CC BY
154
УДК 336.1 О Т. Б. Кувалдина
Т.Б. Кувалдина
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются вопросы управления государственными финансами с помощью применения государственных программ в бюджетном процессе РФ. На основании портала госпрограмм РФ представлена структура бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ, вскрываются проблемы в программном бюджетировании и предлагаются мероприятия по совершенствованию оценки реализуемых государственных программ.
Ключевые слова: бюджетный процесс, бюджетирование, бюджетные расходы, управление, государственные финансы, государственные программы, целевые индикаторы
■ настоящее время основной задачей Г^С федерального и регионального Прави-Д * тельства является повышение качества управления государственными финансами, достижение устойчивого социально-экономического развития регионов и страны в целом, а также выполнения взятых на себя социальных обязательств перед гражданами. В 2012 году, обращаясь к Федеральному собранию, Президент Российской Федерации В. В. Путин призывал изменить подходы к планированию и расходованию бюджетных средств. В частности, он отметил, что пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те, или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства [2]. Вслед за этим появилось Распоряжение Правительства РФ от 30.12.13 № 2593-р, которым была утверждена Программа повышения эффективности управления общественными (государственными, муниципальными) финансами на период до 2018 года, содержащая мероприятия по улучшению качества финансового менеджмента и уровня эффективности государственных программ при планировании бюджетных затрат [1].
Одним из инструментов реализации государственной социально-экономической политики стали государственные программы, которые используются как на федеральном уровне, так и при формировании региональных бюджетов. Вместе с тем, в настоящее время отсутствует единое методическое обеспечение по формированию государственных программ в субъектах Российской Федерации, что приводит к разной эффективности и результативности их выполнения по регионам. Кроме того, существующие на сегодняшний день методики оценки эффективности и результативности государственных программ в регионах требуют применения сложных расчетов, что приводит к появлению трудностей в практике планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых ресурсов. Это обусловливает актуальность темы настоящего исследования.
Цель статьи - рассмотреть вопросы управления государственными финансами через разработку и реализацию государственных программ в Российской Федерации. В связи с этим были поставлены и реше-
ны следующие задачи: исследовать практику применения и реализации государственных программ, выявить существенные проблемы при их планировании и реализации, а также предложить рекомендации по улучшению программного бюджетирования.
В экономической литературе представлено значительное количество работ, связанных с разработкой и совершенствованием государственных программ, как на федеральном, так и региональном уровнях. Существенный вклад в исследование теоретических и практических вопросов применения государственных программ внесли: А. В. Братанова, П.П. Денисова, К.Е. Захарова, В.Н. Карташева, В.Б. Колядо, С. Н. Рукина, С. И. Трубинского и др. Особо следует остановиться на исследованиях молодых ученых по совершенствованию методических подходов к формированию и оценке государственных программ. Так, Е. Ю. Евстафьева дополнила классификацию государственных программ новыми признаками, а также предложила методику интегральной оценки результативности программ не только на государственном, но и на муниципальном уровне управления [5]. А. А. Михайлова рассматривая программно-целевые методы бюджетного финансирования, предложила авторскую методику унифицированной оценки эффективности и результативности реализации государственных программ по оказанию социальных услуг в Российской Федерации [8].
Вместе с тем, обзор специальной литературы показал, что вопросы управления государственными финансами через разработку и реализацию государственных программ в Российской Федерации изучены недостаточно полно, в связи, с чем необходимо дополнительное исследование конкретных аспектов результативности программ применительно к сложившимся российским условиям.
Применение государственных программ в Российской Федерации закреплено в статье 179 Бюджетного Кодекса, а также в законах и постановлениях Правительства РФ. Это, в частности:
- Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября №1950-р (с изменениями от 06.06.2015 №1033-р) «Об утверждении перечня государственных программ РФ»;
- Постановление Правительства РФ от 2 августа №588 (с изменениями от 21.07.2014 №679) «Об
утверждении порядка, разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ»;
- Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября №690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ»;
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября №1794-р «О дополнении перечня государственных программ» и другие.
