CC BY
337
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА HÄ ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
ШАШ Н.Н.,
доктор экономических наук, профессор кафедры государственных финансов, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»,
e-mail: nat_vshu@mail.ru;
БОРОДИН А.И.,
доктор экономических наук, профессор кафедры теория финансов Финансового университета при
Правительстве Российской Федерации, e-mail:aib-2004@yandex.ru;
ТАТУЕВ А.А.,
доктор экономических наук, профессор, Московский государственный университет пищевых производств,
e-mail: arsen.tatuev@mail.ru
Разработка государственных программ объединяет все инструменты достижения целей государственной политики. При этом не для всех реализуемых программ выполняются целевые индикаторы и достигаются запланированные результаты, в то же время в условиях ограничения бюджетных ассигнований приобретает важное значение проблема их эффективности. Рассмотрена история внедрения программного бюджетирования в РФ.
Выделены структурные единицы и элементы эффективности государственных программ, сформулировано условие эффективности - наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки.
Ключевые слова: программное бюджетирование; программный бюджет; бюджетная политика; государственная программа; эффективность бюджетного процесса; элементы эффективности государственных программ; индикаторы и показатели оценки эффективности программ.
PROBLEMS OF TRANSITION TO THE PROGRAM BUDGET: NEW CALLS OF THE BUDGETARY POLICY OF RUSSIA
SHASH N.N.,
Doctor of Science, professor of Public Finances Department National Research University Higher School of Economics (HSE),
е-mail: nat_vshu@mail.ru;
BORODIN A.I.,
Doctor of Science, professor of the Department of Theory of Finance Financial University under the Government of the Russian Federation,
е-mail:aib-2004@yandex.ш;
TATUEV A.A.,
Doctor of Science, professor, Moscow State University of Food Productions, е-mail: arsen.tatuev@mail.ru
© Н.Н. Шаш, А.И. Бородин, А.А. Татуев, 2013
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
Development of state programs unites all instruments of achievement of the objectives of a state policy. Thus not for all realized programs target indicators are carried out and the planned results are reached, at the same time in the conditions of restriction of budgetary appropriations gets importance a problem of their efficiency. The history of introduction of program budgeting in the Russian Federation is considered.
Structural units and elements of efficiency of state programs are allocated, the efficiency condition -existence of direct interrelation between actions and assessment indicators is formulated.
Keywords: program budgeting; program budget, budgetary policy; state program; efficiency of the budgetary process; elements of efficiency of state programs; indicators and indicators of an assessment of efficiency of programs.
JEL classification: H61, H68.
В конце апреля этого года Государственная дума наконец-то приняла поправки в Бюджетный кодекс РФ (№104-ФЗ от 7.05.13), необходимые для перехода на полноценный программный бюджет. Эти законодательные изменения послужили стимулом к тому, что в следующем бюджетном цикле 2014-2016 гг. федеральный бюджет России будет полностью сформирован исключительно в программном формате, что следует рассматривать как важную инициативу, поскольку в течение нескольких последних лет полный переход бюджета на программный формат регулярно откладывался. Однако, остается ряд сложных проблем и вопросов, которые нуждаются в серьезном исследовании.
Программное бюджетирование и эффективность бюджетного процесса
Если использовать более упрощенную формулировку для раскрытия специфики программного бюджета, то можно сказать, что она заключается в том, что бюджетные расходы распределяются по программам, которые представляют собой перечень конкретных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей, а полученные результаты оцениваются на основе определенных индикаторов / показателей эффективности (New directions in budget theory, 1988).
По определению ведущих специалистов и экспертов в этой области, программное бюджетирование можно рассматривать как комплекс политических мер, направленных на повышение эффективности деятельности государственного сектора в целом (Miller, Hildreth,, Rabin, 2010). (И, с этой точки зрения, программный бюджет - это очень важная инициатива). Использование программного инструментария предполагает переход на скользящую трехлетку. Важность такого подхода определяется тем, что исполнение большинства бюджетных решений значительно превышает срок в один год, в связи с чем (с увеличением периода планирования) существенно повышается их эффективность, поскольку ответственные лица, принимая бюджетные решения, вынуждены учитывать их средне- и долгосрочные последствия.
