CC BY
102
Бюджетная политика
УДК 658
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА НА ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ
Н.Н. ШАШ, доктор экономических наук, профессор кафедры государственных финансов
E-mail: [email protected] Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
А.И. БОРОДИН, доктор экономических наук, профессор кафедры теории финансов E-mail:[email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
А.А. ТАТУЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, анализа и отраслевой экономики E-mail: [email protected] Московский государственный университет
пищевых производств
В статье отмечается, что разработка государственных программ объединяет все инструменты достижения целей государственной политики. При этом не для всех реализуемых программ выполняются целевые индикаторы и достигаются запланированные результаты. В то же время в условиях ограничения бюджетных ассигнований приобретает особую актуальность проблема их эффективности. Рассмотрена история внедрения программного бюджетирования в РФ. Выделены структурные единицы и элементы эффективности государственных программ, сформулировано условие эффективности -наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки
Ключевые слова: программное бюджетирование, программный бюджет, бюджетная политика, государственная программа, эффективность бюджетного процесса, элементы эффективности государственных программ, индикаторы и показатели оценки.
В апреле 2013 г. Государственная Дума Российской Федерации наконец-то приняла поправки в Бюджетный кодекс РФ, необходимые для перехода на полноценный программный бюджет. Эти законодательные изменения послужили стимулом к тому, что в следующем бюджетном цикле 2014-2016 гг.
федеральный бюджет России будет полностью сформирован исключительно в программном формате. Подобные нововведения следует рассматривать как важную инициативу, поскольку в течение нескольких последних лет полный переход бюджета на программный формат регулярно откладывался. Однако остается ряд сложных проблем и вопросов, которые нуждаются в серьезном исследовании.
Программное бюджетирование и эффективность бюджетного процесса. Если использовать более упрощенную формулировку для раскрытия специфики программного бюджета, то можно сказать, что она заключается в том, что бюджетные расходы распределяются по программам, которые представляют собой перечень конкретных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей, а полученные результаты оцениваются на основе определенных индикаторов - показателей эффективности [13].
По мнению ведущих специалистов и экспертов в этой области, программное бюджетирование можно рассматривать как комплекс политических мер, направленных на повышение эффективности деятельности государственного сектора в целом [4, 10] (и с этой точки зрения программный бюджет -очень важная инициатива). Использование программного инструментария предполагает переход на скользящую трехлетку. Актуальность такого подхода определяется тем, что исполнение большинства бюджетных решений значительно превышает срок в один год, в связи с чем (с увеличением периода планирования) существенно повышается их эффективность, поскольку ответственные лица, принимая бюджетные решения, вынуждены учитывать средне- и долгосрочные последствия.
Среднесрочное бюджетирование обладает и явным потенциальным экономическим эффектом вследствие того, что наличие подобной (хорошо управляемой) схемы способно повысить не только эффективность распределения ресурсов, но и рентабельность предоставления населению государственных услуг [7]. Кроме того, расширение горизонта планирования делает и сам бюджет более предсказуемым и устойчивым.
Основными побудительными мотивами для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг [12]. Снижение бюджетных доходов, рост дефицита и государственного долга приводят
к тому, что правительства разных стран вследствие существенного сокращения финансовых ресурсов вынуждены более тщательно оценивать результаты произведенных бюджетных расходов. Наиболее перспективным инструментом для решения этих задач является именно программный бюджет. И Россия не стала здесь исключением.
Общепризнано, что использование программного инструментария существенно повышает эффективность бюджетного процесса, т.е. эта задача вполне достижима. Однако при этом необходимо учитывать то важное обстоятельство, что эффективность бюджетного процесса не означает эффективности бюджетных расходов. Хотя традиционно считается, что программный бюджет позволяет решить ряд важных социально-экономических проблем, которые невозможно реализовать при применении других форматов бюджета.
Опыт ряда развитых стран показал, что переход на программный формат бюджета дает ощутимый положительный результат. Кроме того, он помогает справиться с другими (не менее важными) проблемами: повышает прозрачность бюджета и делает его доступным для широкой общественности, поскольку именно такой формат облегчает сравнение затраченных бюджетных ресурсов с достигнутыми результатами [8].
При этом следует отметить, что переход к программному бюджетированию является сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения, несмотря на то, что процесс идет более пяти, а иногда и десяти лет. Однако использование программного формата бюджета не означает, что автоматически будут решен комплекс имеющихся проблем в сфере государственных финансов:
- достижение эффективности расходования бюджетных средств;
- достижение поставленных целей;
- получение желаемых результатов.
