CC BY
375
Бюджетная система
УДК 336.145
ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ
А.С. ЧУЛКОВ, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономического анализа, статистики и финансов E-mail: achulkov@mail.ru Кубанский государственный университет
В статье отмечается, что рассмотрение и решение проблем финансирования расходов бюджетов становится первоочередной потребностью не только ответственных за это государственных и муниципальных органов власти и управления, но и общества в целом. При этом активное применение бюджетирования, ориентированного на результат, для оптимизации бюджетных расходов демонстрирует, что важным условием достижения поставленной цели является не только обновление концепции бюджетного планирования, но и изменение управления в отрасли.
Подчеркивается, что эффективность развития территории зависит от качества планирования бюджетных расходов. Наиболее рациональным способом такого планирования становится использование программно-целевого подхода - одного из основных методологических подходов в современной экономике, предполагающего четкое определение проблем, формирование и осуществление комплекса действий, направленных на их реализацию. Данный подход является основой эффективного планирования расходов местного бюджета, поскольку при помощи программ увязывает цели главных распорядителей бюджетных средств с имеющимися ресурсами. Планирование расходов бюджета на основе программно-целевого подхода позволяет сконцентрироваться на достижении стратегических задач, организовать контроль, согласовать действия всех участников данного процесса. Такой метод бюджетирования
обеспечивает связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами, способствует большей эффективности и прозрачности, а также усилению ответственности и подотчетности при расходовании средств.
Проведен анализ зарубежного опыта использования целевых программ, рассматриваются сложности, возникающие при формировании программного бюджета, предлагаются практические пути развития данной концепции в регионах и муниципальных образованиях России.
Ключевые слова: государственные и муниципальные финансы, расходы бюджета, реформа бюджетной системы, бюджетирование, ориентированное на результат, целевые программы
Эволюция организационно-правовой формы бюджетных учреждений и изменение отношения современного общества к качеству социального обслуживания диктуют необходимость мониторинга результативности бюджетных расходов. В настоящее время рассмотрение и решение проблем финансирования расходов бюджетов становятся первоочередной потребностью не только ответственных за это государственных и муниципальных органов власти и управления, но и общества в целом.
Активное применение бюджетирования, ориентированного на результат, в целях оптимизации бюджетных расходов демонстрирует, что одним из условий поставленной цели является не только изменение концепции бюджетного планирования в отрасли, но и изменение управления в ней [1, 3, 4, 5, 9, 10].
Эффективность развития территории зависит от качества организации и планирования бюджетных расходов. При этом наиболее рациональным способом планирования расходов бюджетов, на взгляд автора, является использование программно-целевого подхода - одного из основных методологических подходов в современной экономике, предполагающего четкое определение целей, формирование и осуществление комплекса действий, направленных на достижение этих целей. Данный подход становится основой эффективного планирования расходов местного бюджета, поскольку при помощи программ увязывает цели главных распорядителей бюджетных средств с имеющимися ресурсами. Планирование расходов бюджета на основе программно-целевого подхода позволяет сконцентрироваться на достижении стратегических целей развития, организовать контроль, взаимодействие всех участников данного процесса [6, 7].
Программно-целевой метод бюджетирования:
- обеспечивает связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования;
- регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами;
- способствует большей эффективности и прозрачности, а также усилению ответственности и подотчетности при расходовании средств.
Однако в настоящее время в России основными проблемами применения данного метода являются:
1) трудности в объективной оценке индикаторов, характеризующих результативность и эффективности использования бюджетных средств на реализацию программ;
2) отсутствие эффективной системы мониторинга и контроля за результатами реализации целевых программ, личной ответственности руководителей органов власти за недостижение ранее запланированных показателей;
3) ежегодный пересмотр объемов финансирования целевых программ независимо от достигнутых результатов их реализации.
Вместе с тем мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобри-
тания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого бюджетирования является полезным инструментом для повышения эффективности и прозрачности использования государственных средств, усиления ответственности при их расходовании [2].
Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт программно-целевого бюджетирования. Аналогичные реформы были проведены в большинстве развитых, а также во многих «переходных» и развивающихся государствах. Однако их результаты оказались неоднозначными.
