CC BY
223
УДК 336.3
Н.Н. Шаш, А.И. Бородин
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРОГРАММАМИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
Проблемы формирования и реализации госпрограмм становятся «головной болью» не только федеральных властей, поскольку начиная с этого года в некоторых из российских субъектов бюджет уже представлен в виде государственных программ. Остальным регионам Российской Федерации в ближайшее время предстоит этот переход, однако пока они занимают выжидательную позицию, предпочитая идти проторенным путем и посмотреть на результаты, которых смогут достичь пионеры региональных бюджетных реформ. Раскрытие бюджетной информации положительным образом скажется на качестве бюджета. Инициатива должна идти не только от государственных структур, свою роль должна сыграть и общественность. Без такой перекрестной инициативы представляется невозможным в полной мере использовать все преимущества, которые, вне всякого сомнения, имеет программный бюджет. Планирование расходов федерального бюджета по программам не должно рассматриваться только с позиции достижения оптимального распределения ресурсов между целями деятельности государственного сектора. Таким образом, программный бюджет предоставляет возможность не только оценить расходы на достижение определенной цели, но и проанализировать их результативность в рамках одной программы или даже конкретного мероприятия и сопоставить достигнутые результаты с затратами. Расширение практики применения программных методов бюджетирования на разных уровнях дает обширный материал для анализа и формулировки новых задач бюджетной политики, направленной на повышение качества государственных услуг и эффективности государственного сектора.
Ключевые слова: бюджетное послание, направления бюджетной политики, федеральный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, секвестирование бюджета, бюджетный маневр, прогноз доходов бюджета, структура доходов и расходов, бюджетная стратегия, бюджетная обеспеченность, расходные обязательства, бюджетная устойчивость, долговая нагрузка, бюджетный дефицит, бюджетный профицит, налоговые полномочия субъектов.
В начале XXI в. правительства большинства развитых стран столкнулись с проблемой экстенсивных последствий от предпринимаемых реформ государственного сектора в условиях очередного экономического кризиса и возрастающего социального и политического давления. Это заставило их сфокусировать внимание на проблеме эффективности и достижения определенных результатов, стимулировано проведение реформы бюджетного процесса и в дальнейшем привело к серьезной модернизации всей сферы государственных финансов1.
Необходимым условием проведения таких реформ стало повышение прозрачности в особенности по отношению к целям и ожидаемым результатам, которых надеялись достигнуть правительства разных стран, расходуя заметно сократившиеся бюджетные ресурсы. Происходившие изменения находились в полном соответствии с принципами эффективной бюджетной политики, которая должна быть направлена не только на достижение устойчивого развития страны, но и на повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности государственных услуг. Не стала исключением и Россия, которая в начале этого столетия в рамках проведения масштабной бюджетной реформы начала внедрять технологию управления, основанную на результатах, то есть стратегию управления, которая фокусируется на достижении конечных результатов и получении видимого социального эффекта2. Управление, основанное на результатах, стало термином, описывающим такую систему управления, согласно которой каждое действие измеряется определенными достижениями в сфере управления государственными финансами. Этот подход в большинстве стран воплотился в переходе к принципам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Технология БОР лучше всего отвечала поставленным целям, поскольку имеет целый ряд очевидных преимуществ, в числе которых следует назвать:
• концентрацию внимания государственного сектора на достижении результатов;
1 Evolving theories of public budgeting / J.R. Bartle (ed.). Oxford: Elsevier, 2001. P. 143.
2 Kusek J.Z., Rist R.S. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. The World Bank. Washington. 2004. P. 228.
• возможность получения более качественной и полной информации о приоритетах и целях правительства, а также о том, какой вклад в их достижение вносят бюджетные расходы по соответствующему направлению;
• перенос акцента в бюджетном процессе на планирование и осуществление действий, в ходе которых показатели результативности отражают информацию о том, какие расходы действительно эффективны, а какие - нет;
• повышение прозрачности государственного сектора посредством предоставления полной информации о результативности его деятельности не только правительству, но и широкой общественности.
Внедрение инструментария БОР в бюджетную практику потребовало формирования такой модели управления государственными финансами, которая была бы способна координировать между собой стратегические цели развития государства с тактическими целями каждого отдельного ведомства, задачами учреждений - поставщиков услуг, количественными и качественными показателями их выполнения, направленных на достижение заданных целей, и необходимыми финансовыми ресурсами, утвержденными в бюджете государства.
Эта новая модель управления государственными финансами была призвана обеспечить решение как стратегических, так и тактических задач (рис. 1).