Из содержания перечисленных нормативных актов следует, что при планировании государственных программ независимо от уровня государственной власти необходимым является отражение следующих элементов: цели и задач программы; сроков программы; мероприятий и бюджетных ассигнований на реа-
Стоит обратить внимание, что на рисунке представлено лишь 4 блока реализуемых программ, поскольку в настоящее время блок «Обеспечение национальной безопасности» относится к данным ограниченного доступа. В 2013-2016 гг. наибольшая часть бюджетных средств была направлена на программный блок «Новое качество жизни», куда входят следующие государственные программы: «Развитие здравоохранения», «Социальная поддержка граждан», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Развитие образования», «Содействие занятости населения» и другие. Меньше всего бюджетных средств направляется на программный блок «Сбалансированное региональное развитие», в который входят следующие государственные программы: «Развитие федеративных отношений и
лизацию программы; целевых индикаторов и ожидаемых результатов; ответственных исполнителей программы; методики оценки эффективности реализуемой программы; выявленных рисков и их анализ. После реализации программы составляется отчет об основных мероприятиях и достигнутых результатах деятельности государственных учреждений.
В настоящее время в перечень государственных программ входят 44 программы, однако пока на территории Российской Федерации реализуются только 40, из них 39 утверждены Правительством, а одна - Президентом. Реализуемые государственные программы РФ сгруппированы в 5 блоков. Структура бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ за 2013-2016 гг. представлена на рисунке 1 [9].
создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Социально-экономическое развитие Калининградской области», «Социально-
экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации». В целом с 2013 года по 2015 год наблюдается небольшое увеличение средств, направляемых на реализацию государственных программ.
Сегодня также ведется активная работа по разработке и реализации государственных программ в различных субъектах РФ. Так, например, в Республике Алтай насчитывается 12 государственных программ, в Республике Хакасии - 27, в Республике Бурятия и Новосибирской области реализуется 19 программ, в Томской области - 21, в Омской области -
2013
2014
2015
2016
■ Новое качество жизни
■ Инновационное развитие и модернизация экономики Эффективное государство Сбалансированное региональное развитие
Рис. 1. Структура бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ (рассчитано автором на основании портала госпрограмм РФ) [9]
18, а в Кемеровской области - 19. Кроме того, доказательством применения программного принципа в управлении государственными финансами служит
Присутствие непрограммных статей затрат связано с наличием расходов на некоторые мероприятия по улучшению функционирования органов исполнительной власти, созданию резервов и т.п.
По мнению ряда ученых, переход на программный формат бюджета является положительной тенденцией на пути к улучшению качества управления государственными финансами и реформированию бюджетного процесса РФ. Например, И. В. Су-гарова считает, что применение государственных программ позволяет использовать «широкий спектр инструментов государственного управления, среди которых: бюджетное финансирование, меры государственного регулирования, взаимодействие со всеми субъектами бюджетных отношений» [10]. А. А. Маркова полагает, что внедрение государственных программ в бюджетный процесс РФ поспособствовало «повышению прозрачности и результативности государственных расходов» [7]. По мнению Ю. В. Арбатской «несомненный плюс «программного» бюджета -необходимость включения в бюджет только тех расходов, по которым в программе предусмотрены критерии (индикаторы) их эффективности, что впоследствии можно будет проконтролировать» [2]. Свыше перечисленными мнениями авторов, можно согласиться, поскольку применение государственных про-
наличие программных расходов в бюджетах субъектов Российской Федерации (рис. 2).
грамм действительно позволяет эффективно распределять имеющиеся в распоряжении государства средства, концентрируясь на приоритетных направлениях расходования бюджетных средств.
Большое внимание со стороны ученых уделяется проблемам, которые возникают в формировании бюджета на основе государственных программ. По мнению Л.В. Богословцевой «в условиях программного бюджетирования расширяются границы взаимодействия участников бюджетного процесса и, как следствие, актуализируется проблема разработки регламентов обмена информацией финансовых органов с другими министерствами и ведомствами» [4]. Г.С. Копыченко полагает, что основной проблемой является до сих пор «не полностью сложившаяся система стратегического планирования и управления» [6]. Экономист Т.П. Ярошенко ключевой проблемой внедрения программного бюджета видит размытость механизмов стимулирования органов государственной власти [11].
По мнению автора, особую актуальность при планировании и реализации государственных программ приобретают вопросы, связанные с оценкой их результативности, а именно с целевыми индикаторами и ожидаемыми результатами (рис. 3).