«Болевые» точки программного бюджетирования. Первым важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что программное бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса [14]. В частности, одним из важнейших требований является необходимость усиления автономии и повышения ответственности министерств и ведомств.
Новая бюджетная «архитектура» предполагает построение своеобразной «цепочки» ответственности, когда на всех уровнях (от локального до национального) должны быть определены конкретные лица, которые будут отвечать за результаты каждой реализуемой бюджетной программы [6]. Также необходимо четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями (соисполнителями) программ и подпрограмм в процессе их разработки и реализации. Особенно, если эти программы носят межведомственный характер.
Вторым не менее важным моментом выступает четкая формулировка целей. Кроме того, достаточно сложными являются вопросы, связанные с показателями эффективности [1], - относительно надежности, актуальности показателей, количество которых должно быть оптимальным. В этом случае целесообразнее придерживаться правила «лучше меньше, да лучше». Хотя в разных странах эта задача решается по-разному, и для аналогичных программ показатели, используемые для оценки эффективности, могут существенно различаться - как в содержательном плане, так и по количеству [9].
В качестве примера можно привести подход, используемый во Франции - стране, которая достигла существенного прогресса в этой сфере, где система оценки реализации программ, как правило, базируется на трех основных критериях:
а) социально-экономический эффект;
б) качество услуг;
в) эффективность (результативность) управления (табл. 1).
Построение цепочки ответственности предполагает, что руководители программ (в российской
Базовые критерии оценки результа
интерпретации - ответственные за реализацию госпрограмм и подпрограмм) несут полную ответственность за свои управленческие решения, последствия принятия которых (результаты) оцениваются на основе соответствующих индикаторов. В том случае, когда в итоге получается не совсем тот эффект, который предполагался, следует придерживаться следующего основного правила: не сравнивать контрольные показатели с фактическими, а попытаться понять, почему именно такие результаты были получены.
Насколько важны показатели оценки эффективности? Правомерно ли уделять им такое значение? Отвечая на эти вопросы, надо учитывать то обстоятельство, что «вопрос показателей» по сути является проблемой получения обратной связи для совершенствования программ. Помимо контрольных функций, выполняемых показателями оценки, имеется аспект, на который следует обратить пристальное внимание: показатель (индикатор) информирует о том, как реализуется программа (т.е. каково качество услуг, какова их стоимость и т.п.) [11, 13]. Необходимо понять, почему достигается (или не достигается) желаемый эффект. Эту информацию должны давать именно показатели. Кроме того, оценочные процедуры позволяют внести существенные коррективы в бюджетные программы.
Отдельно следует отметить, что, пожалуй, нет стран, перешедших на программный формат бюджета, которые были бы вполне довольны своими оценочными показателями.
Таким образом, четкая формулировка целей, разработка системы оценки эффективности, распределение ответственности за результаты реализации являются ключевыми вехами (или факторами
Таблица 1
в реализации бюджетных программ
Точка зрения (позиция) Цель Примеры целей программы Примеры показателей эффективности
Гражданина Социально-экономический эффект Повышение уровня занятости выпускников высших учебных заведений. Сокращение времени обследования населения с целью выявления лиц с определенной болезнью Процент выпускников, принятых на работу в течение шести месяцев после окончания учебы. Среднее время, необходимое для определения болезни
Потребителя Качество услуг Обеспечить реагирование на запросы потребителей. Сокращение времени вмешательства полиции Процент потребителей, обслуживаемых в течение времени в пределах заданной нормы. Среднее время между сигналом тревоги и прибытием полиции
Налогоплательщика Эффективность/результат Снижение стоимости налогового администрирования по разным видам налогов Сумма затрат в расчете на одного налогоплательщика
успеха) на сложном пути внедрения программного бюджетирования, по которому идут многие страны (например, Франция, Швеция, Италия). Не стала исключением и Россия, поскольку оценка эффективности большинства утвержденных государственных программ в РФ нуждается в серьезной доработке.
История российских бюджетных нововведений. С некоторой натяжкой можно сказать, что история программного бюджетирования в России составляет более 18 лет, если считать точкой отсчета 1995 г., когда был введен в действие Федеральный закон от 20.07.1995 N° 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Ведь именно этот документ положил начало формированию первых бюджетных программ - федеральных целевых программ (ФЦП). Дальнейшее расширение применения программно-целевых методов, которые были призваны обеспечить тесную взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и планируемыми результатами, стало основным направлением начатой в 2004 г. в РФ бюджетной реформы, что послужило стимулом к появлению ведомственных целевых программ.