- взаимоувязка инструментов БОР - оптимизация и автоматизация планирования
бюджета
- роль и место каждого из инструментов в новой - проведение финансово-экономического системе управления государственными финансами мониторинга (сравнения плановых
и фактических результатов, оценка возможностей по их улучшению)
- определение основных участников БОР, их роли - разработка и внедрение перспективных
и взаимодействия при переходе на новые методы методик расчета стоимости государственных бюджетирования услуг
Рис. 1. Новая модель управления государственными финансами (предложено авторами)
При этом следует отметить, что переход на БОР в корне изменил не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами, поскольку это потребовало использования программно-целевых методов бюджетирования и формирования бюджета в программном формате.
В связи с этим следует напомнить, что специфика программного бюджета заключается в том, что бюджетные расходы распределяются по программам, которые представляют собой перечень конкретных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей, а полученные результаты оцениваются на основе определенных индикаторов / показателей эффективности.
Таким образом, мы можем выделить ключевые элементы бюджетных (в нашем случае - государственных) программ (см. рис. 2), на основе которых можно сделать вывод, является ли эффективным управление государственными программами. Справедливости ради необходимо отметить, что этот перечень далеко не полон3, так, например, существуют еще ряд требований (в том числе, определение программных подцелей для каждого министерства-участника; распределение ответственности за результаты выполнения программы между министерствами-участниками; разработка системы стимулирования за достижение показателей), которые имеют не менее важное значение.
Однако последние не имеют решающего значения, поскольку без первых трех вообще невозможно вести речь об эффективности и результативности бюджетных расходов (на что, собственно, и нацелено программно-целевое бюджетирование). В то же время возникает вопрос: какие цели можно считать эффективными и какие требования следует предъявлять к целям государственных программ?
3 Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности государственных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 3. С. 48-69.
наличие действенной системы оценки эффективности программы
четкая формулировка цели программы
разработка логической структуры программы
ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ЭФФЕКТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ
Рис. 2. Ключевые элементы эффективной государственной программы (предложено авторами)
На самом деле в отношении формулировок целей все более (или менее) понятно. Для того чтобы попасть в разряд эффективных, цели государственных программ должны отвечать требованиям SMART, то есть (в соответствии с самой известной методикой целеполагания) быть конкретными, измеримыми, достижимыми, реалистичными, четко определенными во времени.
Не менее важную роль играет и логическая структура государственной программы. Как это применить к программному бюджету? Все достаточно «просто». Говоря о логической структуре, мы подразумеваем, что государственная программа должна как минимум а) иметь четкий алгоритм реализации; б) содержать описание функций всех структурных элементов программы и связей между ними; в) показывать связь данной программы с другими государственными программами, которые входят в состав бюджета соответствующего уровня.
При этом надо обратить внимание, что, если первые два элемента государственных программ не будут соответствовать этим методологическим требованиям, бессмысленно говорить о системе оценки их эффективности, поскольку невозможно оценить эффективность программы без четкого понимания, какие именно результаты должны быть достигнуты. Как показывает практика, при разработке и реализации всех типов бюджетных программ наиболее сложными элементом является разработка системы оценки их эффективности, построение которой вызывает наибольшие сложности во всех странах, перешедших на программный формат бюджета.
Преимущественное внимание оценке эффективности бюджетных расходов в рамках реализуемых государственных программ в современных условиях вызвано не только тем, что это становится важнейшим инструментом бюджетной политики страны. Самое главное состоит в том, что на сегодняшний день проблема оценки эффективности реализуемых бюджетных программ до конца не решена и в мире нет стран, которые были бы полностью удовлетворены своими показателями эффективности. Ясно одно: они должны включать в себя не только количественные, но и качественные аспекты. Поэтому вопросы надежности и актуальности показателей продолжают оставаться в центре внимания большинства дискуссий, посвященных проблемам в сфере государственных финансов.
На практике достаточно много сложностей возникает при определении эффективности и результативности бюджетных расходов. Хотя этот вопрос разъясняется достаточно несложно, в то время как эффективность выражается показателями, результативность - индикаторами. Так, например, индикаторы отражают результативность, т.е. показывают степень достижения непосредственных и конечных результатов, целей и задач с использованием запланированных средств. Показатели эффективности представляют собой соотношение степени достижения запланированных результатов с использованием определенного количества средств. То есть они отражают либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Иначе говоря, индикаторы предоставляют информацию о том, насколько были достигнуты те или иные цели и задачи данной программы, и используются при принятии решений о продолжении и объемах финансирования. Конечные результаты характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей и представляют собой эффект от предоставления государством товаров и услуг.