На уровне штатов и муниципалитетов США ключевую роль в подготовке программного бюджета играют созданные для этих целей административно-бюджетные управления. Они ежегодно уточняют подробную инструкцию о подготовке, представлении и исполнении бюджета, в том числе о составлении стратегического плана социально-экономического развития территории и ежегодного плана работы. Для сбора и обработки данных при формировании целевых программ на региональном уровне в Соединенных Штатах создана и поддерживается информационная систему МАХ -база данных, состоящая из отчетов, отражающих разные разрезы бюджета (и его приложений), которые связаны между собой многочисленными взаимными ссылками для выявления ошибок и несоответствий. Субъекты бюджетного планирования могут вносить (изменять) данные, относящиеся к их деятельности, используя соответствующую систему кодирования.
Следует отметить, что при внедрении БОР в государственных органах регионального уровня и муниципалитетах США прослеживаются различия между ведомствами, оказывающими услуги в рамках программ, и ведомствами, выполняющими функции. Для каждого из указанных типов ведомств ставится задача по использованию своих способов оценки результативности и эффективности деятельности. В области совершенствования бюджетного планирования формируются инициативы стратегического планирования, используются опытные (пилотные) проекты программ с показателями оценки, разработана отдельная система определения качества предоставляемых бюджетных услуг (при этом капитальные затраты имеют шестилетний горизонт планирования).
В Канаде принято более широкое толкование программных расходов. Под программой понима-
ется вид (категория) бюджетных расходов, которые имеют общую цель и выделяются в бюджете как объекты голосования в парламенте. В такой трактовке программными расходами являются текущие, капитальные расходы департаментов, гранты и трансферты физическим лицам, организациям, органам других уровней власти, кредиты. В целях повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей в 2011 г. министерство по делам муниципалитетов Канады инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.
Современная модель программного бюджета Канады называется EMS (Expenditure Management System). Она была введена в 2007 г. EMS является структурой для развития и осуществления программ расходов правительства и включает в себя такие элементы, как планирование, оценка и т.д. На основании EMS принимаются решения о распределении ресурсов между программами. Ключевыми задачами данной системы является постоянная оценка всех прямых расходов программ (представленная в стратегических докладах, strategic reviews), обеспечение их эффективного выполнения. Система EMS позволяет использовать ресурсы в соответствии с приоритетами той или иной территории, добиться контроля над расходованием, разрабатывать политику бюджетирования, которой должны следовать агентства и ведомства. Она предоставляет возможность вносить какие-либо изменения в структуру расходов, принимать необходимые решения в процессе планирования.
Интересен для России и опыт Великобритании. Это страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в центре и распределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. В Великобритании применяется более широкое толкование программных расходов, чем во многих других странах. Каждое министерство обязано разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных количественных результатов. План работы на год составляется для того, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в страте-
гическом плане, с текущими задачами, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года.
Программное планирование на уровне графств Великобритании и муниципальных образований осуществляется в рамках трехлетнего периода. Трехлетние годовые лимиты расходов устанавливаются в процессе подготовки специального документа - «Предбюджетного отчета и общего обзора расходов», который является трехлетним планом бюджетных расходов правительства, увязанным с целями региональной или местной политики и показателями результатов их достижения.
Уровни программных бюджетов на региональном уровне в Великобритании значительно отличаются от других стран. Первый уровень занимает орган власти (департамент), который отвечает за конкретное направление финансирования. При этом не обязательно, чтобы один департамент отвечал только за одно направление бюджетных расходов. Заявки на ресурсы могут формироваться совместно с другим департаментом на основе соглашений. Соглашения (Public Service Agreements) также заключаются между региональными департаментами и министерством финансов и содержат целевые показатели, отражающие конечные результаты деятельности (всего 134 показателя).
Логика программного бюджетирования Великобритании строится в соответствии со следующим принципом: отдельному департаменту выделяются ресурсы на финансирование деятельности в определенной сфере, за которую он отвечает. Далее департамент обладает определенной степенью свободы, а достижение определенных результатов закрепляется в соглашениях между ведомствами. При этом департаменты взаимодействуют между собой.
