CC BY
159
ISSN 2311-8709 (Online) Бюджетное регулирование
ISSN 2071-4688 (Print)
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Александр Сергеевич ЧУЛКОВ
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа, статистики и финансов, Кубанский государственный университет, Краснодар, Российская Федерация achulkov@mail.ru
История статьи:
Принята 24.07.2016 Принята в доработанном виде 17.08.2016
Одобрена 31.08.2016
УДК 336.5 JEL: Н50, R51, R58
Ключевые слова:
региональные финансы, государственные программы, планирование бюджета
Аннотация
Предмет. В настоящее время в связи с возросшими геополитическими рисками, волатильностью цен на энергоносители и колебаниями курсов валют особенно остро стоит вопрос повышения эффективности бюджетных расходов при помощи программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. Предметом исследования является определение существующих проблем внедрения и использования бюджета на основе государственных программ в субъектах Российской Федерации.
Цели. Формирование практических предложений по совершенствованию программно-целевого бюджетирования. Особое внимание уделено вопросам совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей механизм применения государственных программ, и внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Методология. Проанализированы основные проблемы качества исполнения государственных программ в регионах Российской Федерации и предложен авторский подход к объединению однотипных проблем. Кроме того, с помощью метода группировки выявлены основные виды путей решения проблем и повышения эффективности применения программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета.
Результаты. Для наиболее эффективного практического повышения качества планирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на основе программно-целевого принципа бюджетирования необходимо проводить комплекс мероприятий, связанных с интеграцией государственных программ в бюджетный процесс.
Область применения. Проведенный анализ опыта зарубежных стран и первых результатов по повышению финансовой грамотности в России может быть полезен при практическом внедрении инструментов повышения финансовой грамотности на государственном и муниципальном уровнях.
Выводы. Дальнейшее развитие программно-целевого принципа бюджетирования обладает исключительно положительными чертами для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и особенно актуально в условиях необходимости разработки бюджетного прогноза на долгосрочный период.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Снижение мировых цен на нефть, напряженная геополитическая обстановка, санкционные ограничения, волатильность на валютных рынках оказали заметное влияние на сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации. С целью снизить негативное влияние указанных факторов разработан План действий Правительства России, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 г., утвержденный председателем Правительства Дмитрием Медведевым и состоящий из 120 пунктов.
Подобный план мероприятий воплощался в жизнь также в 2015 г. Однако тогда план представлял собой набор отдельных мер, которые должны были компенсировать удары по различным отраслям экономики, а в 2016 г. в план вошли меры из разных областей, объединенные задачей стимулировать экономический рост и повысить эффективность бюджетных расходов.
Первая часть плана называется «Неотложные мероприятия, направленные на стабилизацию социально-экономической ситуации». Это опе ративны е ме ры, связанные с перераспределением бюджетных ассигнований. Если основная часть расходов Плана в 2015 г. приходилась на докапитализацию крупнейших банков, то статьей с наибольшим удельным весом в расходах Плана на 2016 г. (310 млрд руб.) стали бюджетные кредиты регионам, за счет которых они должны рефинансировать свою задолженность перед коммерческими банками. Данные бюджетные ассигнования, как и расходы по некоторым другим пунктам, уже запланированы в бюджете. Еще часть пунктов будет финансироваться из Фонда национального благосостояния.
Но по значительной части пунктов плана финансирование не определено и поставлено в зависимость от реальной ситуации в экономике,
которая станет очевидна по итогам первого полугодия 2016 г. То есть финансирование по сути возможно при наличии дополнительных доходов, которые могут появиться в случае изменения рыночной конъюнктуры.
Приоритетное направление Плана - это поддержка уровня жизни и благосостояния российских граждан, выполнение социальных обязательств государства. Запланированы также меры, направленные на недопущение необратимых кризисных явлений в секторах экономики, имеющих значительный эффект для развития смежных отраслей (например, автомобилестроение, жилищное строительство, легкая промышленность) и важных с точки зрения продовольственной безопасности и социальной стабильности (сельское хозяйство, оборот лекарственных средств). Для структурной перестройки модели экономического развития будут использованы инструменты, обеспечивающие улучшение условий ведения бизнеса и регуляторной среды, поддержку малого и среднего предпринимательства, импортозамещения, экспорта несырьевой продукции.