Следовательно, достижение конечных результатов является целью государственной политики, а достижение непосредственных результатов государственными органами общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструментом. Измерение и оценка степени достижения конечных результатов позволяют определить, способствовали ли средства, затраченные на государственную программу, достижению долгосрочных целей развития государства.
Второй важный вывод заключается в том, что при ограниченных бюджетных ассигнованиях еще более актуализируется проблема повышения эффективности их использования для достижения поставленных целей, поскольку построение инновационной модели экономики и обеспечение поступательного социально-экономического развития территорий продолжают оставаться важными приоритетами государственной политики нашей страны.
Кроме того, следует обратить внимание соответствующих ведомств, отвечающих за результаты реализации госпрограмм, что одним из основополагающих условий их эффективности является наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки. При этом, если попытаться проследить взаимосвязь между целями и индикаторами государственных программ РФ, появляется целый ряд вопросов. Возьмем, например, госпрограмму «Развитие образования на 2013-2020 годы», целями которой являются:
• обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населениями и перспективными задачами развития российского общества и экономики;
• повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах инновационного социально ориентированного развития страны.
В числе индикаторов (всего 7) предлагаются, в частности, следующие:
Индикаторы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2020 г.
Удельный вес численности населения в возрасте от 5-18 лет, охваченного образованием в общей численности населения в возрасте от 5 до 18 лет (процент) 98,5 98,3 98,0 98,0 98,0
Удельный вес численности молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет, участвующих в деятельности молодежных общественных объединений, в общей численности молодых людей от 14 до 30 лет (процент) 21,0 22,0 23,0 23,0 23,0
Не очень понятно, каким образом можно связать эти индикаторы с провозглашенными целями, а именно: как посредством (даже пусть небольшого) снижения удельного веса молодежи, получающей образование, и увеличения количества молодых людей, принимающих участие общественных мероприятиях, можно обеспечить высокое качество образования и при этом способствовать инновационному и социально ориентированному развитию страны. Думается, что в части разработки системы оценки эффективности данная программа нуждается в серьезной переработке.
Эти же недостатки свойственны и некоторым другим госпрограммам. Так, например, целями госпрограммы «Социальная поддержка граждан» являются: создание условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки и повышение доступности социального обслуживания населения. При этом, если мы проанализируем предлагаемый перечень индикаторов, то увидим, что они не могут позволить дать объективную оценку степени достижения этих целей.
Очевидно, что такой показатель, как рост суммарного коэффициента рождаемости, никоим образом не связан с заявленными целями госпрограммы, и, таким образом, ставится под сомнение эффективность бюджетных расходов на реализацию этой госпрограммы.
Индикаторы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2020 г.
Доля детей из семей с денежными 26,4 26,0 25,8 24,2 20,9 доходами ниже величины прожиточного минимума (процент)
Суммарный коэффициент рождаемости 1,643 1,664 1,685 1,711 1,815 (коэффициент)
Не меньше противоречий можно увидеть и в целях и индикаторах госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». Первое, на что можно обратить внимание, - эффективность целей. Не очень понятно, почему одной из трех заявленных целей является «повышение эффективности государственного управления» (две другие - это создание благоприятного предпринима-
тельского климата и условий для ведения бизнеса; повышение инновационной активности бизнеса) и какой из целей соответствует, например, индикатор «уровень доступности официальной статистической информации».
Приведенные примеры наглядно демонстрируют, что ряд целей не являются эффективными, а, как известно, неэффективные цели часто могут «повести не в ту сторону». Вы можете быть эффективными, выполнять все заявленные мероприятия, но двигаться не в том направлении. Поэтому, чтобы обеспечить достижение желаемых (запланированных) результатов, цели должны быть по-настоящему эффективными. Однако на практике это происходит не всегда.
Справедливости ради следует сказать, что противоречий хватает в бюджетной практике и других стран. Можно привести в пример параллельное существование в США двух программ: программы по сокращению количества курильщиков и программы по выращиванию табака. Здесь уже изначально заложены серьезные противоречия, в связи с чем ни о какой эффективности речь идти просто не может, скорее, это следует расценивать как напрасные бюджетные расходы, которые являются дополнительным бременем для американских налогоплательщиков. Получается, что именно население должно оплачивать подобные бесполезные действия, инициированные заинтересованными ведомствами, способными оказать воздействие на структуру бюджетных расходов.