Среднесрочное бюджетирование, кроме того, обладает явным потенциальным экономическим эффектом, вследствие того, что наличие подобной хорошо управляемой схемы способно повысить не только эффективность распределения ресурсов, но и рентабельность предоставления населению государственных услуг (Budget Theory in the public sector, 2002). Кроме того, расширение горизонта планирования делает и сам бюджет более предсказуемым и тем самым более устойчивым.
Основным побудительным мотивом для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг (Peacock, 2008). Снижение бюджетных доходов, рост дефицита и государственного долга приводит к тому, что правительства разных стран вследствие существенного сокращения финансовых ресурсов вынуждены более тщательно оценивать результаты произведенных бюджетных расходов. Наиболее перспективным инструментом для решения этих задач является именно программный бюджет. И Россия не стала здесь исключением.
Общепризнанно, что использование программного инструментария существенно повышает эффективность бюджетного процесса, т. е. эта задача вполне достижима. Однако при этом необходимо учитывать то важное обстоятельство, что эффективность бюджетного процесса не означает эффективности бюджетных расходов. Хотя традиционно считается, что программный бюджет позволяет решить ряд важных социально-экономических проблем, которые невозможно решить при применении других форматов бюджета.
И опыт целого ряда развитых стран показал, что переход на программный формат бюджета дал ощутимый положительный результат. Кроме того, решаются и другие (не мене важные) проблемы: программный бюджет повышает прозрачность бюджета и делает его доступным для широкой общественности, поскольку именно такой формат облегчает сравнение затраченных бюджетные ресурсов с достигнутыми результатами (Evolving theories of public budgeting, 2001).
При этом, следует отметить, что переход к программному бюджетированию является, несомненно, сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует от факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения, несмотря на то, что процесс бюджетного реформирования идет более пяти, а иногда и десяти лет. Однако, использование программного формата бюджета не означает, что автоматически будут
решен комплекс имеющихся проблем в сфере государственных финансов, таких как: проблемы эффективности расходования бюджетных средств, достижение поставленных целей и получение желаемых результатов.
«Болевые» точки программного бюджетирования
Первым важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что программное бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса (Wildawsky, Caiden, 2003). В частности, одним их важнейших требований является необходимость усиления автономии и повышения ответственности министерств и ведомств. Новая бюджетная «архитектура» предполагает построение своеобразной «цепочки» ответственности, когда на всех уровнях (от локального до национального) должны быть определены конкретные лица, которые будут нести отвечать за результаты каждой реализуемой бюджетной программы (Barilari, Bouvier, 2010). Помимо этого, также необходимо четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями (и соисполнителями программ/ подпрограмм) в процессе их разработки и реализации, особенно, если эти программы носят межведомственный характер.
Вторым не менее важным моментом является четкая формулировка целей. Кроме того, одними из наиболее сложных являются вопросы, связанные с показателями эффективности (Афанасьев, Шаш, 2013). А именно, вопросы относительно надежности, актуальности показателей, количество которых должно быть оптимально. В этом случае лучше целесообразнее придерживаться правила «лучше меньше, да лучше». Хотя в разных странах эта задача решается по-разному и для аналогичных программ показатели, используемые для оценки их эффективности, могут существенно различаться, как в содержательном плане, так и по количеству (Gilmour, 2007).
В качестве примера можно привести подход, используемый во Франции - стране, которая достигла существенного прогресса в этой сфере, - где система оценки реализации программ, как правило, базируется на трех основных критериях: (а) социально-экономический эффект; (б) качество услуг; (в) эффективность / результативность управления (табл. 1).