Важным направлением финансовой политики государства на современном этапе является повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в рамках одноименной Программы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 2593-р.
Кроме того, задачи повышения эффективности бюджетных расходов определены в Основных направлениях бюджетной политики на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., которые были внесены Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального бюджета.
На наш взгляд, одной из основных задач бюджетной политики на современном этапе является повышение эффективности и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования.
Дополнительную актуальность объект исследования приобретает в связи с тем, что доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, управляемых на программных принципах, в общем объеме расходов бюджета субъектов Российской Федерации по итогам 2015 г. варьируется от 10,9% в Астраханской области до
более 99% в Мурманской, Калининградской, Иркутской, Брянской, Кировской областях и Чувашской Республике, составляя в среднем по всем регионам 85,1%. По итогам 2016 г. ожидается увеличение этого показателя до 89,2%.
Доля субсидий местным бюджетам, предоставляемых в рамках государственных программ, в общем объеме программных расходов бюджета субъектов Российской Федерации по итогам 2015 г. колеблется от 0,7% в Тульской области до 39,6% в Кабардино-Балкарской Республике, составляя в среднем по регионам 9,9%. В 2016 г. доля субсидий местным бюджетам, предоставляемых в рамках государственных программ, в общем объеме программных расходов бюджета в среднем составит 10,4%.
Переход к программной структуре расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется с 2010 г. Программно-целевое управление обеспечивает концентрацию ресурсов на решении важнейших задач социально-экономического развития регионов.
Во всех субъектах решениями региональных органов исполнительной власти утверждены документы, определяющие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ.
В целях обеспечения контроля за реализацией государственных программ осуществляется постоянный мониторинг их исполнения с использованием информационно-аналитических систем, ежегодно производится оценка эффективности государственных программ.
Тем не менее сроки перехода субъектов Российской Федерации на планирование деятельности и управление на основе программных принципов существенно различаются.
Государственные программы разрабатываются и принимаются в Тюменской области с 2008 г., в Свердловской и Астраханской областях - с 2010 г., с 2011 г. - еще в 15 регионах, с 2012 г. добавились 19 субъектов. В 2013 г. почти все перешли к разработке государственных программ, за исключением Магаданской области, Республики Крым (2014 г.) и Севастополя (2015 г.).
Субъекты Российской Федерации при формировании и реализации государственных программ в соответствии с предоставленными материалами сталкиваются с различными проблемами, которые были сгруппированы нами
следующим образом: проблемы качества стратегического и бюджетного планирования, законодательные проблемы, проблемы, связанные с качеством исполнения государственных программ.
В первой группе проблем можно выделить следующие.
Наиболее широкое распространение получила проблема низкого качества планирования значений целевых показателей государственных программ. Данную проблему проведенный нами анализ выявил в 27 субъектах. Основой для проведения анализа послужил Доклад об основных направлениях эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, подготовленный Министерством финансов РФ к расширенному заседанию коллегии Минфина России 20.04.2016. Планирование значений показателей и формирование отчетности на основании ведомственной статистики не обеспечивает в полной мере объективность оценки эффективности реализации государственной программы. Так, в ходе анализа в Волгоградской и Вологодской областях выявлена неточность плановых значений целевых показателей государственных программ, подпрограмм, основных мероприятий, которые исчислены в ряде случаев оценочным методом.
Имеют место также и завышенные значения показателей, в частности в случаях сокращения объемов финансирования по государственной программе без корректировки указанных в ней показателей ответственным исполнителем. В большинстве случаев целевые показатели определяются самостоятельно ответственными исполнителями государственных программ, которые заинтересованы в достижении их значений и, как следствие, устанавливают наиболее «удобные» для себя показатели.
В Приморском крае первоначально в процессе реализации государственные программы в части целевых показателей, которые отвечают за эффективность реализации государственных программ, были составлены не вполне корректно: в ряде программ показатели не имели значений либо отсутствовала их динамика по мере реализации мероприятий; использовались показатели, достоверность достижения которых сложно оценить; значения показателей в государственных программах не совпадали со значениями аналогичных показателей,
установленных для Приморского края в соответствующей государственной программе
Российской Федерации, либо вообще не были предусмотрены.
