CC BY
246
ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Л.Н. Красавина
РИСКИ В СФЕРЕ ВНЕШНИХ ЗАИМСТВОВАНИЙ И ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В статье систематизированы и рассмотрены риски в сфере внешних заимствований, проявившиеся в условиях современного финансово-экономического кризиса, определены основные направления совершенствования внешнедолговой политики России в целях повышения ее роли в модернизации национальной экономики.
В условиях глобализации экономики возросла долговая зависимость большинства стран [1]. В этой связи усилились риски в сфере внешних заимствований, которые необходимо учитывать при прогнозировании экономики.
Мировой финансово-экономический кризис обнажил проблемы российской внешнедолговой политики, возникшие в первом десятилетии 2000-х годов. Бесконтрольный рост внешних заимствований российских корпораций и банков стал одной из причин современного кризиса в России и потребовал огромных затрат государства на антикризисные меры, что способствовало формированию бюджетного дефицита.
В результате переплетения многих факторов проявились следующие внешнедолговые риски.
Риск структурной диспропорции внешнего долга. С одной стороны, благодаря эффективной политике урегулирования и уникальным операциям по погашению (в том числе досрочному) государственного внешнего долга с использованием конверсионных схем его сумма снизилась с максимального объема 159 млрд.долл. в конце 1999 г. (53,7% ВВП) до 37,09 млрд. долл. (10% ВВП) на 1 октября 2009 г. [2-4] В этой связи отметим некорректность встречающегося сопоставления 10-процентной доли внешнего суверенного долга в ВВП России (а не внешнего долга государства в расширенном определении) с допустимым пределом совокупного государственного долга (включая внутренний) в Евросоюзе в размере 60% ВВП в соответствии с Маастрихтским соглашением 1992 г. Причем в условиях современного кризиса, учитывая рост государственного долга, в ЕС принято решение повысить этот показатель до 80% ВВП к 2012 г. С другой стороны, за 2002-2008 гг. внешний долг корпораций и банков увеличился в 11 раз (при снижении суверенного долга вдвое) и достиг почти 500 млрд. долл. (35% ВВП) в октябре 2008 г. и 440 млрд. долл. (31% ВВП) в октябре 2009 г. [4, 5] К основным причинам роста внешнего долга корпораций и банков относятся либеральная и бесконтрольная долговая политика, нестабильная структура их активов и пассивов, агрессивный менеджмент, доступ на мировой финансовый рынок.
Потенциальный риск непогашения внешнего долга в установленный срок в среднем 100 млрд. долл. в год. В 2009 г. было запланировано выплатить 121,1 млрд. долл. (включая проценты - 17,8 млрд.), в том числе корпорациям и банкам 115,7 млрд. (включая проценты - 15,8 млрд. долл.) [6]. Мировой финансово-экономический кризис усугубил риск непогашения внешнего долга. Это обусловлено падением мировых цен на энергоносители, составляющие две трети экспорта
России (с 132,7 долл./барр. в июле до 39,95 долл./барр. в декабре 2008 г., а затем до 30 долл./барр., как в период нефтяного кризиса 1980-х годов) [7], снижением экспорта и активного сальдо текущих операций платежного баланса. В разгар кризиса был закрыт доступ российским корпоративным заемщикам на мировой финансовый рынок, а их возможности рефинансировать долги на российском финансовом рынке заметно уменьшились в связи со снижением его ликвидности, емкости и ростом процентных ставок.
Риск увеличения внешнедолговой нагрузки на федеральный бюджет. Риск появился в связи с выделением новой категории международного должника - государства в расширенном определении, включая также корпорации и банки, в капитале которых участие государства превышает 50%. На их долю приходилось 30% внешнего долга всех российских корпораций и банков и 37% (78,2 млрд. долл.) совокупного внешнего долга России (на 1 июля 2008 г.) [4]. Среди полуго-сударственных заемщиков лидируют Роснефть, Газпром, Лукойл, Вымпелком, Газпромбанк, Россельхозбанк и др.