Примером страны с высокой степенью агрегирования бюджетных расходов как на организационном уровне, так и на уровне функций органов исполнительной власти, является Австралия. Под бюджетной программой здесь понимается совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставление трансферта или иной выгоды получателю, которым может быть физическое лицо, предприятие или орган местного самоуправления, в целях достижения ожидаемого результата, установленного в соответствующем документе.
Программный бюджет Австралии состоит из четырех уровней. Первый уровень представляет собой портфельную структуру, которая по сути
является укрупненной ведомственной структурой расходов. Каждый портфель - это отдельный сектор управления. По портфелям производится обсуждение на публичных слушаниях в законодательных органах власти территории. Период планирования -4 года. Ежегодно принимаются три основных и три дополнительных акта об ассигнованиях. К каждому портфелю относятся несколько ведомств (второй уровень структуры программного бюджета), которые действуют в рамках реализации своего портфеля. Каждое ведомство имеет высокую степень свободы в рамках утвержденных ассигнований, а также возможность самостоятельно распоряжаться предоставленными бюджетными средствами, наделено большими полномочиями по установлению приоритетов в расходах.
Третий уровень программной структуры бюджета Австралии представляет собой конечные результаты и цели. Бюджетные средства распределяются с учетом достижения конечных результатов, поставленных на той или иной территории. Существуют требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Четвертый уровень программного бюджета Австралии представлен в виде ресурсов органа власти и административных ресурсов (средств, направляемых на финансирование собственной деятельности органа власти, - например, расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы). На четвертом уровне представлены программы и расходы, которые не контролируются ведомствами (адми-нистрируемые расходы): различные виды грантов, субсидий, социальных пособий. В программном бюджете провинций и муниципалитетов Австралии не применяется экономическая классификация.
Во Франции реформирование бюджетного процесса проходило в рамках общей реформы государственного управления, как и в России бюджетная реформа началась одновременно с административной. Структура государственного бюджета страны, бюджетов департаментов, территорий и муниципалитетов состоит из миссий (основных направлений политики правительства или местных органов власти), программ и мероприятий. Миссия охватывает ряд программ, которые реализуют задачи конкретного направления политики. В выполнении одной миссии могут участвовать несколько министерств. Так, на 2013 г. было определено более 40
миссий. Они разделены на подзадачи - программы, а те в свою очередь - на действия (подразделения программ). Программа является комплексом мероприятий, направленных на достижение конкретной цели. Применяется принцип: одна программа - один орган, который является центром ответственности. За каждую программу отвечает назначенный директор программы, который приглашается на парламентские слушания и отвечает на вопросы депутатов. Мероприятие состоит из комплекса операций по реализации программы [2].
Сравнение плановых документов, применяемых в России и ряде зарубежных стран, позволяет сделать выводы, относящиеся к национальным моделям описания государственных программ в целом.
1. В развитых странах отсутствует единая (стандартная) модель описания государственных программ, которая могла бы быть использована без доработок в качестве российской национальной модели. Более того, национальные модели, применяемые за рубежом, представляют собой результат многолетних реформ, в них отражаются национальные и партийные приоритеты, что приводит к периодическим изменениям национальной модели.
2. Ситуация догоняющего развития в области бюджетной реформы, в которой находится Россия, создает возможности для формирования оптимальной с точки зрения решаемых задач национальной модели описания государственных программ, учитывающей удачные наработки зарубежных стран, но лишенной их недостатков.
3. С учетом опыта западных стран по включению госпрограмм в бюджетный процесс следует обеспечить сопоставимость структуры плановых и отчетных документов. Модель описания госпрограмм должна обеспечивать сопоставимость результатов и стоимости программ разных типов, в том числе за счет мер по использованию единых электронных шаблонов программ и единой базы данных финансовой и нефинансовой информации. Но при этом следует обеспечить вариантность модели описания госпрограмм (с учетом особенностей программ по оказанию услуг и по представлению грантов, социальных и инвестиционных и т.д.).