Кроме того, имеют место случаи, когда в отдельных государственных программах запланированные мероприятия не отвечают за достижение каких-либо показателей либо, наоборот, запланировано достижение показателя, но мероприятий, которые могли бы привести к данному результату, в государственной программе не предусмотрено, либо запланированы мероприятия, результат реализации которых оценить невозможно.
Примерно в трети субъектов Российской Федерации отмечается проблема несовершенства системы мониторинга и оценки эффективности государственных программ, что выражается в следующих формах:
— отсутствии единой методики оценки эффективности реализации государственных программ;
— формальном надзоре ответственных исполнителей за ходом их реализации;
— общеинформативном характере мониторинга реализации государственных программ, результаты которого не влияют на реализацию государственных программ;
— недостаточной проработке методологии проведения экспертной оценки государственных программ;
— несоответствии сроков обработки и предоставления статистических данных, на основе которых рассчитываются показатели государственных программ, срокам проведения оценки эффективности реализации государственных программ и формированию проекта закона о бюджете;
— отсутствии автоматизированных информационных систем мониторинга и анализа хода реализации государственных программ и другие.
На мониторинг негативное влияние оказывает текущая организация системы контроля за достигнутыми значениями показателей, поскольку отчеты представляются ответственными исполнителями до момента формирования федеральным органом государственной статистики официальных данных.
Например, в Вологодской области по ряду показателей, сформированных на основании государственного статистического наблюдения, на
момент проведения оценки эффективности государственных программ отсутствуют фактические данные в связи с более поздними сроками формирования и обработки статистической отчетности. При утверждении отчетов о реализации государственных программ Архангельской области по итогам 2015 г. значения ряда целевых показателей носили прогнозный характер в связи с отсутствием статистических данных, что, в свою очередь, сказалось на объективности оценки результатов выполнения государственных программ. Повышению качества названных программ могло бы способствовать создание единой базы данных, включающей объемы финансирования и установленные целевые показатели государственных программ. Подобная база данных позволила бы проводить сопоставление и сравнительный анализ госпрограмм, учитывать при их формировании опыт различных субъектов Российской Федерации.
Как правило, не всеми исполнителями государственных программ приводятся обоснования недостижения плановых значений целевых показателей и указываются причины невыполнения мероприятий в отчетном году, нередко нарушаются сроки предоставления отчетности.
Еще одной из наиболее распространенных проблем первой группы является отсутствие на региональном уровне полноценной системы стратегических документов, которые бы задавали актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации государственных программ на всех уровнях. Данная проблема встречается в 16 субъектах Российской Федерации.
Отсутствует единая интегрированная система, позволяющая перейти от стратегического к текущему планированию, а наличие целого ряда программных документов приводит либо к дублированию целей, показателей и отчетности по их достижению, либо к их противоречию друг другу (например, по срокам или установленным индикативным значениям).
Зачастую встречается несовершенство действующих стратегических документов региона, декларативность и неопределенность формулировок.
В 8 субъектах Российской Федерации (Амурская область, Ставропольский край, Костромская область, Республика Дагестан, Самарская область,
Чеченская Республика, Тамбовская область, Кировская область) актуальной является проблема недостаточного отражения различных инструментов государственной политики в государственных программах.
В настоящее время в государственных программах фактически не учитывается влияние на их реализацию мер правового и государственного регулирования в соответствующей сфере (налоговые льготы, преференции и иные регулятивные инструменты, не предполагающие выделения бюджетных ассигнований бюджета), направленных на достижение целей и решение задач государственных программ.
Кроме того, в Самарской и Тамбовской областях затруднения при разработке и корректировке государственных программ связаны с определением механизмов управления рисками, оценкой социально-экономических и бюджетных последствий реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, а также обоснованием механизмов и ресурсов, используемых в сфере государственных программ.
В 5 субъектах Российской Федерации (Амурская область, Архангельская область, Ивановская область, Республика Калмыкия, Хабаровский край) отмечается отсутствие увязки стратегического и бюджетного планирования.