Ответственность за выплату внешних долгов системообразующих предприятий взяло на себя государство из опасения риска перехода к иностранным кредиторам их акций, заложенных в качестве обеспечения иностранных займов. Между тем действует закон о порядке иностранных инвестиций в стратегические предприятия [8]. В условиях кризиса проявилась необходимость доработки и уточнений этого закона (с учетом уроков кризисной ситуации), как и закона о залоге от 29 мая 1992 г. и дополнения к нему от 26 июля 2006 г.
Банкротство ряда российских ведущих корпораций и банков - международных должников - было предотвращено благодаря правительственным антикризисным мерам за счет использования накопленных государственных фондов - Резервного фонда, Фонда национального благосостояния и золотовалютных резервов. Однако своевременно была признана нецелесообразность чрезмерной и избирательной государственной поддержки корпораций и банков, поскольку некоторые из них использовали предоставленные средства не для урегулирования своих долгов, а для перевода их за рубеж. В результате из выделенных 50 млрд. долл. выдано лишь 11. Характерно, что после сокращения масштаба государственной помощи эти международные должники стали погашать долги за счет собственных резервов, как и положено в условиях рыночной экономики.
Риск формирования долговой пирамиды. В условиях кризиса риск проявился вследствие использования корпорациями и банками новых внешних займов для рефинансирования старых вместо модернизации своей деятельности. Заимствованные на мировом финансовом рынке средства бесконтрольно использовались ими в частнособственнических интересах. Каждый пик привлечения внешних займов корпорациями (особенно с 2005 г.) сопровождался увеличением их инвестиций в иностранные компании, особенно в оффшорных зонах, покупкой акций, переводом средств в зарубежные банки. По оценке Банка России, прямые зарубежные инвестиции российских компаний возросли за 2001-2007 гг. в 10 раз (до 307,2 млрд. долл.), хотя по объему уступают большинству стран. Однако приобретение зарубежных активов российскими компаниями недостаточно используется для диверсификации производства и экспорта продукции с более высокой долей добавочной стоимости [9]. Вместо обновления производственных фондов, увеличения степени обработки экспортного сырья заемные средства часто направлялись на строительство торговых складов и помещений, частного элитного жилья, обновления офисов.
В итоге нерационального использования корпорациями и банками внешних заимствований не были сформированы источники их погашения на основе модернизации своей предпринимательской деятельности.
Риск непредвиденных долговых обязательств. Он связан с ухудшением базовых условий иностранных кредиторов. Мировой финансово-экономический кризис выявил низкое качество валютно-финансовых и платежных условий внешних заимствований, которые лучше защищали интересы иностранных кредиторов, чем российских корпоративных и банковских заемщиков. До сих пор сохранился миф о дешевизне внешних займов, основанный лишь на одном показателе их стоимости -процентной ставке, которая на мировом финансовом рынке до кризиса составляла 3-4%, а в России 12-15% годовых (номинальных, без учета темпа инфляции свыше 10%). За счет этой процентной маржи российские банки получали дополнительную прибыль по кредитным операциям, что стимулировало кредитную экспансию. Перекредитование в сфере потребительского и ипотечного кредита стало одной из причин банковского кризиса как составной части финансово-экономического кризиса.
При оценке стоимости внешних займов необходимо учитывать, кроме процентной ставки, следующие ее элементы.
- Периодическое повышение плавающих процентных ставок.
- Многочисленные комиссии, в том числе за переговоры, участие, управление, резервирование средств, единовременные специальные банковские комиссии (в зависимости от срока и суммы кредита), комиссии за гарантию и др.
- Завышение стоимости обеспечения кредита. Например, корпорация Роснефть предоставила пулу иностранных банков-кредиторов обеспечение в размере 4,9 млрд. долл. при сумме кредита 2,35 млрд. долл.
- Требования иностранных кредиторов к российским заемщикам увеличить залог или досрочно погасить часть кредита в связи с обесценением залога в условиях финансово-экономического кризиса. Напомним, что падение курса акций российских банков и корпораций достигло 70% на национальном фондовом рынке. Снизился курс депозитарных расписок российских корпораций на зарубежных фондовых рынках (Великобритания, США), российских еврооблигаций и евронот в связи с увеличением риска непогашения их в срок. В результате обесценения заложенных акций обеспечение упомянутого займа Роснефти снизилось с 4,9 до 2,1 млрд. долл. в сентябре 2008 г., а его потери, связанные с выполнением требований иностранных кредиторов увеличить залог, составили несколько миллионов долларов. Аналогичная ситуация сложилась у других российских компаний - UC RUSAL (под залог акций «Норильского никеля»), АФК «Система» (кредит под залог акций МТС), Altimo (кредит под залог акций «Вымпелкома»).