Таблица 1
Базовые критерии оценки результатов реализации бюджетных программ
Точка зрения / позиция Цели Примеры целей программы Примеры показателей эффективности
Гражданин Социально- экономический эффект Повышение уровня занятости выпускников высших учебных заведения % выпускников, принятых на работу в течение шести месяцев после окончания учебы
Сокращение времени обследования населения с целью выявления лиц с определенной болезнью Среднее время, необходимое на определение болезни
Потребитель Качество услуг Обеспечить реагирование на запросы потребителей % потребителей, обслуживаемых в течение времени в пределах заданной нормы
Сокращение времени вмешательства полиции Среднее время между сигналом тревоги и прибытием полиции
Налогоплательщик Эффективность / результативность управления Снижение стоимости налогового администрирования по разным видам налогов Сумма затрат в расчете на одного налогоплательщика
Уменьшение расходов на содержание дорог разных классов (дороги федерального значения, региональные дороги) Средние расходы на содержание 1 километра дороги определенного класса
Источник: www.budjet.gouv.fr
Построение цепочки ответственности предполагает, что руководители программ (в российской интерпретации -ответственные за реализацию госпрограмм / подпрограмм) несут полную ответственность за свои управленческие решения, последствия принятия которых - результаты - оцениваются на основе соответствующих индикаторов. В том случае, когда в итоге получается не совсем тот эффект, который предполагался, следует придерживаться следующего основного правила: не сравнивать контрольные показатели с фактическими, а попытаться понять, почему именно такие результаты были получены.
Насколько важны показатели оценки эффективности? Правомерно ли уделять им такое значение? Отвечая на эти вопросы, следует учитывать то важное обстоятельство, что «вопрос показателей» - по сути, является вопросом получения обратной связи для совершенствования программ. Помимо контрольных функций, выполняемых показателями оценки, важный аспект, на который следует обратить внимание, это то, что показатель / индикатор, по сути, информирует нас о том, как реализуется программа (т. е. каково качество услуг, какова их стоимость и т. п.) (Rabin, 2006). Важно понять, почему достигается /или не достигается желаемый эффект, и эту информацию должны давать именно показатели. Кроме того, именно оценочные процедуры позволяют внести существенные коррективы в бюджетные программы.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
Отдельно следует отметить, что, пожалуй, нет стран, перешедших на программный формат бюджета, которые были бы вполне довольны своими оценочными показателями.
Таким образом, четкая формулировка целей, разработка системы оценки эффективности, распределение ответственности за результаты реализации являются ключевыми вехами (или факторами успеха) на сложном пути внедрении программного бюджетирования, по которому идут многие страны (например, Франция, Швеция, Италия). Не стала исключением и Россия, поскольку оценка эффективности большинства утвержденных государственных программ нуждается в серьезной доработке.
История российских бюджетных нововведений
С некоторой натяжкой можно сказать, что история программного бюджетирования в России составляет 18 лет, если считать точкой отсчета 1995 г., когда был введен в действие Федеральный закон (№115-ФЗ) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», поскольку это дало начало первым бюджетных программам - федеральным целевым программам (ФЦП). Дальнейшее расширение применения программно-целевых методов, которые призваны были обеспечить тесную взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и планируемыми результатами, стало основным направлением начатой в 2004 г. в России бюджетной реформы, что послужило стимулом к появлению ведомственных целевых программ.
Следующим этапом можно считать государственные программы, старт к разработке которых был дан в августе 2010 г. а вместе с выходом Постановления Российской Федерации (№ 588) «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки государственных программ Российской Федерации». И с этого момента формирование расходной части федерального бюджета в программном формате стало одной из основных задач Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (была утверждена распоряжением № 1101-р от 30.06.10). В результате расходная часть бюджетов всех последующих периодов 2011-2013 гг., 2012-2014 гг., 2013-2105 гг. (наряду с традиционным) была частично представлена в программном формате.
Разработка государственных программ может рассматриваться как попытка объединения всех инструментов достижения целей государственной политики. Сегодня в Российской Федерации существует целый ряд государственных задач высокого уровня, решение которых возможно только при участии ряда министерств. Такие задачи представляют собой комплексные направления государственной политики, реализуемые именно в виде государственных программ Российской Федерации.
Государственная программа - это «система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г.).
В 2013 году в Российской Федерации реализуются 42 государственные программы, объединенные в пять блоков (рис. 2). При этом в 2013 г. объем финансирования 13 программ направления «Новое качество жизни» более, чем в 3,3 раза превышает объем финансовых ресурсов, запланированных на реализацию 17 программ направления «Инновационное развитие и модернизация экономики»: 6202,1 и 1872,1 млрд руб. соответственно1.