Государственные программы до настоящего времени не полностью внедрены в бюджетный процесс, при составлении бюджета по-прежнему преобладает ведомственный подход планирования расходов, сохраняется первичность расходов по отношению к целям, задачам и ожидаемым результатам государственных программ, как, например, в Амурской и Ивановской областях. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ слабо увязано с достижением показателей государственных программ.
В 5 субъектах Российской Федерации (Томская область, Ивановская область, Республика Адыгея, Воронежская область, Иркутская область) существует важная проблема недостаточной эффективности межведомственного взаимодействия при реализации государственных программ.
В частности, в Иркутской области в реализации государственных программ задействовано множество соисполнителей и участников, а процесс уточнения отдельных показателей программ связан с длительным периодом
разработки проектов правовых актов и их согласованием в исполнительных органах власти.
Инер ционность изме нения стр уктуры государственных программ является проблемой в 4 субъектах Российской Федерации (Республика Калмыкия, Чувашская Республика, Ставропольский край, Тамбовская область).
Далее, ряд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований повторяют «конструкцию» государственных программ вышестоящих уровней власти, теряя при этом специфику ориентации на достижение в первую очередь собственных приоритетов социально-экономического развития. Так, многие государственные программы Ставропольского края и Республики Калмыкия унаследовали структуру основных мероприятий от фактически сложившихся расходов краевого бюджета. Действующие государственные программы Чувашской Республики структурированы по «ведомственному» принципу, при этом функциональные программные мероприятия объединены в рамках одного ведомства.
В четырех субъектах Российской Федерации (Волгоградская область, Самарская область, Калужская область, Ставропольский край) отмечается проблема избыточности состава целевых показателей (индикаторов) и несогласованности показателей государственных программ с их задачами.
Так, в Волгоградской области имеет место множественность вводимых одновременно плановых документов (дорожные карты, государственные программы) с требованиями включения дублирующих целевых показателей при отсутствии понятийного разграничения и определения уровня взаимодействия между ними.
Еще одна группа проблем, связанная с пробелами в законодательстве, включает следующие моменты.
Ряд регионов указывает на методологическую зависимо сть ре гиональных органов исполнительной власти от решений, принимаемых на федеральном уровне. Отдельные федеральные органы исполнительной власти требуют от региональных властей внесения изменений в структуру действующей государственной программы (выделение отдельной подпрограммы или включение отдельной ведомственной целевой программы), а в случае несоблюдения данного условия отказывают в предоставлении субсидии из
федерального бюджета на софинансирование государственной программы.
Руководство Ульяновской области отмечает, что федеральные органы исполнительной власти устанавливают определенные правила для региональных государственных программ, которые не соответствуют действующему законодательству субъекта Российской Федерации, вынуждая регион утверждать программы, не включенные в перечни государственных программ. Также отмечаются необоснованные требования федеральных органов исполнительной власти по утверждению мероприятий в формате государственных программ, в то время как регион считает целесообразным утверждение этих мероприятий в формате подпрограмм государственных программ, а также необоснованные требования по отражению мероприятий в государственной программе с учетом средств федерального бюджета, распределение которых еще не осуществлялось и не утверждалось.
С одной стороны, отсутствие правовых оснований для уточнения государственных программ в течение года затрудняет проведение оперативного мониторинга эффективности бюджетных расходов в разрезе мероприятий государственных программ, а также выработку решений по перераспределению объемов финансирования в пользу тех мероприятий, которые отвечают критериям наибольшей эффективности и обе спечивают ускор енное социаль но-экономическое развитие региона, как в Сахалинской области.
С другой стороны, необходимость частого уточнения объемов финансирования мероприятий государственных программ делает процесс их корректировки запутанным и фактически постоянным.
Данная группа проблем актуальна, поскольку доля государственных программ, утвержденный объем финансирования которых изменился в течение отчетного года более чем на 10% (за исключением субсидий из федерального бюджета), в 2015 г. составила в среднем по регионам 43,3%, достигая наибольшего значения в Республике Саха (Якутия) - 85,7%. В Курской, Рязанской и Саратовской областях утвержденный объем финансирования государственных программ в течение 2015 г. изменился незначительно. В 2016 г. планируемая доля государственных программ, финансирование которых будет изменяться более чем на 10%, по оценкам региональных органов
исполнительной власти, снизится в среднем до 30%.
