказания услуги, возможность без ограничений получить доступ к достоверной информации; надежность (предсказуемость, уровень информированности об изменениях, обоснованность принимаемых решений); качество культуры обслуживания и общечеловеческая культура и пр.

Литература

1. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: JIE-НАНД, 2006. С. 15-68.

2. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годы». «Собрание законодательства РФ», 14.11.2005, № 46

3. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» «Российская газета» № 113, 01.06.2004.

4. Кузнецова Ю. А. «Повышение качества и эффективности бюджетных услуг: обобщение опыта зарубежных стран» — http:// www.anrb.ru

1 0

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.