Еще более парадоксальной выглядит ситуация с другими государственными программами. Так, например, на реализацию двух государственных программ направления «Обеспечение национальной безопасности» утвержденный на 2013 г. объем финансирования почти в 8,8 раз превышает финансовые ресурсы, предусмотренные на реализацию пяти программ направления «Сбалансированное региональное развитие» (1098,3 и 124,9 млрд руб., соответственно). Объем финансирования из федерального бюджета на 2013 г. по каждому направлению реализации государственных программ представлен на рис. 1.
■ инновационное развитие и модернизация экономики -17
программ
■ новое качество жизни -13
программ
■ обеспечение национальной безопасности - 2 программы
сбалансированное региональное развитие - 5 программ
эффективное государство - 5 программ
Рис. 1. Распределение бюджетных средств по ключевым блокам государственных программ в 2013 г. на основе данных, представленных на сайте Минфина России www.minfin.ru
1 Меры по оптимизации бюджета 2014-2016 гг., скорее всего, приведут к тому к сокращению расходов по отдельным программным мероприятиям, однако, окончательные выводы можно будет сделать только после его утверждения.
Можно ли сделать какие-то определенные выводы на основе анализа сумм бюджетного финансирования утвержденных государственных программ? Первый вывод, который можно сделать, это наличие диспропорциональности распределения бюджетных ресурсов. Второй важный вывод заключается в том, что при ограниченных бюджетных ассигнованиях еще более актуализируется проблема повышения эффективности их использования для достижения поставленных целей, поскольку построение инновационной модели экономики и обеспечение поступательного социально-экономического развития территорий продолжают оставаться важными приоритетами государственной политики нашей страны.
В этой связи следует отметить, что для целого ряда программных мероприятий бюджетных средств не хватает или они вообще не запланированы. Кроме того большинство госпрограмм нуждаются в серьезном совершенствовании не только потому, что сформулированные цели не подкреплены соответствующим финансовым обеспечением, а также из-за наличия нескольких вариантов некоторых программ, что попросту недопустимо, поскольку дискредитирует сам программный подход. На это обстоятельство обращал внимание в послании о бюджетной политике на 2014-2016 гг. и Президент Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что в разрабатываемом проекте бюджета на 2014-2016 гг. будет обеспечено требуемое соответствие между заявленными целями и реально существующими бюджетными возможностями. В ближайшее время мы сможем оценить, насколько Правительству удалось решить эту задачу.
Кроме того, следует обратить внимание соответствующих ведомств, отвечающих за результаты реализации го-спрограмм, что одним из основополагающих условий их эффективности является наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки. При этом, если попытаться проследить взаимосвязь между целями и индикаторами государственных программ РФ, то появляется целый ряд вопросов. Возьмем, например, Го-спрограмму «Развитие образования на 2013-2020 гг.», целями которой являются:
• обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населениями и перспективными задачами развития российского общества и экономики;
• повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах инновационного социально ориентированного развития страны.
В числе индикаторов (всего 7) предлагаются, в частности, следующие (табл. 2):
Таблица 2
Индикаторы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2020 г.
Удельный вес численности населения в возрасте от 5-18 лет, охваченного образованием в общей численности населения в возрасте 5-18 лет (%) 98,5 98,3 98,0 98,0 98,0
Удельный вес численности молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет, участвующих в деятельности молодежных общественных объединений, в общей численности молодых людей от 14 до 30 лет (%) 21,0 22,0 23,0 23,0 23,0
Не очень понятно, каким образом можно связать эти индикаторы с провозглашенными целями, а именно, как посредством (даже пусть небольшого) снижения удельного веса молодежи, получающей образование, и увеличением количества молодых людей, принимающих участие общественных мероприятиях можно обеспечить высокое качество образования и при этом способствовать инновационному и социально-ориентированному развитию страны. Думается, что в части разработки системы оценки эффективности, данная программа нуждается в серьезной переработке.
Эти же недостатки свойственны и некоторым другим госпрограммам. Так, например, например, целями госпро-граммы «Социальная поддержка граждан» являются: создание условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки и повышение доступности социального обслуживания населения. При этом если мы проанализируем предлагаемый перечень индикаторов, то увидим, что они не могут позволить дать объективную оценку степени достижения этих целей.