В третью группу входят проблемы, связанные с качеством исполнения государственных программ:
— недостаточность влияния ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ на реализацию мероприятий;
— низкий уровень освоения бюджетных средств, предусмотренных на финансирование программных мероприятий.
Кроме того, при исполнении регионального бюджета возникают ситуации с образованием переходящих остатков целевых средств, не исполненных в истекшем финансовом году в силу объективных причин. При планировании указанных остатков в следующем финансовом году и их отражения в бюджете возникает необходимость корректировки государственных программ в части отражения объемов ассигнований по остаткам уже в следующем финансовом году. При этом отсутствует возможность корректировки показателей государственных программ в истекшем году.
Проведенный нами анализ показал, что мероприятия по решению выявленных проблем и дальнейшему развитию программно-целевого управления можно объединить в три группы.
К первой группе относятся мероприятия, связанные с интеграцией государственных программ в бюджетный процесс. В настоящее время острой является необходимость разработки бюджетного прогноза на долгосрочный период. Ключевым мероприятием можно назвать закрепление реалистичных потолков расходов на реализацию государственных программ при составлении закона о бюджете в качестве основы формирования бюджетных ассигнований на второй год планового периода.
Уже сейчас в восьми субъектах Российской Федерации (Смоленская, Рязанская, Псковская, Новгородская, Волгоградская, Архангельская, Владимирская, Калужская области) проводятся мероприятия по сокращению доли непрограммных расходов бюджета за счет отнесения отдельных непрограммных расходов к профильным государственным программам.
Ко второй группе относятся мероприятия, связанные с повышением качества государственных программ. Основной здесь является оценка согласованности целей, задач, индикаторов государственных программ с
актуальными целями и приоритетами государственных программ Российской Федерации, других документов стратегического планирования.
Необходимо осуществлять мероприятия по выделению планирования инвестиционных расходов в отдельный процесс и учету их реализации в рамках государственных программ. Так, доля инвестиционных расходов, осуществляемых в рамках государственных программ, в общем объеме бюджетных расходов инвестиционного характера в 2015 г. в среднем по регионам была достаточно высокой, достигая 89,1% (планируется, что в 2016 г. этот показатель останется на том же уровне). Однако в ряде субъектов Российской Федерации, таких как Карачаево-Черкесская Республика, Ульяновская область и Еврейская автономная область, доля инвестиционных расходов, осуществляемых в рамках государственных программ, была ниже 20%, в то время как в половине регионов достигала 100%.
В дальнейшем во всех регионах необходим учет всех финансовых ресурсов и инструментов государственной политики, в том числе налоговых льгот, контрольно-надзорных функций, использования государственного имущества, нормативно-правового регулирования, который осуществляют в 4 субъектах Российской Федерации (Калужская область, Липецкая область, Республика Татарстан, Магаданская область).
К третьей группе относятся мероприятия, связанные с совершенствованием системы оценки эффективности государственных программ. Наиболее важными здесь являются мероприятия по совершенствованию системы отчетности по государственным программам и установка персональной ответственности руководителей за реализацию государственных программ.
Необходимо внедрять аудит эффективности государственных программ и заниматься проведением контроля со стороны законодательных органов за формированием и реализацией государственных программ. Учет результатов оценки эффективности государственных программ требуется использовать при планировании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период.
Однако вопросы повышения эффективности использования программно-целевого принципа бюджетирования должны подниматься не только на региональном уровне. На уровне федерального
центра в кризисных условиях необходимо определить механизм (условия, порядок принятия решений) продления или прекращения реализации и корректировки государственных программ.
Для обеспечения достоверности информации в разрезе субъектов Российской Федерации по значениям показателей программ, не входящих в систему государственной статистики, но рекомендуемых федеральными органами исполнительной власти к включению в государственные программы регионов, целесообразно разработать единые методики по определению значений индикаторов и показателей государственных программ.
С учетом важности открытости и прозрачности бюджетной системы необходимо включить в Единый портал бюджетной системы Российской Федерации отдельный модуль «Государственные программы».