4. Учитывая, что в большинстве стран госпрограммы не охватывают все бюджетные расходы (по крайней мере, на ранних стадиях перехода к программному бюджету), целесообразно изучить зарубежный опыт по концентрации внимания на приоритетных программах, что повысит эффектив-
ность расходов на сбор и обработку информации по государственным программам.
5. Общей тенденцией является развитие от демонстрационной модели бюджетирования, ориентированного на результат, к бюджетированию, учитывающему результаты. Это означает, что на стадии формирования программного бюджета особое внимание обращается на плановые документы (проекты госпрограмм), которые становятся полноценной бюджетной заявкой, обосновывающей необходимость и эффективность вмешательства государства в решение конкретной проблемы. После того, как программный бюджет сформирован и выполняется, детальные бюджетные заявки применяются только к новым программам (или в случае значительного роста расходов по реализуемой программе), а особое значение придается отчетам о реализации госпрограмм, на основании которых происходит последующая оценка эффективности.
Сделанные выводы позволяют предложить следующие рекомендации по доработке методических материалов, регламентирующих разработку, реализацию и оценку эффективности государственных программ Российской Федерации.
1. Для повышения прозрачности программного бюджета и подотчетности органов государственной власти следует дополнить российскую модель описания государственных программ разделами:
- по оценке возможных последствий нерешения проблем и последствий государственного вмешательства (из опыта Нидерландов);
- по организации мониторинга эффективности и результативности госпрограмм, включая независимую оценку последствий предлагаемой политики (Нидерланды, США);
- по обеспечению сопоставимости госпрограмм и учету их специфики, включая меры по использованию электронных шаблонов программ, единой базы данных финансовой и нефинансовой информации (Австралия, США);
2. Для повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента следует дополнить российскую модель описания государственных программ разделами:
- по анализу проблем, рисков и допущений, целевых групп и заинтересованных сторон (Австралия, Нидерланды, США);
- по обоснованию необходимости и оценке эффективности программных инструментов вмешательства государства в решение конкретной проблемы (Нидерланды, США);
- по формированию системы ключевых показателей эффективности (Key Performance Indicators, KPIs, США);
- по организации мониторинга госпрограмм, включая независимую оценку эффективности и результативности программ, их бенчмаркинг относительно других программ с аналогичными целями (Нидерланды, США);
- по совершенствованию управления программой, включая анализ институциональной среды взаимодействия с партнерами (другие министерства, региональные правительства, корпорации и т.д.), финансового менеджмента и взаимодействие со смежными проектами (Канада, США);
3. Для обеспечения тесной увязки стратегического и бюджетного планирования, внедрения бюджетирования, учитывающего результаты, следует дополнить российскую модель описания государственных программ разделами:
- по анализу приоритетных проблем, рисков и допущений, целевых групп и заинтересованных сторон (Австралия, Нидерланды, США);
- по анализу полномочий разных уровней государственной власти и местного самоуправления, обоснованию необходимости изучения последствий государственного вмешательства, проектов в данной области (Канада, Нидерланды);
- по обоснованию выбранной стратегии и инструментов решения проблемы, анализу альтернативных вариантов, обоснованию связи стратегии решения проблемы с национальной стратегией (Австралия, Нидерланды, США);
- по обоснованию системы направлений (портфеля программ), целей и задач и конструкции цепочки «цель-госпрограмма-мероприятия» с позиций их необходимости и достаточности. Такой подход позволяет формировать структуру бюджета в соответствии со стратегическими приоритетами и обосновывать стоимость портфеля госпрограмм и отдельных госпрограмм, а в случае необходимости -проводить секвестр, минимизируя ущерб (Австралия, Нидерланды);
- по формированию системы ключевых показателей эффективности, обеспечивающей мониторинг реализации национальных стратегических документов, и контролю за напряженностью плановых значений показателей (США);
- по сводному планированию на уровне направлений (портфелей госпрограмм) и госпрограмм, объединяющему финансовое планирование с пла-
нированием трудовых ресурсов и управленческих инновации (Канада).