Следующим этапом можно считать государственные программы, старт к разработке которых был дан постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки государственных программ Российской Федерации». С этого времени формирование расходной части федерального бюджета в программном формате стало одной из основных задач Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.06.10 № 1101-р). В результате расходная часть бюджетов всех последующих периодов - 2011-2013 гг., 2012-2014 гг., 2013-2105 гг., была частично представлена в программном формате (наряду с традиционным).
Разработка государственных программ может рассматриваться как попытка объединения всех инструментов достижения целей государственной политики. В настоящее время в нашей стране существует целый ряд государственных задач высокого уровня, решение которых возможно только при участии нескольких министерств. Они представляют собой комплексные направления государственной политики, реализуемые именно в виде государственных программ Российской Федерации.
Государственная программа - это «.. .система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» [3].
В Российской Федерации в 2013 г. реализовы-вались 42 государственные программы, объединенные в пять блоков (табл. 2). При этом объем финансирования 13 программ направления «Новое качество жизни» более чем в 3,3 раза превышал объем финансовых ресурсов, запланированных на реализацию 17 программ направления «Инновационное развитие и модернизация экономики»: 6 202,1 и 1 872,1 млрд руб. соответственно1.
Еще более парадоксальной выглядит ситуация с другими государственными программами. Например, на реализацию двух государственных программ направления «Обеспечение национальной безопасности» утвержденный на 2013 г. объем финансирования почти в 8,8 раза превышал финансовые ресурсы, предусмотренные для реализации пяти программ направления «Сбалансированное региональное развитие» (1 098,3 и 124,9 млрд руб. соответственно). Объем финансирования из федерального бюджета на 2013 г. по каждому направлению реализации государственных программ представлен в табл. 2.
Можно ли сделать какие-то определенные выводы на основе анализа сумм бюджетного финансирования утвержденных государственных программ? Первый вывод - это наличие диспропорциональности распределения бюджетных ресурсов. Второй заключается в том, что при ограниченных бюджетных ассигнованиях еще более актуализируется проблема повышения эффективности их использования для достижения поставленных целей, поскольку построение инновационной модели экономики и обеспечение поступательного социально-экономического развития территорий продолжают оставаться важными приоритетами государственной политики нашей страны.
В связи с этим следует отметить, что для целого ряда программных мероприятий бюджетных средств не хватает или они вообще не запланированы. Кроме того, большинство госпрограмм нуждается в
1 Меры по оптимизации бюджета 2014-2016 гг. скорее всего приведут к сокращению расходов по отдельным программным мероприятиям.
Таблица 2 Распределение бюджетных средств по ключевым блокам государственных программ в 2013 г.
Блок государственных программ Количество программ, ед. Объем финансирования, млрд руб.
Инновационное развитие и 17 1 872,1
модернизация экономики
Новое качество жизни 13 6 202,1
Обеспечение националь- 2 1 098,3
ной безопасности
Сбалансированное регио- 5 124,9
нальное развитие
Эффективное государство 5 1 690,5
Таблица 3
Индикаторы государственной программы «Развитие образования на 2013-2020 годы», %
Индикатор 2013 2014 2015 2016 2020
Удельный вес численности населения в возрасте от 5 до 18 лет, охваченного образованием, в общей численности населения в возрасте 5-18 лет 98,5 98,3 98,0 98,0 98,0
Удельный вес численности молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет, участвующих в деятельности молодежных общественных объединений, в общей численности молодых людей в возрасте 14-30 лет 21,0 22,0 23,0 23,0 23,0
серьезном совершенствовании не только потому, что сформулированные цели не подкреплены соответствующим финансовым обеспечением, а также из-за наличия нескольких вариантов некоторых программ. Это попросту недопустимо, поскольку дискредитирует сам программный подход. На данное обстоятельство обращено внимание в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах». Хотелось бы надеяться, что в разрабатываемых проектах бюджетов будет обеспечено требуемое соответствие между заявленными целями и реально существующими бюджетными возможностями.
Кроме того, следует обратить внимание соответствующих ведомств, отвечающих за результаты реализации госпрограмм, что одним из основополагающих условий их эффективности является наличие непосредственной взаимосвязи между мероприятиями и показателями оценки. Если попытаться проследить взаимосвязь между целями и индикаторами государственных программ РФ, то появляется целый ряд вопросов. Возьмем, например, госпрограмму «Развитие образования на 2013-2020 годы», целями которой являются:
- обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики;
- повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах инновационного, социально ориентированного развития страны.
