CC BY
136
Бюджетные технологии
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
Т.В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
По состоянию на 1 января 2003 г. объем государственного долга Российской Федерации составил $144,9 млрд, или 4 605,7 млрд руб. (42,4% к ВВП). Текущие показатели «долговой устойчивости» РФ, разработанные в соответствии с международной методикой, свидетельствуют о том, что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 и существенно сократила бремя государственного долга.
Тем не менее ситуация вокруг российского госдолга вновь приковывает пристальное внимание со стороны специалистов. Это вызвано несколькими причинами, важнейшие из которых связаны с российской нефтью.
Во-первых, в последнее время вся российская экономика была прочно посажена на «нефтяную иглу»: как развитие экономики в целом, так и ослабление долгового бремени были поставлены в полную зависимость от цены на нефть. Три года благоприятной внешней ситуации попросту убаюкали правительство и президента, в результате чего было упущено время для проведения структурных реформ, которые бы позволили найти и использовать другие источники для обслуживания государственного долга. Кроме того, крайне мало было использовано возможностей для изменения структуры государственного долга.
Вторая причина — так называемый «кризисный» период с 2002 по 2008 г. За эти шесть лет правительству предстоит выплатить около $100 млрд. «Кризисный» период усугубляется еще и тем, что в нем присутствуют так называемые «пики» платежей, приходящиеся на 2003, 2005, 2008 гг. Изъятия из национальных сбережений будут действительно огромны. И нет сомнений в том, что столь масштабные выплаты по внешнему долгу (впрочем, существует мнение, что Россия, в принципе, не сможет их произвести) существенно отразятся на финансовом благополучии России в указанном периоде, явятся тормозом для социально-экономического развития страны, остановят проведение структурных реформ в российской экономике.
Государственный долг — это долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Термин «государственный долг» в его общеупотребимом значении охватывает не весь государственный сектор — в частности, он не учитывает финансов местных административных единиц.
Долговые обязательства РФ могут быть в форме кредитов, полученных Правительством РФ, государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ, а также других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ. Порядок, условия выпуска и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ.
Рассмотрим природу государственного долга. Здесь существуют две структурные составляющие: экономические и политические, а также философский аспект, связанный с проблемой возврата долгов.
Экономическая составляющая
государственного долга
Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время войны надо переориентировать большую часть ресурсов на производство военной продукции, что требует значительных государственных расходов, как требует их и содержание армии. Имеются три варианта финансирования: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финансирование. Рост налогообложения приводит в подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно, большая часть военных расходов финансируется за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга — это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.
Еще один источник государственного долга — политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.
Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием'всей национальной экономики и ее финансовой сферы.
Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кре-дитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3 звенном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения. Новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу — в любом случае степень и последствия взаимодействия зависят, главным образом, от относительной величины накопившегося внешнего долга.
У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь, в целом, высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.
Управление долгом: управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями — вели-
чиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП (или в экспорте) и соотношение реального процента и темпа экономического роста. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.
Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.
Для оценки остроты долговой проблемы существуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга и потребности его погашения и выплаты процентов с величиной экспорта, от которого зависят потенциальные возможности обслуживания кредитов.
Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства.
Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности — в 3 раза. Границей опасности для процентных платежей считается отношение к экспорту 15 - 20%, границей повышенной опасности - 25 - 30%.
С тонки зрения долгосрочной стратегии управления государственным долгом можно применить временную структуру процентных ставок. Это означает, что государство, используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создает наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигации максимально возможной длительности. Минимизация текущей стоимости обслуживания государственного долга предполагает, что доходности качественно однородных обязательств не должны значительно различаться. Если какая-то бумага обеспечивает относительную экономию для бюджета, то следует расширять ее эмиссию, и наоборот, изымать из обращения невыгодные выпуски.
Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с неоправданно высокими социальными издержками. В условиях же начинающегося экономического подъема можно осторожно корректировать политику накопления государственного долга с учетом необходимости финансирования ключевых социальных направлений.
Если попытаться посмотреть на существо долга с другой стороны, т.е. со стороны тех, кто дает деньги, можно реконструировать следующую экономическую политику:
1). Денег много. Они должны работать, а сфер приложения капитала не хватает. Владельцу капитала возможность ссудить кому-либо так же необходима, как заемщику возможность получить ссуду, а возможно, даже и больше.
2). Главное — посадить заемщика на иглу. Он должен взять кредит в первый раз. Для этого ему могут быть предложены льготные условия, вплоть до беспроцентных кредитов под гуманитарные акции. Другая песня начнется, когда подойдет срок возврата средств. Новый кредит, которым будут затыкать дырку от возврата старого, будет уже вполне рыночным по своим параметрам.
3). Выплата процентов не должна прекращаться. Ради них и затевалось все дело. О возврате самих сумм вопрос, как правило, не ставится столь остро. Если деньги вернутся, вернется и вопрос о поиске поприща для их применения. Поэтому пусть лучше они работают максимально долго. Отсюда - легкость, с которой заимодатель идет на реструктуризацию задолженности. Как правило, в результате реструктуризации общая масса процентов, которые предстоит выплатить, возрастает.
4). Если заемщик попадает в кризисную ситуацию, ему можно много простить. Списывается часть долгов (или даже все — если тут же речь идет о новых кредитах). Принимается мораторий на выплату процентов, до тех пор пока ситуация не стабилизируется. Нельзя допустить коллапса, нельзя, чтобы дойная корова погибла.