Целый ряд отрицательных примеров можно найти в бюджетной практике и ряда других стран, например Франции, когда в качестве двух основных индикаторов программы «Профилактика и охрана здоровья» для достижения цели улучшения системы охраны здоровья предлагаются «Количество национальных планов и мероприятий по охране здоровья за последние три года» и «Доля сотрудников из числа санитарного резерва, прошедших специальное обучение за последний год».
Не менее интересно рассмотреть программный бюджет Италии, где в рамках программы «Развитие и безопасность дорожного движения» для достижения цели обеспечения исполнения правил для транспортных средств и водителей планируется достичь 100 %-го получения водительских удостоверений всеми, подавшими такие заявки. Думается, в последнем случае результатом, скорее всего, станет прямо противоположный эффект, поскольку владельцами водительских удостоверений могут стать лица, не имеющие необходимых навыков вождения. Можно только надеяться, что они не будут управлять транспортными средствами для перевозки пассажиров.
При этом следует отметить, что данные примеры (которые скорее являются исключением, чем правилом) не могут оправдать не вполне удовлетворительное качество российских бюджетных программ, разработчикам которых пока не удалось приблизиться к лучшим зарубежным практикам.
Не секрет, что разработка бюджетных программ может рассматриваться как попытка объединения всех инструментов достижения целей государственной политики. Предполагалось, что в данном бюджетном цикле федеральный бюджет будет сформирован полностью на основе госпрограмм, однако в итоге было утверждено 39 государственных программ (а не 41, как было запланировано), более 40 % бюджетных средств оказалось «вне программного формата». Однако, к концу июля 2014 г. на сайте http://www.gosprogrammy.gov.ru представлены материалы уже по всем 42 госпрограммам.
При этом анализ российского бюджета дает основания сделать вывод, что в большинстве случаев эти программы нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Так, например, для целого ряда программных мероприятий принятых государственных программ Российской Федерации бюджетных средств не хватает или они вообще не запланированы. Кроме того, большинство госпрограмм нуждаются в модернизации не только потому, что запланированные результаты не подкреплены соответствующим финансовым обеспечением, а также из-за отсутствия действенных систем оценки ихэффективности.
Хотелось бы надеяться, что в ближайшем будущем будет обеспечено требуемое соответствие между заявленными целями и реально существующими бюджетными возможностями. Более того, уже к 1 мая текущего года все государственные программы должны быть приведены в соответствие с этими требованиями. Однако обострившаяся геополитическая обстановка и крымский вопрос потребовали принятия новых программных документов, направленных на развитие двух новых субъектов федерации. В ближайшее время мы сможем оценить, насколько Правительству РФ удалось решить эту задачу.
Результаты, полученные в ходе реализации госпрограмм, не в полной мере отвечают понятию эффективности, что еще более актуализируется в условиях ограниченных бюджетных ассигнований, весьма актуальной становится проблема повышения эффективности их использования для достижения поставленных целей.
Если попробовать дать оценку государственным программам Российской Федерации с точки зрения элементов эффективности, то мы может увидеть множество «огрехов», и весьма существенных. Так, например, есть серьезные проблемы с логическими структурами программ, что, кстати, согласуется и сданными Счетной Палаты РФ, специалисты которой справедливо отмечают, что полноценная система госпрограмм пока не сформирована, кроме того, в большинстве из них отсутствуют разделы, содержащие информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами.
Что касается целей госпрограмм, то они пока еще не отвечают требованиям SMART, так, например, вряд ли можно считать конкретными, достижимыми, реалистичными и определенными во времени такие цели, как:
- обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должных соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки (госпрограмма 01 «Развитие здравоохранения»);
- создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих эффективному развитию рынка труда (госпрограмма 07 «Содействие занятости заселения»).
Еще хуже обстоят дела с показателями оценки эффективности, которые пока не позволяют оценить степень реализации целей. Хотя возможно ли в принципе сформировать перечень показателей, позволяющих оценить достижение подобных целей? Скорее всего, ответ будет отрицательным. Еще одной проблемой оценки эффективности является то, что предлагаемые методики не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому источнику финансирования (наряду с многовариантностью расчетов показателей эффективности и способов получения отчетных данных).
При оценке бюджетных программ необходимо особое внимание уделять расчету показателей не только экономической, но и социальной эффективности. Если мы обратимся к российской практике, то увидим, что это особенно важно для программ социальной направленности из блока «Новое качество жизни», таких как «Содействие занятости населения», «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие пенсионной системы» и других4.