В числе индикаторов (всего 7) предлагаются, в частности, следующие (табл. 3).
Не очень понятно, каким образом можно связать эти индикаторы с провозглашенными целями: как
посредством (даже пусть небольшого) снижения удельного веса молодежи, получающей образование, и увеличением количества молодых людей, принимающих участие в общественных мероприятиях, можно обеспечить высокое качество образования и при этом способствовать инновационному и социально ориентированному развитию страны. Думается, что в части разработки системы оценки эффективности данная программа нуждается в серьезной переработке.
Эти же недостатки свойственны и некоторым другим госпрограммам. Например, целями госпрограммы «Социальная поддержка граждан» являются:
- создание условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки;
- повышение доступности социального обслуживания населения.
Если проанализировать предлагаемый перечень индикаторов, то становится понятным, что они не в состоянии дать объективной оценки степени достижения этих целей.
Очевидно, что такой показатель, как рост суммарного коэффициента рождаемости, никоим образом не связан с заявленными целями госпрограммы (табл. 4). Таким образом, ставится под сомнение эффективность бюджетных расходов на ее реализацию.
Не меньше противоречий можно увидеть в целях и индикаторах госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». Первое, на что сразу обращаешь внимание, - эффективность целей.
Таблица 4
Отдельные индикаторы государственной программы «Социальная поддержка граждан» на 2013-2020 гг.
Не очень понятно, почему одной из трех заявленных целей является повышение эффективности государственного управления (другие цели - создание благоприятного предпринимательского климата и условий для ведения бизнеса; повышение инновационной активности бизнеса) и какой из целей соответствует, например, индикатор «уровень доступности официальной статистической информации».
Приведенные примеры наглядно демонстрируют, что ряд целей не являются эффективными. А ведь известно, что неэффективные цели часто могут «повести не в ту сторону». Можно выполнить все заявленные мероприятия, но двигаться не в том направлении. Поэтому, чтобы обеспечить достижение желаемых (запланированных) результатов, цели должны быть по-настоящему продуманными. Однако на практике это происходит не всегда.
Дополнительным аргументом в пользу мнения авторов может служить заключение по проекту федерального бюджета на 2014-2016 гг., данное Счетной палатой РФ, в котором также обращается внимание на существенные недостатки государственных программ.
Справедливости ради следует отметить, что противоречий хватает в бюджетной практике и ряда других стран. Можно вспомнить параллельное существование в США двух программ: программы по сокращению количества курильщиков и программы по выращиванию табака. Здесь уже изначально заложены серьезные противоречия, поэтому ни о какой эффективности речи идти просто не может. Скорее это следует расценивать как напрасные бюджетные расходы, которые являются дополнительным бременем для американских налогоплательщиков. Получается, что именно население должно оплачивать подобные бесполезные действия, инициированные заинтересованными
ведомствами, способными оказать воздействие на структуру бюджетных расходов.
Немало отрицательных примеров можно найти в бюджетных программах Франции. Скажем, когда в качестве двух основных индикаторов программы «Профилактика и охрана здоровья» для достижения цели - улучшения системы охраны здоровья предлагаются следующие:
- «количество национальных планов и мероприятий по охране здоровья за последние три года»;
- «доля сотрудников из числа санитарного резерва, прошедших специальное обучение за последний год».
Не менее интересно рассмотреть программный бюджет Италии, где в рамках программы «Развитие и безопасность дорожного движения» для достижения цели - обеспечения исполнения правил для транспортных средств и водителей планируется 100%-ное получение водительских удостоверений всеми желающими. Думается, в таком случае результатом станет прямо противоположный эффект, поскольку владельцами водительских удостоверений могут стать лица, не имеющие необходимых навыков вождения. Можно только надеяться, что они не будут управлять транспортными средствами для перевозки пассажиров.
При этом следует отметить, что данные примеры (которые являются скорее исключением, чем правилом) не могут оправдать не вполне удовлетворительного качества российских бюджетных программ, разработчикам которых пока не удалось приблизиться к лучшим зарубежным практикам.
Пути повышения эффективности государственных программ. Государственные программы Российской Федерации имеют существенные отличия от традиционных бюджетных программ, реализуемых в США, Канаде, Франции, Швеции, Южной Корее и других странах. По своей сути они больше соответствуют «миссиям» во Франции и межведомственным программам в Южной Корее. В связи с этим целесообразно рассмотреть структуру реализуемых в РФ государственных программ.