- Риск увеличения затрат на страхование внешних заимствований, связанный, в частности, с включением в кредитное соглашение оговорки о повышении индекса страховой премии за риск дефолта. Ее базовым индикатором служит стоимость контракта CDS (credit default swap - своп кредитного дефолта). Заемщик выплачивает этот страховой взнос в обмен на обязательство оплатить его на определенных условиях в случае объявления дефолта должника. Эти индексы, суммируемые со ставкой ЛИБОР, служат ориентиром стоимости международного кредита для российских заемщиков. В связи с падением курса акций Газпрома страховая надбавка к ЛИБОР (лондонская межбанковская ставка предложения) по его внешнему долгу удвоилась с мая к началу сентября 2008 г., а 12-19 сентября 2008 г. повысилась еще на 50% и достигла своего максимума - 1200 базисных пунктов. В середине 2009 г.
стоимость CDS по кредитам Газпрома снизилась до 435 базисных пункта, но она вдвое превышала докризисный уровень [10, 11].
- Поскольку 83% внешнего долга России (на 1.01.2009 г.) номинированы в иностранной валюте, а долг государства в расширенном определении - 86%, валютный риск увеличивает затраты на его обслуживание [4]. Например, в условиях кризиса (с сентября 2008 г. по март 2009 г.) девальвация рубля на 25% по отношению к бивалютной корзине в составе доллара (55%) и евро (45%) - и повышение стоимости валютных форвардов способствовали удорожанию валютного внешнего долга.
Традиционно заемщики используют модель покрытого процентного паритета, т. е. при заимствовании ресурсов, номинированных в долларах, одновременно фиксируют курс доллара в форвардном контракте по покупке этой валюты на определенный срок с учетом графика погашения кредита. Обычно расхождение между рублевым эквивалентом долларовых кредитов и номинальной ставкой по рублевым кредитам не превышала 3 проц. п. в 2005-2007 гг. В условиях мирового финансово-экономического кризиса стоимость валютных форвардных контрактов возросла.
Таким образом, с учетом всех элементов стоимости внешних заимствований российских корпораций и банков неправомерно утверждать, что они были дешевыми. В условиях современного кризиса стоимость обслуживания и погашения их внешнего долга существенно возросла в связи с проявлением рассмотренных рисков в этой сфере.
- Риск внешних заимствований связан также с проблемой срока их погашения. В России распространен миф о выгодных долгосрочных («длинных» - арго) займах на мировом финансовом рынке до кризиса. При этом допускаются следующие неточности.
Во-первых, доля краткосрочных заимствований колеблется в зависимости от категории заемщика. Так, на 1 июля 2008 г. она составляла 19,6% совокупного внешнего долга России; 9,5% долга государства в расширенном понимании (в том числе банков 15,2%); 25,5% частного внешнего долга (в том числе 42,4% долга банков и 16,6% корпораций). В итоге нарастания выплат по внешнему долгу сумма его погашения в 2009 г. составила 121,1 млрд. долл. (включая проценты - 17,8 млрд.), в том числе долга корпораций и других секторов 67,7 млрд. (проценты - 9,2 млрд.), и банков 48 млрд. (проценты - 6,4 млрд. долл.). Предстоит погашение внешнего долга в сумме примерно 100 млрд.долл. в год (129,3 с середины 2010 г.), хотя активное сальдо текущих операций платежного баланса, по прогнозу, не превысит 80 млрд. в 2012 г.
Во-вторых, в статистике Банка России внешние займы со сроком более одного года неправомерно включены в долгосрочный кредит, а среднесрочный кредит (от года до пяти) не выделен в определенную категорию в отличие от мировой практики, где к среднесрочным относятся кредиты от года до пяти лет, а к долгосрочным свыше пяти лет.