Рассмотрим специфику разных групп показателей на примере реализации подпрограмм, включенных в госпрограмму «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 гг.5 (блок «Новое качество жизни»), цель которой заключается в повышении уровня экологической безопасности и сохранении природных систем. При разработке и реализации подпрограмм экологической направленности («Регулирование качества окружающей среды», «Биологическое разнообразие России», «Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды»6) важны ориентация расходов на достижение специфических целей и оценка их эффективности на основе измеряемых индикаторов.
Примеры показателей для бюджетных программ экологической направленности, реализуемых в субъектах Российской Федерации, приведены в табл. 1.
Система оценки эффективности программ экологической направленности должна также учитывать показатели экологической эффективности, которые должны помочь наиболее объективно оценить результаты воздействия проводимых мероприятий на состояние окружающей среды, что может проявиться в улучшении состава воды, воздуха, почвы и всей природной среды в целом, в том числе в повышении ассимиляционного потенциала территории. Также это могут быть показатели, характеризующие динамику снижения количества загрязняющих выбросов и сбросов вследствие использования высокоэффективных очистных сооружений, внедрения передовых производственных технологий, создания безотходных производств, что может оказать существенное положительное воздействие на природную среду и увеличение ее биоразноообразия.
4 URL: http://www.gosprogrammy.gov.ru
5 На 2013 год финансирование этой госпрограммы за счет средств Федерального бюджета составило
5 264 473,20 тыс. руб., что на 3 057 376,12 тыс.руб. превышает объем прошлого года. Прогнозный общий объем финансирования за должен составить 335 866 331,76 тыс.руб. (в том числе 268 442 307,31 тыс.руб. (79,9 %) -средства Федерального бюджета, 43 294 494,88 тыс. руб. (12,9 %) - консолидированные бюджеты субъектов РФ, 24 129 529,60 тыс. руб. (7,2 %) - внебюджетные источники)
6 В общем объеме средств федерального бюджета выделенных на госпрограмму, финансирование подпрограммы «Регулирование качества окружающей среды» составляет 19 %, или 51213338,19 тыс. руб., подпрограммы «Биологическое разнообразие России» - 20 % или 54 499 081,36 тыс. руб., подпрограммы «Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды» - 35 % или 94 136 343,50 тыс.руб.).
2014. Т. 24. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Таблица 1
Примеры показателей оценки эффективности программ экологической направленности
ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ7
Показатели учета экологического эффекта Доля образования твердых отходов на душу населения8
% образования отходов производства
% утилизации отходов производства
% образования отходов потребления
% утилизации отходов потребления
% предприятий, улучшивших показатель выброса вредных веществ
Показатели учета социального эффекта % заболеваемости, вызванный экологической обстановкой
% смертности, вызванный экологической обстановкой
Социальный эффект от инвестиций природоохранного назначения
Показатели учета экономического эффекта Ресурсоемкость экономики
Энергоемкость продукции
Удельный вес экологически чистой продукции
Экономический эффект от инвестиций природоохранного назначения
Прирост стоимости земель после проведения экологических мероприятий
Прирост объема штрафных санкций за нарушение экологических норм
Сумма ежегодного экономического ущерба от ухудшения состояния окружающей среды
Показатели социальной эффективности должны отражать степень полезности результатов реализации экологических мероприятий для населения и общества в целом, а именно: оценить, какие изменения произошли в динамике заболеваемости и смертности населения, проживающего в неблагоприятной экологической зоне, вследствие уменьшения, например, выбросов вредных веществ в окружающую среду. Показатели экономической эффективности должны оценивать экономический эффект от реализации экологических мероприятий, например объем экономических выгод, как для потребителей государственных услуг (юридических и физических лиц), так и для государственных структур, реализующих данные программы.
Следует отметить, что реализация неэффективной для окружающей природной среды и с точки зрения общества экологической программы не может быть признана целесообразной даже в том случае, если она является выгодной с экономической точки зрения. В связи с этим представляется целесообразным использовать приведенный на рис. 3 алгоритм оценки экологических программ.
При этом необходимо обратить внимание, что разработка системы оценки эффективности для государственной программы не представляет особых трудностей, так как на этом этапе речь обычно идет об оценке достижения общих конечных целей. Так, в экологических программах, направленных на сохранение/улучшение окружающей среды, таким показателем может быть качество воздуха, определяемого уровнем загрязнения атмосферного воздуха на миллион частиц (в %), а в программах социального блока, направленных на сокращение безработицы или бедности, можно использовать показатели уровня занятости и доли населения с доходами ниже прожиточного уровня. Целый ряд экспертов обращает внимание на проблемы выбора параметров оценки, которые соответствовали бы задачам подпрограммы. Это обусловлено тем, что в рамках подпрограмм, как правило, существует более высокая потребность в сборе и оценке данных.