Как известно, любая государственная программа Российской Федерации состоит из следующих структурных единиц:
- подпрограммы и (или) федеральные целевые программы;
- ведомственные целевые программы и (или) основные мероприятия;
- мероприятия.
Индикатор 2013 2014 2015 2016 2020
Доля детей из семей с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, % 26,4 26,0 25,8 24,2 20,9
Суммарный коэффициент рождаемости (коэффициент) 1,643 1,664 1,685 1,711 1,815
Элементы эффективной государственной программы
Фундаментом для разработки государственных программ служат:
1) положения концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;
2) утвержденные на соответствующий период основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;
3) федеральные законы;
4) решения Президента России и Правительства Российской Федерации.
В процессе разработки госпрограмм в обязательном порядке должен соблюдаться ряд принципов.
Согласно нормативным документам [3] основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Именно комплексный характер государственных программ [7] требует, чтобы еще на этапе разработки федерального бюджета были соблюдены некоторые условия, которые могут рассматриваться как элементы эффективности государственных программ (см. рисунок).
Необходимость выполнения этих условий вызвана тем, что переход на программный формат бюджета - сложный процесс, коренным образом
изменяющий способ разработки бюджета, поведение всех участников бюджетного процесса и требующий модернизации всей системы государственного управления [2].
Таким образом, экспертам и практикам следует сосредоточить свое внимание на внедрении в отечественный бюджетный процесс подходов, направленных на эффективное управление государственными программами. Сложность данной задачи заключается в том, что специфика российской модели программного бюджетирования не позволяет напрямую заимствовать методы, с успехом использующиеся в странах, перешедших на программный формат бюджета2.
В связи с этим необходимо дать ответ на вопрос: подходит ли такой инструмент, как программный бюджет, для России? Или нашей стране следует искать «свой» уникальный путь решения проблемы повышения результативности бюджетных расходов.
Перспективы программного бюджетирования в России. Вопросы по этому поводу вполне закономерны и возникают потому, что переход на полноценный программный бюджет ежегодно откладывается. Крайне затянулись процедуры принятия поправок, которые позволили бы это сделать в первоначально планируемые сроки. Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г., одним из направлений которой было внедрение программно-целевых методов управления, плавно перешла в другую - программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. По большей части она повторяет те задачи, которые так и не были выполнены в рамках предыдущей. По-прежнему в новом документе одним из важных направлений остается модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления.
С точки зрения авторов, перспективы у про-
2 Достаточно подробное описание моделей программного бюджетирования Франции, Швеции, Южной Кореи приведено в работе Н.Н. Шаша «Построение программного бюджета и оценка эффективности программ России» [5].
граммного бюджетирования в России есть. Поэтому следует продолжать работу над совершенствованием всех видов бюджетных программ, реализуемых в Российской Федерации, как в части целей, так и в части системы показателей оценки эффективности. В то же время необходимо кардинально улучшать процедуры планирования. Прежде всего, не надо планировать того, что в принципе недостижимо: необходимо обеспечить полное соответствие планируемых потребностей имеющимся финансовым возможностям.
Что касается готовности властных структур и общества к использованию преимуществ, которые дает программный формат бюджета, то (хотя заметных успехов здесь не наблюдается) в целом она присутствует. Но существуют опасения в отношении того, насколько работники государственного аппарата готовы принять ответственность за результаты реализации программ. Впрочем, о каких результатах можно говорить, если (как уже говорилось) по целому ряду программ попросту не хватает бюджетных ассигнований на выполнение запланированных мероприятий. Очевидно, что подобные бюджетные решения нельзя квалифицировать как полностью ответственные.
Следующая проблема заключается в том, что в отношении прозрачности бюджетных процедур одобрение власти и общества пока не трансформировалось в реальные механизмы, посредством которых ведомства будут предоставлять полную бюджетную информацию, а население сможет оказывать влияние на бюджетный процесс. Следует обратить внимание, что раскрытие бюджетной информации положительным образом скажется на качестве бюджета. И здесь инициатива должна идти не только от государственных структур - свою роль должна сыграть и общественность. Без такой перекрестной инициативы представляется невозможным в полной мере использовать все преимущества, которые (вне всякого сомнения) имеет программный бюджет.
Список литературы
1. АфанасьевМ.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3.
2. МасгрейвР.А., МасгрейвП.Б. Государственные финансы: теория и практика. М.: Бизнес Атлас. 2009. 716 с.
3. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ: постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.