В целях обеспечения полноты учета всех финансовых ресурсов и инструментов государственной политики предлагается включать в государственные программы Российской Федерации и регионов налоговые льготы (налоговые расходы), для чего следует установить их необходимые признаки.
Важным становится порядок определения конкретных случаев внесения изменений в государственные программы в течение финансового года. В части совершенствования бюджетного законодательства мы предлагаем дополнить ч. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса РФ положением о том, что перераспределение бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на реализацию государственной программы, по соответствующей целевой статье и группе (подгруппе) вида расходов может быть осуществлено в пределах 10% от предусмотренных в бюджете.
В ст. 179 Бюджетного кодекса «Государственные программы Российской Ф еде рации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы» необходимо внести изменение, позволяющее наделить региональные органы исполнительной власти (местную администрацию) полномочиями по утверждению перечня государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ).
Законодательно должна быть закреплена норма о п р ав о м о ч и я х ф е д е р ал ь ны х о р ган о в исполнительной власти предъявлять к
государственным программам только общие требования, касающиеся соответствия их целей, инструментов и механизмов достижения этих целей, а также целевых индикаторов соответствующим государственным программам Российской Федерации.
Для повышения эффективности работы региональных органов исполнительной власти в рамках реализации государственных программ необходимо внедрять автоматизированный процесс подготовки, рассмотрения и осуществления мониторинга реализации государственных программ на региональном уровне.
Анализ практики внедрения государственных программ на региональном уровне показал, что факторами, снижающими эффективность данного процесса, являются динамичное изменение федеральной инвестиционной политики и сохраняющаяся при этом высокая неопределенность в отношении основных параметров государственных программ.
Важным представляется также разработка и актуализация документов стратегического планирования федерального уровня, которые задают основные параметры государственного планирования на региональном уровне (в том числе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации), а также корректировка Федерального плана
статистических работ.
Мониторинг реализации государственных программ следует проводить на ежегодной основе, с обязательным обсуждением итогового доклада с участием представителей федеральных и региональных органов исполнительной власти. Основными задачами такого мониторинга должны являться анализ динамики происходящих процессов и определение тенденций, оценка эффективности разработки и реализации государственных программ, выявление лучших практик и разработка предложений по повышению эффективности работы региональных органов исполнительной власти в части программно-целевого бюджетирования.
Предложенные мероприятия позволят превратить программно-целевое бюджетирование в действенный инструмент развития субъектов Российской Федерации, способствующий повышению эффективности расходов региональных бюджетов.
Список литературы
1. Березкин Д.И., Захаров К.Е., Киракосян Р.М., Поверин М.В. Модернизация бюджетного законодательства в условиях перехода к программному бюджету // Финансовый журнал. 2013. № 1. С.59-66.
2. Денисова И.П., Рукина С.Н. Оценка эффективности и результативности целевых программ при переходе к «программному бюджету» // Фундаментальные исследования. 2013. № 8-2. С. 399-404.
3. Счастливцев С.В. Вопросы перехода к среднесрочному «программному» бюджету // Вопросы новой экономики. 2013. № 4. С. 90-96.
4. Тория Р.А. Финансово-правовые проблемы перехода к программному бюджету // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 5. С. 102-105.
5. Чулков А. С. Особенности внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации // Экономика устойчивого развития. 2011. № 5. С. 96-99.
6. Бушмин Е.В. Программное будущее российского бюджета // Федерализм. 2014. № 4. С. 7-20.
7. Чулков А.С. «Бюджет для граждан» как метод повышения прозрачности бюджетной системы // Финансы. 2015. № 7. С. 18-22.
8. Лавров А.М., Бегчин Н.А. Проблемы и перспективы внедрения «программных» бюджетов // Финансы. 2016. № 4. С. 3-12.
9. Воробьева А.В. Анализ бюджетных расходов и перехода к программной структуре расходов федерального бюджета РФ // Экономика и предпринимательство. 2015. № 7. С. 37-40.
10. Смоляр М.Я. Совершенствование оценки эффективности и результативности при планировании программных расходов бюджета // Наука о человеке: гуманитарные исследования. 2013. № 1. С.82-88.