7 В таблице приведены примеры показателей, которые можно использовать при оценке экологических программ в регионах. Для оценки эффективности проведения экологических мероприятий в субъектах федерации можно применять и другие показатели, которые вместе с формулами расчета приведены в работе Шаш Н.Н., Бородина А.И., Киселёвой Н.Н. «Оценка эффективности региональных экологических программ. Научно-исследовательский финансовый институт» // Финансовый журнал. 2011. № 4. С. 59).
8 Учет этого показателя имеет важное значение, так как в РФ средний показатель образования твердых бытовых отходов на душу населения находится в пределах 0,4 т. Не менее важны и показатели утилизации твердых отходов, поскольку в настоящее время в нашей стране переработке подвергается менее 40 % промышленных и лишь 7-10 % твердых бытовых отходов. В то время как ежегодный прирост твердых бытовых отходов становится одним из основных источником загрязнения окружающей среды.
Л__________________________________________________________________________________________________________________-
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ
ОЦЕНКА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
+
Программа не обеспечивает
достижения экологических эффектов
ОЦЕНКА СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ОЦЕНКА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
+
V
Программа Программа
эффективна с экономической точки зрения
не обеспечивае достижения экономических эффектов
+
Программа не обеспечивает достижения социальных эффектов
Рис. 3. Алгоритм оценки эффективности экологических программ (разработан авторами)
Результаты оценки могут использоваться для проведения анализа эффективности мероприятий программы. Это даст возможность существенно улучшить качество разработки подобных программ. Если программа рассчитана на несколько лет (что характерно для программ в экологической сфере), то в этом случае ежегодно проводимая оценка полученных результатов позволит скорректировать программные мероприятия следующих лет.
Следует обратить внимание на тот факт, что для мероприятий экологических программ должна проводиться обязательная оценка их положительного воздействия на окружающую природную среду. Кроме того, оценка их эффективности требует учета природно-климатических особенностей каждого региона, попадающего в зону действия программы. Заметим, что оценке экономической эффективности должна предшествовать оценка экологической и социальной эффективности, поскольку экономический эффект от реализации программ соизмеряется не в меньшей, а даже большей степени именно социальными и экологическими выгодами и потерями.
Используемые критерии оценки эффективности бюджетных расходов должны показывать соотношение затрат и результатов при осуществлении расходов на реализацию экологических программ. При этом эффективность бюджетных расходов будет отражать уровень затраченных ресурсов для достижения конкретных результатов.
При разработке целостной системы оценки эффективности программ ко всем вышеуказанным критериям подбираются группы индикаторов, с помощью которых можно дать количественную оценку программной деятельности министерства, ведомства в процессе реализации мероприятий.
Немаловажным требованием к показателям оценки эффективности всех бюджетных программ является стабильность показателей в течение ряда лет. При этом для достижения целевых показателей государственных программ необходимо, чтобы для каждой ведомственной целевой программы и подпрограммы, входящих в ее состав, были разработаны конкретные весовые коэффициенты для точного определения вклада каждой из них в конечные результаты.
При этом большинство авторов совершенно справедливо отмечают, что при формировании системы оценки эффективности программ возникает целый ряд затруднений9. Так, например, серьезным препятствием к достижению запланированных результатов является наличие конкурирующих целей в программе/подпрограмме. Такими конкурирующими целями могут быть, например, краткосрочная цель «восстановления экономики» (стимулирование) и долгосрочная цель осуществления «реинвестиций» (модернизация экономики).
9 См., напр.: [1-4; 6; 7; 11].
Следующим не менее важным недостатком программы/подпрограммы может быть отсутствие показателей деятельности, ориентированных на результат, например таких как:
- количество профинансированных транспортных проектов - повышение мобильности населения и снижение перегруженности дорог;
- количество домов, подготовленных к зимней эксплуатации, - объем сэкономленной энергии;
- количество профинансированных рабочих мест - число созданных и сохраненных рабочих мест.
Кроме того, проведение тщательно проработанной процедуры оценки эффективности выявляет
причинно-следственную связь между результатами и программными мероприятиями. В то же время глубинный анализ результатов и эффективности программных мероприятий имеет не только преимущества, но и недостатки. Основным преимуществом является получение наиболее детальной и надежной информации, а в качестве недостатков можно отметить финансовые и временные затраты. Комплексная оценка эффективности реализации бюджетных программ предоставляет возможность объективной, агрегированной оценки эффекта от вложенных государством финансовых ресурсов. Систематическая оценка эффективности бюджетных программ является важным инструментом для определения эффективности реализации государственной политики в конкретной области деятельности правительства. Кроме того, по итогам такой систематической оценки могут быть предложены меры по повышению эффективности программ по всем направлениям.