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
98,7 9Ь,Ь 98,2 9Ь,4 97,3 94,8 97
<у
,<Ъ
/
о
г/ ^ / ,
</ с/
с9
Я
2Г
□ Расходы на госпрограммы
■ Не программные расходы
Рис. 2. Доля бюджетных расходов в 2015 году некоторых субъектов РФ (рассчитано автором на основании законов о бюджете)
С
Ожидаемые результа-
должны соответствовать:
- показателям для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденные Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 (с изменениями от 16 января 2015 года №15);
- индивидуальные показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года № 1142;
- показатели реализации отдельных указов и поручений Президента РФ, постановлений Правительства РФ
должны соответствовать
показателям непосредственного результата использования бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятия
1 мероприятие
1 1 1 Целевой индикатор государствен-
ИЛИ |-1 ной програлшы
группа мероприятии -г
Рис. 3. Система результативности государственных программ (составлено автором)
В частности, вызывает сомнения выбор некоторых индикаторов экономической и социальной эффективности, а также целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной, текущей и завершающей оценки программы. В большинстве государственных программ целевые индикаторы планируются от достигнутых показателей прошлого года, что не соответствует методологии формирования программного бюджета, а тем самым, и принципам стратегического планирования.
Таким образом, в настоящее время назрела необходимость в разработке и внедрении качественной и эффективной методики оценки программ, что будет способствовать выполнению требований, вытекающих из Постановлений Правительства РФ и ряда других нормативно-правовых актов. В целях устранения существующих недостатков и совершенствования программного бюджетирования, автором предложена матрица оценки реализуемых государственных программ (таб.1).
Таблица 1
Матрица оценки реализуемых государственных програлш (составлено автором)_
№ Показатели Значение показателя Итоговый оценочный показатель Пояснения(причины отклонения показателя)
1 Взаимосвязь программы со стратегическим планированием (вгаад программы в социально-экономическое развитие) 0-10
2 Четкая постановка цели, задач и мероприятий программы 0-10
3 Обоснованность и объективность выделяемых средств на реализацию программы 0-10
4 Соответствие выделенных бюджетных средств на реализацию программы в паспорте программы и в законе о бюджете 0-10
5 Адекватность запланированных индикаторов программы 0-10
6 Степень достижения реализации программы 0-10
7 Доля отклонения запланированных индикаторов программы от достигнутых индикаторов программы 0-10
8 Учет и достоверность выявленных рисков в программе 0-10
9 Своевременность предоставления отчета о реализации программы и достигнутых результатах деятельности 0-10
10 Выявленные недостатки и нарушения в ходе планирования и реализации программы 0-10
Значение показателя может варьироваться от 0
до 10:
- 10 - высокий уровень оценки;
- 5 - средний уровень оценки;
- 0 - низкий уровень оценки.
Итоговый оценочный показатель будем рассчитывать, как отношение фактической суммы баллов к максимально возможной сумме баллов:
_ V факт„
У ип=4£-—-*юо% 2.тах«
если ^ И п = 100% - высокий уровень оценки (программа не требует доработок);
если > 50% - средний уровень оценки
(программа требует значительных доработок);
если ^^Ип К 50%- низкий уровень оценки
(программа требует немедленных доработок и поправок).
В заключении следует отметить, что государственным органам необходимо сосредоточиться на повышении качества межбюджетных отношений и совершенствовании финансового менеджмента, а также проведении структурных реформ, в части качественного управления государственными финансами. Более того нужно:
- повышать уровень финансового аудита;
- повышать процедуру планирования государственных программ;
- устанавливать целевые индикаторы на весь срок реализации программы с невозможностью их корректировок;
- раскрывать информацию о взаимосвязи со смежными реализуемыми программами.
Библиографический список
1 .Распоряжение Правительства РФ от 30.12.13 № 2593-р. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными, муниципальными) финансами на период до 2018 года // Правовая справочно-информационная система «Гарант».
2. Бюджетное Послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.12 «О бюджетной политике на 2013-2015 годы» // Правовая справочно-информационная система «Гарант».
3.Арбатская, Ю. В. Введение и реализация программного бюджета: правовые проблемы [Текст] / Ю.В. Арбатская // Известия Иркутской государственной академической академии. - 2013. - №3. - С. 99-100.