Очевидно, что такой показатель, как рост суммарного коэффициента рождаемости никоим образом не связан с заявленными целями госпрограммы, и, таким образом, ставится под сомнение эффективность бюджетных расходов на реализацию этой госпрограммы.
Таблица 3
Индикаторы 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2020 г.
Доля детей из семей с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (процент) 26,4 26,0 25,8 24,2 20,9
Суммарный коэффициент рождаемости (коэффициент) 1,643 1,664 1,685 1,711 1,815
Не меньше противоречий можно увидеть и в целях и индикаторах госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». Первое, на что можно обратить внимание, - эффективность целей. Не очень понятно,
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
почему одной из трех заявленных целей является «повышение эффективности государственного управления» (две другие - это: создание благоприятного предпринимательского климата и условий для ведения бизнеса; повышение инновационной активности бизнеса) и какой из целей соответствует, например, индикатор «уровень доступности официальной статистической информации».
Приведенные примеры наглядно демонстрируют, что ряд целей не являются эффективными, а, как известно, неэффективные цели часто могут «повести не в ту сторону». Вы можете быть эффективными, выполнять все заявленные мероприятия, но двигаться не в том направлении. Поэтому, чтобы обеспечить достижение желаемых (запланированных) результатов, цели должны быть по-настоящему эффективными. Однако, на практике это происходит не всегда. Дополнительным аргументом в пользу мнения авторов может служить заключение по проекту бюджета 2014-2016 гг., данное Счетной Палатой РФ, в котором также обращается внимание на целый ряд существенных недостатков государственных программ.
Справедливости ради следует сказать, что противоречий хватает в бюджетной практике и ряда других стран. Можно привести в пример параллельное существование в США двух программ: программы по сокращению количества курильщиков и программы по выращиванию табака. Здесь уже изначально заложены серьезные противоречия, в связи с чем ни о какой эффективности речь идти просто не может, скорее, это следует расценивать как напрасные бюджетные расходы, которые являются дополнительным бременем для американских налогоплательщиков. Получается, что именно население должно оплачивать подобные бесполезные действия, инициированные заинтересованными ведомствами, способными оказать воздействие на структуру бюджетных расходов.
Целый ряд отрицательных примеров можно найти в бюджетных программах, например, Франции, когда в качестве двух основных индикаторов программы «Профилактика и охрана здоровья» для достижения цели улучшения системы охраны здоровья предлагаются «Количество национальных планов и мероприятий по охране здоровья за последние три года» и «Доля сотрудников из числа санитарного резерва, прошедших специальное обучение за последний год».
Не менее интересно рассмотреть программный бюджет Италии, где в рамках программы «Развитие и безопасность дорожного движения» для достижения цели обеспечения исполнения правил для транспортных средств и водителей планируется достичь 100% получения водительских удостоверений всеми, подавшими такие заявки. Думается в последнем случае результатом, скорее всего, станет прямо противоположный эффект, поскольку владельцами водительских удостоверений могут стать лица, не имеющие необходимых навыков вождения. Можно только надеяться, что они не будут управлять транспортными средствами для перевозки пассажиров.
При этом следует отметить, что данные примеры (которые, скорее, являются исключением, чем правилом) не могут оправдать не вполне удовлетворительное качество российских бюджетных программ, разработчикам которых пока не удалось приблизиться к лучшим зарубежным практикам.
Пути повышения эффективности государственных программ
Государственные программы Российской Федерации имеют существенные отличия от традиционных бюджетных программ, реализуемых в США, Канаде, Франции, Швеции, Южной Корее и других странах. По своей сути они больше соответствуют «миссиям» во Франции и «межведомственным программам» в Южной Корее. В связи с чем, сначала целесообразно рассмотреть структуру реализуемых в Российской Федерации государственных программ.
Как известно, любая государственная программа Российской Федерации состоит из следующих структурных единиц:
• подпрограммы и (или) федеральные целевые программы;
• ведомственные целевые программы и (или) основные мероприятия;
• мероприятия.
Фундаментом для разработки государственных программ служат: 1) положения концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; 2) утвержденные на соответствующий период основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, 3) федеральные законы, 4) решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В процессе разработки госпрограмм в обязательном порядке должен соблюдаться определенный ряд принципов.