5). Экстренные меры принимаются в том случае, если заемщик решил выплатить старые долги, а новых не брать. Тут же прекращаются разговоры о реструктуризации, строго требуют соблюдения сроков платежей, как по процентам, так и основных сумм. Это - если говорить о честной игре. Но там, где велики ставки, есть еще и «серые», если не «черные» методы.
Того, кто пытается бороться с кредитозависи-мостью, следует ввергнуть в непредвиденные расходы, чтобы он почувствовал необходимость в новых деньгах. Также можно требовать выполнения международных программ (в силу участия в коллек-
тивных договорах, предполагающих возможность подобных акций). Под эти программы выделяются целевые кредиты, поскольку в бюджете подобных статей нет. Суть такова: неважно, под каким соусом заставить взять деньги, главное, чтобы у заемщика в момент расплаты не хватило собственных средств.
Еще один интересный метод — предоставление кредитов частным организациям под гарантии государства. Если власть смотрит сквозь пальцы, можно организовать кампанию с громким именем специально под эти цели.
Политическая составляющая
государственного долга
Выше говорилось об экономических предпосылках кредитной политики. Но экономикой дело не исчерпывается. Долги — прекрасный инструмент влияния. Реструктуризация задолженности, отсрочки по оплате, задержки в перечислении траншей и т.п. операции позволяют стимулировать нужные политические решения. Чем больше зависимость заемщика от внешних финансовых источников, тем больше требований можно к нему предъявлять.
Следует отметить, что часто берут кредиты одни политики, ответственность за погашение ложится на других, а кредитную тяготу терпит все общество в целом. Единого субъекта не существует. Такая ситуация способствует развитию безответственности и недобросовестности уполномоченных лиц. Этим пользуются заимодавцы, затягивая страну в кредитную кабалу.
Изменить сложившееся положение дел может только новая государственная воля, если она обнаружится у властвующего субъекта. Какие тут возможны варианты действий'?
1). Вернуть все кредиты и выплатить проценты по ним в сроки, указанные в договорах. Это позволит сохранить лицо и не запятнать чести. К сожалению, этот вариант практически невозможен: выплатить всю сумму — денег нет. Добиться списания или реструктуризации долга (не делая новых займов) — кредиторы не дадут: с чего бы им отпускать должника на волю?
2). Вернуть кредиты в реальные сроки. Рыцарская честь пострадает. Возможны санкции. Но главное: чужое возвращено, и — без чрезвычайных последствий. К сожалению, и такой вариант невозможен. Мало захотеть расстаться с деньгами, нужно, чтобы их приняли там, — а кредиторы не любят, когда играют не по их правилам. Стоит только попробовать настоять на своем, — и поднимется буря. В ход пойдут все методы воздействия извне и изнутри, чтобы только сохранить status quo.
3). Реальный выход из кредитной зависимости суров. Это изоляционная политика. Подобно
Л „ » , ^ -w „ i
обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Минфина России, а их порядок определяется Правительством РФ.
Государственные долговые обязательства могут быть классифицированы по следующим параметрам:
• срок действи^ — долговые обязательства РФ могут носить краткосрочный характер (до 1 года), среднесрочный характер (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет); все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет;
• право эмиссии — эмитентом долговых обязательств РФ могут выступать центральное правительство, правительства национально-государственных и административно-территориальных образований, а также органы местного самоуправления;
• признак субъектов - держателей ценных бумаг — Долговые обязательства РФ могут быть реализуемыми только среди населения, только среди юридических лиц, а также как среди юридических лиц, так и среди населения;
• по ферме займы делятся на облигационные и безоблигационные; облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг; безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.
Займы также классифицируются по форме выплаты доходов и методам размещения.
Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионные.
Взятые взаймы денежные средства у населения, хозяйствующих субъектов и других стран поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Как правило, государственные займы в разных формах используются для покрытия бюджетного дефицита.
Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. В условиях нарастания бюджетного дефицита или отсутствия средств для обслуживания долга государство может прибегнуть к реструктуризации своих долгов. Возможные схемы реструктуризации долговых обязательств включают:
• списание долга — если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, то возможно частичное или полное списание задолженности;
• выкуп долга — некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов, в таком случае можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке;
• секъютеризация — основная идея секьютери-зации состоит в том, что страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются; в случае продажи вырученные средства направляются на выкуп старых обязательств;
• обмен госдолга на акции национальных предприятий —предоставление кредиторам права продажи долгов с дисконтом за национальную валюту, на которую впоследствии можно приобрести акции национальных компаний. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. Данное деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.
Критерии «рубль-доллар» и «резидент-нерезидент» деления долга на внутренний и внешний практически совпадали только до тех пор пока на территории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса РФ, все внешнеэкономические операции проводились в конвертируемой валюте, а внутриэкономические — в рублях. Именно поэтому не возникли принципиально различные схемы управления рублевой и валютной частями как внутреннего, так и внешнего долга. С началом либерализации российской экономики и финансовых рынков, а также процесса постепенного снятия ограничений на проведение валютных операций все заметнее становится несовершенство существующей классификации, системы управления и финансового планирования.
Первая попытка законодателей устранить возникшие противоречия и одновременно ввести жесткий контроль за объемами внешних заимствований завершилась принятием в 1994 г. Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». Ограничить объем внешних заимствова-