В-третьих, при оценке эффективности внешних займов (с точки зрения их срока) в России не учитывается риск требований иностранных кредиторов досрочно погасить определенную сумму долга по некоторым кредитным соглашениям с неопределенной датой его возврата.
- В России возник риск скрытого внешнего долга в связи с тем, что в иностранных инвестициях преобладают не включаемые во внешнюю задолженность покупки акций российских компаний на вторичном фондовом рынке, в не прямые инвестиции, необходимые для стимулирования развития российской промышленности, в чем зарубежные инвесторы не заинтересованы.
- В нашей стране сформировался риск скрытого экспорта прибыли российских корпораций и банков без уплаты соответствующих налогов с использованием международных кредитных отношений. Это связано с тем, что в ряде случаев креди-
ты корпорациям и банкам предоставляют не только иностранные кредиторы, но и российские предприятия, находящиеся за рубежом. Этим объясняется пролонгация подобных кредитов без особых затруднений. Например, за 9 мес. 2009 г. российские корпорации погасили свой долг в сумме 10 млрд. долл. (из 67,7 млрд. долл. выплат за год) и еще позаимствовали 35 млрд. долл.
- Возник также риск использования оффшорных схем внешних займов корпораций для нелегального вывоза заимствованного денежного капитала. Это обусловлено тем, что они заимствуют средства у иностранных кредиторов, работающих в офшорных зонах или через посредство их «дочек» в этих зонах.
По оценке Б.А. Хейфеца [12], в 2008 г. Кипр предоставил кредиты российским корпорациям и банкам в сумме 14 млрд. долл., т.е. вдвое больше, чем Великобритания и в 3,5 раза больше, чем Люксембург. «Оффшорный след» проявился в использовании некоторыми должниками - банками и корпорациями - антикризисной правительственной поддержки для перевода полученных сумм в оффшорные зоны.
Таким образом, в условиях современного мирового финансово-экономического кризиса в России вновь возникла «долговая ловушка». Но в отличие от 1990-х годов, она обусловлена чрезмерными заимствованиями корпораций и банков, а не федерального правительства. Кризис выявил риски агрессивного корпоративного менеджмента в сфере внешних заимствований в погоне за немедленной выгодой без учета опасности потерь при их погашении. Эти потери связаны с ухудшением платежеспособности заемщиков в результате ухудшения макро- и микроэкономической ситуации в мире, в том числе в России, а также с неудовлетворительным качеством валютно-финансовых и платежных условий иностранных займов.
Благодаря государственной поддержке, предоставленной за счет налогоплательщиков, удалось предотвратить банкротство крупных российских международных заемщиков-корпораций и банков. Однако успокоение преждевременно, так как финансово-экономический кризис в мире, в том числе в России, еще не завершен, а для преодоления его последствий наметилась отчетливая тенденция к возобновлению государственных и частных внешних заимствований.
В этих условиях формируются изменения в долговой политике России. С одной стороны, Банк России ввел ограничение внешних займов банков в пределах 12-15% уровня предыдущего года с целью стимулирования их замещения внутренними кредитами1 [4]. Расширению корпоративных внешних заимствований могут препятствовать требования иностранных кредиторов по прежним долгам. Например, условием размещения новых выпусков облигаций корпорации RUSAL на мировом фондовом рынке стало требование реструктуризации его внешних долгов на сумму 7,4 млрд. долл. С другой стороны, взят курс на увеличение государственных займов, особенно внешних, доля которых возрастает с 35,9 до 47,5% совокупного государственного долга за 2010-2012 гг. В итоге увеличится риск долговой нагрузки, измеряемый долей совокупного госдолга в ВВП; с 7,3% в 2007 г. до 9,7% в 2009 г. и 15,4% на конец 2012 г. Одновременно возрастет риск снижения долговой устойчивости нашей страны - доля обслуживания государственного долга в расходах федерального бюджета - с 2,4% в 2007 г. до 5,8% в 2012 г. Причем этот показатель может ухудшиться, если будет принято решение о включении программы роста капитализации банков путем обмена привилегированных акций на ОФЗ в лимит внутренних займов на 2010-2012 гг. Предусматривается рост расходов на обслуживание внешнего долга до 3,2 млрд.долл. в 2010 г.; 4,6 млрд. в 2011 г.; 5,7 млрд.долл. в 2012 г. Это связано с возобновлением в этот период практики го-
1 Представляет интерес опыт Казахстана, где в условиях финансово-экономического кризиса установлен лимит внешних заимствований банков в размере 400-600% их уставного капитала.