Согласно нормативным документам (Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ...) основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Именно комплексный характер государственных программ (Budget Theory in the public sector, 2002). требует, чтобы еще на этапе разработки федерального бюджета были соблюдены следующие условия, которые могут рассматриваться как элементы эффективности государственных программ (рис. 2).
Необходимость выполнения этих условий вызвана тем, что переход на программный формат бюджета - сложный процесс, коренным образом изменяющий способ разработки бюджета, поведение всех участников бюджетного процесса, и требующий модернизации всей системы государственного управления (Масгрейв, Масгрейв, 2009. С. 348).
ЭФФЕКТИВНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА
ЭЛЕМЕНТЫ ► ЧЕТКАЯ ФОРМУЛИРОВКА ЦЕЛИ ПРОГРАММЫ
► РАЗРАБОТКА ЛОГИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ
► ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОГРАММНЫХ ПОДЦЕЛЕЙ ДЛЯ КАЖДОГО МИНИСТЕРСТВА-УЧАСТНИКА
► РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММЫ
► РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА РЕЗУЛЬТАТЫ ВЫПОЛНЕНИЯ ПРОГРАММЫ МЕЖДУ МИНИСТЕРСТВАМИ-УЧАСТНИКАМИ
► РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ЗА ДОСТИЖЕНИЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
Рис. 2. Элементы эффективной государственной программы2
* разработан авторами
Таким образом, экспертам и практикам следует сосредоточить свое внимание на внедрении в отечественный бюджетный процесс подходов, направленных на эффективное управление государственными программами. Сложность данной задачи заключается в том, что специфика российской модели программного бюджетирования не позволяет напрямую заимствовать методы, с успехом использующиеся в странах, перешедших на программный формат бюджета3.
В связи с этим необходимо дать ответ на вопрос, подходит ли такой инструмент как программный бюджет для России? Или следует искать «свой» уникальный путь решения проблемы повышения результативности бюджетных расходов?
Перспективы программного бюджетирования в России
Вопросы по этому поводу вполне закономерны и возникают потому, что переход на полноценный программный бюджет ежегодно откладывается. Крайне затянулись процедуры принятия поправок, которые позволили бы это сделать в первоначально планируемые сроки. Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г., одним из направлений которой было внедрение программно-целевых методов управления, плавно перешла в другую - «Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.», по большей части повторяющую те задачи, которые так и не были выполнены в рамках предыдущей. По-прежнему в новом недавно принятом документе одним из важных направлений остается модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления.
С точки зрения авторов, что ответ относительно перспектив программного бюджетирования в России должен быть положительным. Поэтому, вне всякого сомнения, следует продолжать работу над совершенствованием всех видов бюджетных программ, реализуемых в Российской Федерации, как в части целей, так и в части системы показателей оценки эффективности. В то же время необходимо кардинально улучшать процедуры планирования. Прежде всего, не надо планировать то, что в принципе недостижимо, необходимо обеспечить полное соответствие планируемых потребностей с имеющимися финансовыми возможностями.
Что касается готовности властных структур и общества к использованию преимуществ, которые дает программный формат бюджета, то, несмотря на то, что пока заметных успехов здесь не наблюдается, думаю, что в целом такая готовность есть. Хотя существуют опасения в отношении того, насколько работники государственного аппарата готовы принять ответственность за результаты реализации программ. Впрочем, о каких результатах можно говорить, если (как уже говорилось) по целому ряду программ попросту не хватает бюджетных ассигнований на выполнение запланированных мероприятий. Очевидно, что подобные бюджетные решения нельзя квалифицировать как полностью ответственные.
Следующая проблема заключается в том, что в отношении прозрачности бюджетных процедур потенциальная готовность власти и общества пока не трансформировалась в реальные механизмы, посредством которых ведомства будут предоставлять полную бюджетную информацию, а население сможет оказывать влияние на бюджетный процесс. Следует обратить внимание, что раскрытие бюджетной информации положительным образом скажется на качестве бюджета. И здесь инициатива должна идти не только от государственных структур, свою роль должна сыграть и общественность. Без такой перекрестной инициативы представляется невозможным в полной мере использовать все преимущества, которые (вне всякого сомнения) имеет программный бюджет.