В то же время следует отметить, что механизм оценки может быть разным в зависимости от направленности программы. Так, например, оценку всех видов программ следует проводить как на этапе ее разработки, так и в процессе реализации и завершения всех программных мероприятий вследствие возможного отложенного эффекта.
Программный бюджет в региональном разрезе: лидеры и аутсайдеры
Как уже отмечалось ранее, в целом ряде регионов России бюджеты сформированы на основе госпрограмм. Программные бюджеты сформированы почти в 20 российских субъектах, в том числе в г. Москве, в Волгоградской, Ленинградской, Калининградской, Пензенской, Ростовской, Тверской, Свердловской, Мурманской, Омской областях, Чувашской Республике, Хабаровском, Приморском краях и целом ряде других. Более того, почти в 50 регионах приняты нормативные документы, регламентирующие порядок разработки и реализации государственных программ. Это говорит о том, что к концу 2013 года заметен существенный прогресс в области формирования программных бюджетов, поскольку, как следует из данных Минфина России, по итогам позапрошлого (2012) года в целом ряде субъектов доля программных расходов составляла не более 5 %.
Таким образом, можно сделать вывод, что за прошедший год, несмотря на снижение бюджетных доходов и рост бюджетного дефицита, регионы России осуществили активные действия по внедрению технологии программного бюджетирования.
В то же время необходимо обратить внимание, что, несмотря на существенные количественные различия в принятых перечнях госпрограмм, для всех российских регионов, осваивающих программный инструментарий, свойственны практически одни и же проблемы, наиболее важными из которых являются:
• несовершенство документов стратегического планирования и развития, вызванного в том числе отсутствием единых требований к их разработке;
• сложность процедуры утверждения госпрограмм на уровне субъекта;
• отсутствие четкой синхронизации федеральных и региональных государственных программ;
• неудовлетворительное качество госпрограмм, обусловленное неполнотой имеющейся нормативной и методической базы;
• несоответствие целей и задач структуре госпрограмм;
• наличие дублирующих показателей и отсутствие связи между показателями эффективности и объемами финансирования основных мероприятий госпрограмм;
• отсутствие в госпрограммах систем управления рисками.
Наличие весьма схожих проблем при формировании бюджета на основе госпрограмм вызвано тем, что в большинстве случае российские регионы продолжают с завидным постоянством заимствовать федеральный (часто не вполне совершенный) опыт, перенося тем самым на уровень субъектов далеко не лучшие бюджетные практики.
Однако в некоторых субъектах РФ (например, Тверской, Волгоградской областях, Чувашской Республике) накоплен достаточно позитивный опыт применения программно-целевого бюджетирования, который может быть с успехом использован другими регионами при формировании бюджетов на основе госпрограмм. Хотелось бы надеяться, что лидеры на ниве программного бюджетирования поделятся достигнутыми успехами с регионами, которым еще предстоит вступить на «тернистый путь» формирования бюджетов в программном формате.
Перспективы программного бюджетирования в России
Вопросы по этому поводу вполне закономерны и возникают потому, что переход на полноценный программный бюджет ежегодно откладывается. Крайне затянулись процедуры принятия поправок, которые позволили бы это сделать в первоначально планируемые сроки. Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года, одним из направлений которой было внедрение программно-целевых методов управления, плавно перешла в другую - «Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», по большей части повторяющую те задачи, которые так и не были выполнены в рамках предыдущей. По-прежнему в новом недавно принятом документе одним из важных направлений остается модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления.
С точки зрения авторов, ответ относительно перспектив программного бюджетирования в России должен быть положительным. Поэтому, вне всякого сомнения, следует продолжать работу над совершенствованием всех видов бюджетных программ, реализуемых в Российской Федерации, как в части целей, так и в части системы показателей оценки эффективности. В то же время необходимо кардинально улучшать процедуры планирования. Прежде всего не надо планировать то, что в принципе недостижимо, необходимо обеспечить полное соответствие планируемых потребностей с имеющимися финансовыми возможностями.