сударственных еврооблигационных займов (после десятилетнего перерыва), с ожидаемым повышением процентных ставок на мировом финансовом рынке по мере его стабилизации, с периодическим снижением курса рубля к доллару и евро.
Уроки современного мирового финансово-экономического кризиса вновь подтвердили необходимость разработки научно-обоснованной внешней долговой политики и стратегии, направленной на реализацию главной задачи - инновационного социально-экономического развития России. Еще в апреле 2001 г., будучи Президентом РФ, В.В. Путин, выступая в Министерстве финансов, поставил задачу разработки концепции программы регулирования внешних заимствований, повышения их конструктивной роли в развитии экономики [2]. Однако в 2002-2008 гг. нерегулируемые и недостаточно контролируемые внешние займы корпораций и банков увеличились в 11 раз. В Распоряжении Правительства РФ (об основных направлениях его деятельности до 2012 г.) от 17 ноября 2008 г. отсутствует прямое упоминание о политике внешних заимствований [13].
На наш взгляд, целесообразно сформулировать основные направления совершенствования внешней долговой политики России с учетом расширенного определения внешнего долга государства. Поскольку международный кредит играет двоякую роль, необходима четкая целевая установка долговой политики, направленная на стимулирование использования заемных средств на реализацию главной задачи - инновационное социально-экономическое развитие. Например, выпуск государственных ценных бумаг, в том числе еврооблигаций в 2010-2012 гг., должен иметь целевой характер, например, для обеспечения конкретных расходов бюджета, а не покрытия его совокупного дефицита, вызванного увеличением расходов при сокращении доходов, особенно налоговых поступлений.
Учитывая риски в сфере внешних заимствований, возросшие в условиях глобализации экономики, целесообразно сконцентрировать внимание на совершенствовании риск-менеджмента, в том числе антикризисного. При этом в дополнение к государственным финансовым фондам следует формировать и полугосударственный фонд на условиях государственно-частного партнерства с учетом заимствований корпораций и банков, в капитале которых участие государства превышает 50%.
Проявление рисков в сфере внешних заимствований увеличивает расходы на их обслуживание и погашение. В этой связи требуется методологическая разработка по управлению этими рисками. При рассмотрении данного вопроса полезно использовать рекомендации МВФ и Всемирного банка, в частности, «Наставление по управлению государственным долгом» от 21.03.2001 г., дополнив их с учетом российского опыта.
В Бюджетном кодексе РФ сделан акцент лишь на валютный риск, связанный с тем, что государственные внешние заимствования, поступающие в федеральный бюджет, учитываются в рублях, а платежи по их обслуживанию и погашению производятся в иностранной валюте, покупаемой на рубли на российском валютном рынке. В итоге заемщик подвергается риску потерь при снижении курса рубля по отношению к валюте долга.
Однако необходима более полная классификация внешнедолговых рисков, включая наряду с валютным и другие их виды. В их числе наиболее распространены:
— рыночные риски, связанные с изменением рыночных цен на сырьевые товары, процентных ставок, стоимости обслуживания внешнего долга;
— риск реструктуризации займов, в том числе пролонгация срока кредита по завышенной цене или невозможность ее осуществления;
— кредитный риск - опасность невыполнения обязательств заемщиком;
— риск условных обязательств (например, по государственным гарантиям);
— инфляционный риск, проявляющийся в повышении рублевого эквивалента валютных иностранных займов;
— риск изменения условий внешних займов при кризисных потрясениях;
— операционные риски, включающие ошибки на разных этапах проведения или регистрации внешних заимствований; недостатки внутреннего учета и контроля; риск утраты репутации заемщика, юридический риск, нарушение профессиональной тайны, стихийные бедствия, отрицательно воздействующие на деловую деятельность и т. д.