11. Чернышов М.М. Программный бюджет или запрограммированный тупик? // Самоуправление. 2013. № 10. С. 26-27.
12. Губанова Е.Е. О переходе на «программный» бюджет // Молодой ученый. 2013. № 10. С. 300-302.
13. Снеткова Е.В. Новые подходы к формированию бюджетов: программный бюджет как инструмент стратегического и бюджетного планирования // Управление городом: теория и практика. 2013. № 2. С.14-18.
14. Соломахин А.Н. Особенности формирования и реализации программных бюджетов регионов России на основе программно-целевых принципов планирования // Регион: системы, экономика, управление. 2013. № 4. С. 87-91.
15. Шаш Н.Н., Бородин А.И., Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политики России // TERRA ECONOMICUS. 2013. Т. 11. № 4-2. С. 145-152.
16. Копыченко Г.С. Программный бюджет - формальность или эффективный механизм устойчивого развития? // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2013. № 11. URL: http://uecs.ru/regionalnaya-ekonomika/item/2493-2013-11-02-07-18-59.
17. Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. № 4. URL: http://uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/2888-2014-04-29-10-13-51.
18. Смоляр М.Я. Принципы планирования программного бюджета // Экономика и современный менеджмент: теория и практика: материалы научной конференции. Новосибирск: СибАК, 2014. С. 182-187.
19. Михайлова А.А. Перспективы программного бюджета: экспертное обсуждение // Финансы. 2013. № 8. С. 80.
20. Маркова А.А. Модели формирования программного бюджета // Современные наукоемкие технологии. 2013. № 10-1. С. 117-119.
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Budget Regulation
PERFORMANCE-BASED BUDGETING IN THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION: ISSUES AND SOLUTIONS
Aleksandr S. CHULKOV
Kuban State University, Krasnodar, Krasnodar Krai, Russian Federation achulkov@mail.ru
Article history:
Received 24 July 2016 Received in revised form 17 August 2016 Accepted 31 August 2016
JEL classification: H50, R51, R58
Keywords: regional finance, governmental programs, budgetary planning
Abstract
Importance Considering higher geopolitical risks, volatile prices for energy resources and fluctuating foreign exchange rates, budgetary spending should be enhanced through performance-based planning and budget performance. The research determines the existing issues of implementing and using the budget through governmental programs in the constituent entities of the Russian Federation.
Objectives The research outlines practical suggestions on how performance-based budgeting should be improved. I especially concentrate on issues of improving the regulatory and legislative framework, governing mechanism for implementing governmental programs and amending the Budgetary Code of the Russian Federation.
Methods I analyzed principal quality issues arising when governmental programs of the Russian Federation are implemented in the regions, and proposed my own approach to grouping those issues. Furthermore, upon such grouping, I found the main groups of solutions and how performance-based planning and budget performance could be effectuated more efficiently.
Results It is practicable to conduct an array of activities to integrate governmental programs into the budgeting process, so to subsequently increase the quality of budgetary planning and performance in the constituent entities of the Russian Federation.
Conclusions and Relevance If performance-based budgeting is further developed, it will have a positive effect on the socio-economic development of the constituent entities of the Russian Federation. It is especially relevant as long-term budgetary forecasts are needed. Having analyzed practices of foreign countries and emerging results of an increase in the Russian population's financial literacy, I herewith contribute to implementing tools for increasing the financial literacy at the governmental and municipal levels.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Berezkin D.I., Zakharov K.E., Kirakosyan R.M., Poverin M.V. [Updating the budgetary laws during the transition to performance-based budgeting]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2013, no. 1, pp. 59-66. (In Russ.)
2. Denisova I.P., Rukina S.N. [Evaluation of the effectiveness and efficacy of special-purpose programs during the adoption of performance-based budgeting]. Fundamental'nye issledovaniya = Fundamental Research, 2013, no. 8-2, pp. 399-404. (In Russ.)
3. Schastlivtsev S.V. [Issues of adopting mid-term performance-based budgeting]. Voprosy novoi ekonomiki = Issues of New Economy, 2013, no. 4, pp. 90-96. (In Russ.)