Кроме того, для муниципального уровня наиболее существенными являются следующие общие особенности программного бюджетирования:
- применение практики двухгодичного бюджета на основе базового бюджета с возможностью переноса бюджетных ассигнований по одной программе между годами;
- персональная ответственность мэра и других должностных лиц за исполнение программ (при этом дефицит бюджета в принципе не разрешен).
Что касается опыта планирования бюджета на основе государственных программ в субъектах Российской Федерации, то по состоянию на 01.01.2014 в ряде субъектов Российской Федерации уже реализованы на практике конкретные действия по переходу к государственным программам, а именно:
- 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ (54,2%);
- 16 субъектов РФ утвердили государственные программы, предусмотренные перечнями государственных программ, подлежащих разработке (19,3%);
- в законах о бюджетах на 2013 г. (на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.) в 12 субъектах РФ утверждено распределение бюджетных ассигнований по государственным программам (14,5%);
- в 6 субъектах РФ уже отменены с 01.01.2014 или отменяются правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ.
При этом стоит отметить, что согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2013 г., у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50% и выше (в среднем по РФ данный показатель равен 46,9%). В то же время в ряде субъектов Федерации доля программных расходов по-прежнему оставалась на низком уровне - около 5% [8].
Лидерами по отношению программных расходов к общей сумме расходов регионального бюджета стали Республика Карелия (99,3%), Тверская область (97,7%), Пензенская область (81,3%). Муниципальные образования этих регионов также постепенно начинают включаться в процесс формирования программных бюджетов. По количеству принятых государственных программ впереди Республика Саха (Якутия) - 37 программ. Зато у Хабаровского края - 22 программы, у Москвы - 16.
Объективно некоторые направления могли бы быть объединены регионами в одну программу. Такая дифференциация обусловливает формирование диспропорций в отраслевой структуре принимаемых программ.
Наибольшее количество разработанных госпрограмм относится к различным аспектам управления жилищно-коммунальным хозяйством - 29 программ, а также к сфере природопользования и лесного хозяйства - 28. Причем именно в этих случаях часто наблюдается выделение отдельных госпрограмм по сравнительно локальным вопросам (отдельно - по жилищному строительству, отдельно -по управлению коммунальным хозяйством, отдельно - по газификации, отдельно - по природопользованию каждым из видов природных ресурсов). Это во многом повторяет существовавший состав региональных долгосрочных целевых программ. Однако бывает обратная ситуация - объединение в одной госпрограмме разных тем: физической культуры и молодежной политики, развития жилищно-коммунального хозяйства и транспортной системы, развития культуры и туризма и т.п.
Кроме того, сравнительно много госпрограмм принято в отраслях социального блока:
- социальная защита и занятость населения - в совокупности 27 программ;
- культура - 18;
- образование - 13;
- здравоохранение - 12.
Такая же тенденция наблюдается в сферах управления сельским хозяйством (16 программ), развития экономики (14 программ) и управления государственными финансами (10 программ) [8].
Таким образом, чрезмерная детализация государственных программ грозит потерей системности в решении социально-экономических проблем, а излишняя комплексность позволит регионам манипулировать финансированием подпрограмм.
Большинство выявленных практических и методологических недостатков разработки нового типа программ характерно и для муниципальных образований, только в еще более усложненном виде. Несмотря на это, по мнению автора, бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям со временем прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития.
Рассмотрим, как обстоит с внедрением экономических новшеств в Краснодарском крае, традиционно являющимся экспериментальной площадкой для ряда реформ. Процесс внедрения программно-целевого бюджетирования начался здесь в 2007 г. с создания нормативной правовой базы.
Удельный вес расходов краевого бюджета, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов краевого бюджета (за исключением субвенций) увеличился с 39,5% в 2010 г. до 58,3% в 2011 г. В 2012 г. объем программно-целевых расходов составил более 70% расходов краевого бюджета (в 2013 г. - 83%). Для сравнения, доля программно-целевых расходов в общем объеме в 2006 г. равнялась лишь 8,5%.