4. Богославцева, JI. В. Перспективы внедрения программного бюджета как инновационного метода бюджетного планирования [Текст] / JI.B. Богославцева // Финансовые исследования. - 2011. - №3 (32). - С. 14-17.
5. Евстафьева, Е.Ю. Совершенствование методов разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. экон. наук [Текст]. Улан-Удэ, 2014. - 26 с.
6. Копыченко, Г. С. Программный бюджет - формальность или эффективный механизм устойчивого развития? [Текст] / Г. С. Копыченко // Региональная экономика (59) УЭкС. - 2013. - №11. - С. 1-2.
7. Маркова, А. А. Разработка и реализация государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс] / А. А. Маркова // Интернет-журнал Науковедение. - 2013. - №6(19). - Режим доступа: http://cyberleninka.rU/article/n/razrabotka-i-realizatsiya-gosudarstvennyh-programm-rossiyskoy-federatsii, свободный.
8. Михайлова, A.A. Программно-целевые методы бюджетного финансирования предоставления социальных услуг: автореф. дис. ... канд. экон. наук [Текст]. Москва, 2013. - 24 с.
9. Портал госпрограмм РФ. - Режим доступа: http://programs.gov.ru, свободный.
10. Сугарова, И. В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения [Текст] / И. В. Сугарова // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2014. - № 4(64). - С. 10-13.
11. Ярошенко, Т. П. Программный бюджет муниципального образования: проблемы и перспективы развития [Текст] / Т. П. Ярошенко // Экономика и управление в XXI веке: тенденции развития. - 2014. - № 16. -С. 175-177.
References
1. Order of the Government of the Russian Federation of 30.12.13 No. 2593-r. The program of increase of management efficiency public (state, municipal) finance for the period till 2018//the Legal reference Guarantor system
2. The budgetary Message of the Russian President to Federal Assembly of 28.06.12 «About the budgetary policy for 2013-2015»//the Legal reference Guarantor system.
3. Arbat, Yu. V. Introduction and implementation of the program budget: legal problems [News of Irkutsk state academic academy], 2013, No. 3, pp. 99-100.
4. Bogoslavtseva, L. V. Prospects of introduction of the program budget as innovative method of budget planning [Financial researches], 2011, No. 3 (32), pp. 14-17.
5. Evstafyeva, E.YU. Improvement of methods of development and assessment of state programs of subjects of the Russian Federation: yew. ... edging, экон. sciences. Ulan-Ude, 2014, 26 p.
6. Kopychenko, G. S. The program budget - formality or the effective mechanism of a sustainable development? [Regional economy (59) UEKSJ, 2013, No. 11, Page 1-2.
7. Markova, A. A. Development and realization of state programs of the Russian Federation [Electronic re-sourceJ [Science of science Internet magazine] 2013, No. 6(19), Access mode: http://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-i-realizatsiya-gosudarstvennyh-programm-rossiyskoy-federatsii, free.
8. Mikhaylova, A.A. Program and target methods of the budgetary financing of providing social services: авто-реф. yew. ... edging, экон. sciences. Moscow, 2013, 24 p.
9. Portal of state programs of the Russian Federation, Access mode: http://programs.gov.ru, free.
10. Sugarova, I. V. Program budget: questions of introduction and application [Management of economic systems: electronic scientific magazine], 2014, No. 4(64), pp. 10-13.
11. Yaroshenko, T. P. Program budget of municipality: problems and prospects of development [Economy and management in the 21st century: development tendencies], 2014, No. 16, pp. 175-177.
MANAGEMENT OF PUBLIC FINANCES: DEVELOPMENT AND REALIZATION OF STATE PROGRAMS
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Tatyna B. Kuvaldina,
Professor, Omsk State Transport University
Abstract. In article questions of management of public finances by means of application of state programs in the budgetary process of the Russian Federation are considered. On the basis of a portal of state programs of the Russian Federation the structure of the budgetary funds allocated for realization of state programs is presented problems in program budgeting are opened and actions for improvement of an assessment of the realized state programs are offered.
Keywords: budgetary process, budgeting, budgetary expenses, management, public finances, state programs, target indicators
Сведения об авторе:
Кувалдина Татьяна Борисовна - доктор экономических наук, зав. кафедрой «Финансы, кредит, бухгалтерский учет и аудит» Омского государственного университета путей сообщения (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: kuvaldina2004@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 03.03.2016.