4. Программный бюджет / под ред. проф. М.П. Афанасьева. М.: Магистр. 2012. 415 с.
5. Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Финансовый журнал. 2011. № 2.
6. Barilari, A., BouvierM. La LOLF et la nouvelle gouvernance financiere de I'Etat. 3 ed. P.: LGDJ. 2010. 266 p.
7. Budget Theory in the public sector. A. Khan, W.B. Hildreth (eds.). L.: Quorum books. 2002. 298 p.
8. Evolving theories of public budgeting. J.R. Bartle (ed.). Oxford: Elsevier. 2001.182 p.
9. Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance // OECD Journal on Budgeting. 2007. Volume 7. No. 1. 40 p.
10.Miller, G.1., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press. 2010. 504 p.
11. New directions in budget theory. I.S. Rabin (ed.). N.Y.: SUNY Press. 1988. 208 p.
12. Peacock S. An Evaluation ofProgram Budgeting and Marginal Analysis Applied in South Australian Hospitals. Melbourne. 2008. 128 p.
13. Rabin, I.S. The politics of public budgeting. 5 ed. Wash.: CQ Press. 2006. 334 p.
14. Wildawsky A., Caiden N. The new politics of the budgetary process. 5 ed. N.Y.: Longman. 2003. 254 p.
Budgetary policy
PROBLEMS OF TRANSITION TO PROGRAM BUDGET: CHALLENGES OF BUDGET POLICY IN RUSSIA
Nataliia N. SHASH, Aleksandr I. BORODIN, Arsen A. TATUEV
Abstract
The article points out that development of state programs unite all instruments for achievement of the purposes of a state policy. Target indicators and the planned results are not for all realized programs. At the same time the problem of their efficiency gains special relevance in the conditions of budgetary appropriations restriction. The authors consider the history of introduction of program budgeting in the Russian Federation. The paper allocates structural units and elements of efficiency for state programs and formulates the efficiency condition -existence of direct interrelation between actions and assessment indicators.
Keywords: program budgeting, program budget, budgetary policy, state program, efficiency of budgetary process, elements of state programs efficiency, indicators and assessment indicators
References
1. Afanas'ev M.P., Shash N.N. Instrumentarii otsenki effektivnosti biudzhetnykh program [Tools of efficiency assessment for budgetary programs]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia - Issues of public and municipal administration, 2013, no. 3.
2. Masgreiv R.A., Masgreiv P.B. Gosudarstvennye finansy: teoriia ipraktika [Public finances: theory and practice]. Moscow, Biznes Atlas Publ., 2009, 716 p.
3. The Russian Federation Government resolution "On Statement of the Order on development, realization and efficiency assessment of state programs in the Russian Federation" of August 02, 2010 № 588.
4. Programmnyi biudzhet [The program budget]. Ed. by MP. Afanasyev. Moscow, Magistr Publ., 2012, 415 p.
5. Shash N.N. Postroenie programmnogo biudzheta i otsenka effektivnosti program [Creation of program budget and efficiency assessment of programs]. Finan-sovyi zhurnal - Financial magazine, 2011, no. 2.
6. Barilari A., Bouvier M. La LOLF et la nouvelle gouvernance financiere de I'Etat. 3 ed. P., LGDJ, 2010, 266 p.
7. Budget Theory in the public sector. A. Khan, W.B. Hildreth (eds.). London, Quorum books, 2002, 298 p.
8. Evolving theories of public budgeting. J.R. Bartle (ed.). Oxford, Elsevier, 2001,182 p.
9. Gilmour J.B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance. OECD Journal on Budgeting, 2007, Volume 7, no. 1, 40 p.
10. Miller G.1., Hildreth W.B., Rabin J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado, Westview Press, 2010, 504 p.
11. New directions in budget theory. I.S. Rabin (ed.). N.Y., SUNY Press, 1988, 208 p.
12. Peacock S. An Evaluation of Program Budgeting and Marginal Analysis Applied in South Australian Hospitals. Melbourne, 2008, 128 p.
13. Rabin I.S. The politics of public budgeting. 5 ed. Wash., CQ Press, 2006, 334 p.
14. Wildawsky A., Caiden N. The new politics of the budgetary process. 5 ed. N.Y., Longman, 2003, 254 p.
Nataliia N. SHASH
National Research University "Higher School of Economics", Moscow, Russian Federation [email protected] Aleksandr I. BORODIN
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation [email protected] Arsen A. TATUEV
Moscow State University of Food Productions, Moscow, Russian Federation [email protected]