На взгляд автора, на региональном уровне цели перехода на программный бюджет должны быть тесно связаны с целями функционирования органов власти как гарантов предоставления государственных (муниципальных) услуг населению. Структура программ предполагает включение в систему стратегических целей, тактических задач, их показателей и мероприятий, необходимых для решения. Мероприятия направлены на достижение непосредственных результатов деятельности органов исполнительной власти.
Целевая программа оценивается только по критерию достижения заданной цели в форме выбранных для этого показателей конечных общественно значимых результатов, а также по объему оказанных административных услуг. То есть оценка достижения стратегической цели осуществляется путем применения показателей конечного результата, характеризующих социально значимый эффект:
- повышение уровня благосостояния граждан;
- удовлетворенность населения качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг;
- увеличение продолжительности жизни и т.п.
При таком подходе к формированию программного бюджета происходит решение сложной задачи координации различных мер государственной политики и инструментов их реализации (согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации»).
В органах государственного управления и экспертном сообществе не сформировалось пока однозначной позиции, каким образом внедрение
программного бюджета должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Одним из наиболее актуальных вопросов в связи с этим является нечеткое понимание того, обязаны ли субъекты Федерации и муниципальные образования повторять конструкцию государственных программ вышестоящих уровней власти. Некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, а потому программы могут быть иными.
В любом случае внедрение государственных программ субъектов Федерации и муниципальных программ вызывает существенный пересмотр системы долгосрочного бюджетного планирования на региональном и местном уровнях. Не вызывает сомнений то, что формирование государственных и муниципальных программ должно осуществляться в увязке с корректировкой или разработкой стратегий (концепций) долгосрочного развития регионов и муниципалитетов.
В связи с этим возникает необходимость вовлечения населения в обсуждение проектов целевых программ. На взгляд автора, механизм такого обсуждения заключается в направлении представителями общественности замечаний и предложений к проекту целевой программы, размещенному в сети Интернет на сайте разработчика целевой программы или отдельном ресурсе.
После истечения срока публичного обсуждения проекта целевой программы разработчик выполняет одно из следующих действий: дорабатывает проект целевой программы с учетом поступивших замечаний и предложений представителей общественности к проекту целевой программы либо оставляет проект целевой программы без изменений.
В настоящее время федеральное законодательство не содержит требований по публичному обсуждению проектов целевых программ субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому указанный механизм следует признать инновационной идеей в управлении региональными и муниципальными финансами, поскольку в этом случае создаются условия для реализации двух основных принципов бюджетирования, ориентированного на результат: внимания к потребностям общества и участия населения в бюджетном процессе.
Кроме того, по мнению автора, следует реализовать ряд мер, направленных на реализацию исполнения целевых программ.
1. Проводить анализ исполнения целевых программ и причин неполного освоения средств, предусмотренных в бюджете на выполнение целевых программ. В случае возможного неисполнения целевых программ представлять предложения по корректировке выделенных бюджетных ассигнований с указанием причин несвоевременного (неполного) освоения бюджетных средств, направленных на программы.
2. Осуществлять обязательный контроль за соблюдением муниципальными образованиями субъекта Федерации установленного уровня софи-нансирования целевых программ.
3. При внесении предложений на очередной финансовый год по корректировке расходов бюджета в сторону увеличения расходов, финансируемых в рамках целевых программ, исходить из безусловного их освоения в полном объеме.
4. Проводить по итогам года детальный анализ причин неполного освоения средств, выделенных на реализацию целевых программ.
Условием для эффективного распределения программных расходов может стать разработка процедуры мониторинга результативности бюджетных расходов, позволяющего контролировать достижение результатов не по факту окончания программы, а по ходу ее исполнения, и своевременно корректировать те или иные действия. Кроме того, помимо конечных результатов в программе должны быть указаны промежуточные результаты и объем финансирования, который необходим для их достижения (объем услуг и эффект от расходования бюджетных средств). Такой механизм позволит избежать дублирования в разных целевых программах «пересекающихся» мероприятий, направленных на выполнение одних и тех же целей.