ЛИТЕРАТУРА
Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. (2013). Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. Public Administration Issues. № 3. С. 48-69.
Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. (2009). Государственные финансы: теория и практика. М: Бизнес Атлас, С. 716.
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ (редакция, действующая на 1 января 2013 года). Доступно на: http://docs.cntd.ru/ document/902228825.
Программный бюджет (2012). Под. ред. проф. М.П. Афанасьева. М.: Магистр : ИНФРА-М, С. 415.
2 Разработан авторами.
3 Достаточно подробное описание моделей программного бюджетирования Франции, Швеции, Южной Кореи приведено в работе Построение программного бюджета и оценка эффективности программ (Шаш, 2011).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
Шаш Н.Н. (2011). Построение программного бюджета и оценка эффективности программ. // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. № 2. С. 55-64.
Barilari A., Bouvier M. (2010). La LOLF et la nouvelle gouvernance financiere de I'Etat. 3 ed. P.: LGDJ, 266 p.
Budget Theory in the public sector (2002). A. Khan, W. B. Hildreth (eds.). L.: Quorum books, 298 p.
Evolving theories of public budgeting (2001). J. R. Bartle (ed.). Oxford: Elsevier, 182 p.
Gilmour J.B. (2007). Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance //OECD Journal on Budgeting. Vol. 7, no. 1. 40 p.
Miller G.I., Hildreth W.B., Rabin J. (2010). Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 504 p.
New directions in budget theory (1988). I. S. Rabin (ed.). N.Y.: SUNY Press, 208 p.
Peacock S. (2008). An Evaluation of Program Budgeting and Marginal Analysis Applied in South Australian Hospitals. Melbourne, 128 p.
Rabin I.S. (2006). The politics of public budgeting. 5 ed. Wash.: CQ Press, 334 p.
WildawskyA., Caiden N. (2003). The new politics of the budgetary process. 5 ed. N.Y.: Longman, 254 p.
REFERENCES
Afanasyev M.P., Shash N.N. (2013).Tools of an assessment of efficiency of the budgetary programs. Questions of the public and municipal administration. Public Administration Issues, no. 3, pр 48-69, (In Russian.)
Barilari A., Bouvier M. (2010). La LOLF et la nouvelle gouvernance financiere de I'Etat. 3 ed. P.: LGDJ, 266 p.
Budget Theory in the public sector (2002). A. Khan, W. B. Hildreth (eds.). L.: Quorum books, 298 p.
Evolving theories of public budgeting (2001). J. R. Bartle (ed.). Oxford: Elsevier, 182 p.
Gilmour J.B. (2007). Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance. OECD Journal on Budgeting, Vol. 7, no. 1. 40 p.
Masgreyv R.A., Masgreyv P.B. (2009). Public finances: theory and practice. М: Business Atlas, 716 pages. (In Russian.)
Miller G.I., Hildreth W.B., Rabin J. (2010). Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 504 p.
New directions in budget theory (1988). I. S. Rabin (ed.). N.Y.: SUNY Press, 208 p.
Peacock S. (2008). An Evaluation of Program Budgeting and Marginal Analysis Applied in South Australian Hospitals. Melbourne, 128 p.
Rabin I.S. (2006). The politics of public budgeting. 5 ed. Wash.: CQ Press, 334 p.
Wildawsky A., Caiden N. (2003). The new politics of the budgetary process. 5 ed. N.Y.: Longman, 254 p.
Shash N.N. (2011). Creation of the program budget and assessment of efficiency of programs. Academy of the budget and treasury of the Ministry of Finance of the Russian Federation. Financial magazine. no. 2, pр.55-64. (In Russian.)
The program budget (2012). Edition of the prof. of L. S. of Afanasyev. M: Master: INFRA-M, 415p. (In Russian.)
The resolution of the Government of the Russian Federation «About the statement of the Order of development, realization and an assessment of efficiency of state programs of the Russian Federation (the edition operating for January 1, 2013). Available at: http://docs.cntd.ru/document/902228825. (In Russian.)