4. Toriya R.A. [Governmental program: content, sources, implementation process, principles and issues of forming]. Biznes v zakone. Ekonomiko-yuridicheskii zhurnal = Business-in-Law. Economic and Legal Journal, 2015, no. 5, pp. 102-105. (In Russ.)
5. Chulkov A.S. [Specifics of implementing the performance-based budgeting process in the constituent entities and municipalities of the Russian Federation]. Ekonomika ustoichivogo razvitiya = Economics of Stable Development, 2011, no. 5, pp. 96-99. (In Russ.)
6. Bushmin E.V. [The performance-based future of the Russian budget]. Federalizm = Federalism, 2014, no. 4, pp. 7-20. (In Russ.)
7. Chulkov A.S. ["The budget for citizens" as a method to make the budgetary system more transparent]. Finansy = Finance, 2015, no. 7, pp. 18-22. (In Russ.)
8. Lavrov A.M., Begchin N.A. [Issues and prospects of implementing performance-based budgets]. Finansy = Finance, 2016, no. 4, pp. 3-12. (In Russ.)
9. Vorob'eva A.V. [Analyzing budgetary expenditures and adoption of program-based spending from the Federal budget of the Russian Federation]. Ekonomika ipredprinimatel'stvo = Journal of Economy and Entrepreneurship, 2015, no. 7, pp. 37-40. (In Russ.)
10. Smolyar M.Ya. [Improving the assessment of efficiency and effectiveness as part of planning of performance-based budgeting]. Nauka o cheloveke: gumanitarnye issledovaniya = Science of the Person: Humanities Researches, 2013, no. 1, pp. 82-88. (In Russ.)
11. Chernyshov M.M. [Program-based budget or programmed deadlock?]. Samoupravlenie, 2013, no. 10, pp. 26-27. (In Russ.)
12. Gubanova E.E. [On the transition to performance-based budgeting]. Molodoi uchenyi = Young Scientist, 2013, no. 10, pp. 300-302. (In Russ.)
13. Snetkova E.V. [New budgeting approaches: performance-based budgeting as a tool for strategic and budgetary planning]. Upravlenie gorodom: teoriya i praktika = Urban Management: Theory and Practice, 2013, no. 2, pp. 14-18. (In Russ.)
14. Solomakhin A.N. [Specifics of forming and implementing performance-based budgets of the Russian regions through planning by objectives]. Region: sistemy, ekonomika, upravlenie = The Region: Systems, Economy, Management, 2013, no. 4, pp. 87-91. (In Russ.)
15. Shash N.N., Borodin A.I., Tatuev A.A. [Issues of the transition to performance-based budgeting: new challenges for the budgetary policy of Russia]. TERRA ECONOMICUS, 2013, vol. 11, no. 4-2, pp. 145-152. (In Russ.)
16. Kopychenko G.S. [Performance-based budgeting: a technicality or an effective mechanism for sustainable development?]. Upravlenie ekonomicheskimi sistemami: Elektronnyi nauchnyi zhurnal, 2013, no. 11. (In Russ.) Available at: http://uecs.ru/regionalnaya-ekonomika/item/2493-2013-11-02-07-18-59.
17. Sugarova I.V. [Performance-based budgeting: implementation and application issues]. Upravlenie ekonomicheskimi sistemami: Elektronnyi nauchnyi zhurnal, 2014, no. 4. (In Russ.) Available at: http://uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/2888-2014-04-29-10-13-51.
18. Smolyar M.Ya. [Principles of performance-based budgetary planning]. Ekonomika i sovremennyi menedzhment: teoriya i praktika: materialy nauchnoi konferentsii [Proc. Sci. Conf. Economics and Contemporary Management: Theory and Practice]. Novosibirsk, SibAK Publ., 2014, pp. 182-187. (In Russ.)
19. Mikhailova A.A. [Prospects of performance-based budgeting: expert considerations]. Finansy = Finance, 2013, no. 8, p. 80. (In Russ.)
20. Markova A.A. [Performance-based budgeting models]. Sovremennye naukoemkie tekhnologii = Modern High Technologies, 2013, no. 10-1, pp. 117-119. (In Russ.)