Однако простое повышение удельного веса программных расходов не является тем показателем, по которому можно судить о повышении эффективности расходов в целом. Программный бюджет не может являться самоцелью. Формирование программного бюджета - это способ начать комплексную реформу всей системы управления, ее переориентацию на измеримые, общественно значимые результаты, повышение ответственности за исполнение показателей. Выполнение таких условий требует от публично-правовых образований
внесения кардинальных изменений в существующие процессы, процедуры, методы и способы управления.
Установление государственных и муниципальных заданий на предоставление услуг, при котором качество их предоставления никак не связано с объемом субсидии, с одной стороны, и формальное установление необходимых «атрибутов» программ для включения их в бюджет - с другой стороны, не способствуют повышению важнейшего показателя результативности - качества предоставления услуг.
Кроме того, в условиях увеличения срока бюджетного планирования, перехода к долгосрочному финансовому планированию проведение аудита реализации государственных программ приобретает особую значимость. Основная цель аудита - оценка достижения их показателей. В случае отклонения получаемых результатов от запланированных значений необходимо обеспечить своевременную коррекцию действий для достижения оптимальных социально значимых эффектов государственных программ.
Следует обратить внимание на некоторые важные моменты.
Во-первых, поскольку в современном мире происходят процессы, связанные с усилением роли государства в стратегическом планировании, необходимо уделять больше внимания вопросам оценки результатов реализации государственных программ и комплексных национальных стратегий.
Во-вторых, аудит государственных программ должен осуществляться компетентным органом, обладающим всей информацией, необходимой для его проведения. Практика свидетельствует, что оптимальным вариантом в большинстве случаев являются:
- проведение аудита специалистами независимого органа, хорошо владеющими методологией и инструментарием оценки государственных программ. При этом данный орган должен быть отделен от линейных министерств и ведомств (включая ведомства финансово-экономического блока);
- подключение к оценке сторонних экспертов, когда это необходимо, для ответа на отдельные конкретные вопросы.
В-третьих, развитие аудита государственных программ должно рассматриваться не само по себе, а в связке с инструментами стратегического планирования. При принятии решений об использовании новых механизмов стратегического планирования необходимо одновременно предусматривать ме-
ханизмы их мониторинга и аудита. Адекватная организация аудита государственных программ поможет своевременно оценить получаемый эффект и обеспечить необходимую коррекцию действий для достижения оптимальных результатов в интересах национального развития.
Конечный результат, которого ждет общество от реализации целевых программ, - это не полностью освоенные бюджетополучателями средства, а конкретные услуги здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального и дорожно-мос-тового хозяйства и т.д. Иначе программные расходы как метод бюджетирования, ориентированного на результат, превращаются на практике в традиционное планирование, а в теории - в абстрактные показатели, оторванные от жизненных реалий.
Список литературы
1. БелоусовЮ.В., Тимофеева О.И. Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления бюджетными расходами // ГосМенеджмент (электронный журнал). 2013. № 9. URL: http://www. gosman . ru .
2. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Центр фискальной политики. 2012 .
3 . Годин А.М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко. 2009. 276 с.
4 . Джамурзаев Ю.Д. Совершенствование межбюджетных отношений в условиях становления бюджетного федерализма // Управление экономическими системами. 2008. № 8. С. 8-12.
5 . Ергодоева О.Б. О механизме финансирования программ развития муниципальных социально значимых организаций // Известия Иркутской государственной экономической академии. URL: http://www. izvestia. isea.ru <http://www.izvestia.isea.ru.
6. Климанов В.В., Михайлова А.А. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы // Финансы. 2013. № 9.
7. Климанов В.В., Михайлова А.А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. № 2.
8. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Весь Мир. 2011.
9. Терентъева И.В. Внедрение бюджетирования по результатам на муниципальном уровне // Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы. 2010. № 3.
10 . Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Институт комплексных стратегических исследований. 2009.