Следующая проблема заключается в том, что в отношении прозрачности бюджетных процедур потенциальная готовность власти и общества пока не трансформировалась в реальные механизмы, посредством которых ведомства будут предоставлять полную бюджетную информацию, а население сможет оказывать влияние на бюджетный процесс. Следует обратить внимание, что раскрытие бюджетной информации положительным образом скажется на качестве бюджета. И здесь инициатива должна идти не только от государственных структур, свою роль должна сыграть и общественность. Без такой перекрестной инициативы представляется невозможным в полной мере использовать все преимущества, которые, вне всякого сомнения, имеет программный бюджет. Планирование расходов федерального бюджета по программам не должно рассматриваться только с позиции достижения оптимального распределения ресурсов между целями деятельности государственного сектора. Таким образом, программный бюджет предоставляет возможность не только оценить расходы на достижение определенной цели, но и проанализировать их результативность в рамках одной программы или даже конкретного мероприятия и сопоставить достигнутые результаты с затратами. Расширение практики применения программных методов бюджетирования на разных уровнях дает обширный материал для анализа и формулировки новых задач бюджетной политики, направленной на повышение качества государственных услуг и эффективности государственного сектора.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Budget Theory in the public sector / A. Khan, W.B. Hildreth (eds.). L.: Quorum books, 2002. 298 p.
2. Evolving theories of public budgeting/ J.R. Bartle (ed.). Oxford: Elsevier, 2001. -182 p.
3. Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007.Vol. 7, No. i. 40 p.
4. Miller G.I., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 2010. 504 p.
5. Kusek J.Z., Rist R.S. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. The World Bank. Washington. 2004.
6. New directions in budget theory / I.S. Rabin (ed.). N.Y.: SUNY Press, 1988. 208 p.
7. Peacock S. An Evaluation of Program Budgeting and Marginal Analysis Applied in South Australian Hospitals. Melbourne, 2008. 128 p.
8. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности государственных программ II Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 48-69.
9. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н., Беленчук А.А. Программный бюджет I под ред. М.П. Афанасьева I М.А. Афанасьев, Н.Н. Шаш, А.А. Беленчук, Д.И. Березкин и др. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2012. 384 с.
10. Истомина Н.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: специфика и проблемы реализации на различных стадиях бюджетного процесса II Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 28 (214). С. 28-35.
11. Бородин А.И., Шаш Н.Н. Финансы: взаимосвязь категорий денег и финансов II Деньги и кредит. 2012. № 6. С. 74-77.
Поступила в редакцию 15.06.14
N.N. Shash, A.I. Borodin
ENHANCEMENT OF EFFICIENCY OF STATE PROGRAMS MANAGEMENT: FEDERAL AND REGIONAL ASPECTS
Problems of formation and implementation of state programs become a "headache" not only for federal authorities, because since this year the budget of some of Russian subjects is already presented in the form of a state program. After a little while other regions of the Russian Federation will undergo this transition, however today they are taking a waiting attitude, preferring to go the blazed way and simply to estimate the results received by the pioneers of regional budgetary reforms. Disclosure of the budgetary information will positively affect the budget quality. The initiative must proceed not only from government institutions; the society should play its role. Without such cross initiative, it seems impossible to use all advantages of program budget in full. Planning of the federal budget expenses on programs shouldn't be considered only from a position of achievement of optimum resources distribution between the purposes of public sector activity. Thus, the program budget gives opportunity not only to estimate expenses on achievement of a definite purpose, but also to analyze their productivity within one program or even concrete action and to compare the reached results with expenses. Extension of practical application of budgeting program methods at different levels gives enough material for the analysis and the formulation of new tasks of budgetary policy oriented to the improvement of public services quality and public sector efficiency.
Keywords: budgetary message, directions of the budgetary policy, federal budget, budget income, budget expenses, budget sequestering, budgetary maneuver, forecast of the budget income, structure of income and expenses, budgetary strategy, budgetary security, account obligations, budgetary stability, debt loading, budgetary deficiency, budgetary surplus, tax powers of subjects.
Шаш Наталия Николаевна, доктор экономических наук, профессор кафедры «Государственные и муниципальные финансы», E-mail: nat_vshu@mail.ru
Бородин Александр Иванович, доктор экономических наук, профессор кафедры «Теория финансов» E-mail: aib-2004@yandex.ru
ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ» 125993, Россия, г. Москва, ГСП-3, Ленинградский проспект, д. 49
Shash N.N.,
Doctor of Economics, Professor of Department of Public and Municipal Finances E-mail: nat_vshu@mail.ru
Borodin A.I.,
Doctor of Economics, Professor of Department of Theory of finance E-mail: aib-2004@yandex.ru
Financial University under the Government
of the Russian Federation
125993, Russia, Moscow, Leningradskiy prosp, 49