Finance and credit Budgetary system
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
A PROGRAM-BASED BUDGET: PROBLEMS AND THE DEVELOPMENT PROSPECTS
AT REGIONAL AND LOCAL LEVELS
Aleksandr S. CHULKOV
Abstract
The consideration and solution of problems related to budget expenditure financing has become a priority need of not only the State and municipal authorities and management in charge, but also the society as a whole. An active use of result-oriented budgeting for budget expenses optimization demonstrates that to achieve a desired goal, it is important not only to renew the budget planning concept, but also to change the management of the branch. The paper emphasizes that efficient territory development depends on the quality of budgetary
expense planning. The most rational way of such a planning is to apply a program-oriented and goal-oriented approach as one of the main methodological approaches in the modern economy, which implies precise determination of problems, formation and implementation of a set of actions aimed at their implementation The approach in question serves as a basis of solid planning of expenses of local budgets as it coordinates the goals of the main administrators of budgetary funds with available resources by means of programs. Budgeting based on the program-oriented and goal-oriented ap-
proach allows concentrating on fulfilling strategic tasks, organizing control, coordinating the actions of all process participants. This method of budgeting provides a relation between the allocated resources and the results of their use. It also regulates budget funds distribution among individual programs, promotes greater efficiency and transparency, and enhances responsibility and accountability of expenditures. The paper analyses foreign experience of using special-purpose programs and considers the complexity arising at the stage of the program-based budget formation. The author proposes certain practical ways to develop this concept in the regions and municipalities of Russia .
Keywords: public, finance, municipal, budget expenditures, budgetary system, reform, result-oriented, budgeting, target programs
References
1. Belousov Yu.V., Timofeeva O.I. [Areas of improving program-oriented and goal-oriented instruments of budget planning and budgetary expenditures management]. GosMenedzhment, 2013, no. 9. (In Russ.) Available at: http://www.gosman . ru .
2. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul 'tat: mezhdunarodnyi opyt i vozmozhnosti primeneniya v Rossii [The result-oriented budgeting: international experience and possibilities of its application in Russia]. Moscow, Tsentr fiskal'noi politiki Publ., 2012.
3. Godin A.M. Byudzhet i byudzhetnaya sistema Rossiiskoi Federatsii [The budget and the budgetary system of the Russian Federation]. Moscow, Dashkov i Ko Publ., 2009, 276 p.
4. Dzhamurzaev Yu.D. Sovershenstvovanie mezh-byudzhetnykh otnoshenii v usloviyakh stanovleniya by-udzhetnogo federalizma [Improving the inter-budgetary relations in the conditions of establishing fiscal federal-
ism] . Upravlenie ekonomicheskimi sistemami - Management of economic systems, 2008, no. 8, pp. 8-12.
5. Ergodoeva O.B. O mekhanizme finansirov-aniya programm razvitiya munitsipal'nykh sotsial'no znachimykh organizatsii [A financing mechanism of programs of municipal socially significant organizations' development]. Izvestiya Irkutskoi gosudarstven-noi ekonomicheskoi akademii - News of Irkutsk State Economic Academy. Available at: http://www.izvestia. isea.ru <http://www.izvestia.isea.ru. (In Russ.)
6. Klimanov V.V., Mikhailova A.A. Vnedrenie programmnogo byudzheta: pervye problemy i voprosy [Introduction of a program-based budget: the first problems and questions]. Finansy - Finance, 2013, no. 9.
7. Klimanov V.V., Mikhailova A.A. O formirovanii byudzhetnoi strategii na regional'nom i munitsipal'nom urovne [Building a budget strategy at the regional and municipal levels]. Finansy - Finance, 2011, no. 2.
8. Manning N., Parison N. Reforma gosudarstven-nogo upravleniya: mezhdunarodnyi opyt [The International Public Administration Reform: Implications for the Russian Federation]. Moscow, Ves' Mir Publ., 2011.
9. Terent'eva I.V. Vnedrenie byudzhetirovaniya po rezul'tatam na munitsipal'nom urovne [Introduction of a result-oriented budgeting at the municipal level]. Sovremennaya ekonomika: problemy, tendent-sii, perspektivy - Modern economy: problems, trends, prospects, 2010, no. 3.
10 . Hans de Bruijn . Upravlenie po rezul'tatam v gosudarstvennom sektore [Managing Performance in the Public Sector]. Moscow, Institute for Complex Strategic Studies Publ., 2009.
Aleksandr S. CHULKOV
Kuban State University, Krasnodar, Russian Federation achulkov@mail.ru