Используя зарубежный опыт, в России необходимо в нормативных правовых документах предусмотреть ограничения допустимых рисков в сфере внешних заимствований. Современный Бюджетный кодекс РФ предусматривает права Министерства финансов изменять лимит по внутреннему и внешнему (только суверенному) долгу в пределах совокупного государственного долга, что лишь косвенно связано с минимизацией рисков. Законы о федеральном бюджете на очередной год также обозначают лишь некоторые ограничения рисков косвенно путем фиксации предела бюджетного дефицита, государственного долга, в том числе внешнего, госгарантий, погашения долга и расходов на их обслуживание. Правительство РФ утверждает показатели заимствований государства на рынке государственных ценных бумаг по их видам.
Отсутствует нормативное обеспечение регулирования рисков полугосударст-венных корпоративных внешних займов. Целесообразно разработать критерии и порядок частичной компенсации антикризисной поддержки ее получателями -корпорациями и банками - по мере их выхода из кризиса в целях покрытия бюджетного дефицита. Характерно, что в январе 2010 г. Президент США Б. Обама предложил проект компенсации антикризисных бюджетных затрат путем повышения налогообложения крупных банков.
Таким образом, для совершенствования внешней долговой политики России необходимо развитие системы анализа, оценки, минимизации рисков внешних заимствований государства в расширенном определении.
Особого внимания требует повышение профессионализма при определении валютно-финансовых и платежных условий международных кредитных соглашений, учитывая негативные уроки современного кризиса, потери, связанные с тем, что эти соглашения лучше защищали интересы иностранных кредиторов, чем российских заемщиков.
В документе о долговой политике должен быть установлен принцип расчета принятых в мировой практике показателей, а не только показателей, удобных для обоснования ведомственных управленческих решений о заимствованиях и при подведении их итогов. Причем в связи с изменением структуры внешнего долга России необходимо ввести показатель заимствований государства в расширенном определении. Это относится, в частности, к коэффициенту расходов на обслуживание внешнего долга по отношению к бюджетным расходам и к экспортным доходам. Далее, вместо средневзвешенной процентной ставки по внешним долговым обязательствам, логичнее применять более широкий показатель стоимости кредита с учетом ее основных элементов. Это важно, чтобы избежать повторения развеянного в условиях кризиса мифа о «дешевизне» докризисных иностранных займов, исходя лишь из процентной ставки. Целесообразно совершенствовать систему показателей структуры внешнего долга по его видам, срокам с учетом периода использования, грационного (льготного) периода (если предоставлена отсрочка выплаты процентов и основной суммы долга) и периода погашения. При этом важен расчет не только полного, но и среднего срока заимствования, который показывает, в течение какого времени заемщик пользовался всей суммой кредита.
Необходимо расширить горизонт прогнозирования государственного внешнего долга. Например, в прогнозе социально-экономического развития РФ и федерального бюджета на 2010-2012 гг. приведены данные об увеличении лишь суверенного государственного внешнего долга в 2,8 раза (с 37 млрд.долл. на 1.10.2009 г. до 63,3 млрд. на 1.01.2011 г.; 83,4 млрд. на начало 2012 г. и 104,3 млрд. долл. на начало 2013 г.) [6, 13]. Но отсутствует прогноз внешнего долга государства в расширенном понимании. Между тем уроки современного кризиса свидетельствуют о необходимости планирования внешнего долга корпораций и банков, в капитале которых участие государства составляет более 50%. Главным критерием этого прогнозирования должна быть целевая мотивация внешних заимствований на модернизацию экономики и их эффективность. В противном случае целесообразно их лимитировать.
Такой подход представляется более реальным в отличие от односторонней позиции сторонников и противников увеличения государственных внешних займов [14].
Пришло время унифицировать ведомственные критерии классификации внешнего долга. Банк России в соответствии с методикой МВФ выделяет долг перед резидентом и нерезидентом. В Бюджетном кодексе это не предусмотрено. Минфин классифицирует внешние долговые обязательства по валютному признаку, но не публикует данные о номинированном в иностранной валюте внешнем долге перед резидентами и нерезидентами.
Для повышения эффективности долговой политики требуется совершенствование управления внешними заимствованиями на основе системного подхода и с учетом уроков мирового финансово-экономического кризиса. До введения Бюджетного кодекса РФ управление государственным долгом осуществлялось на основе оказавшихся неэффективными двух основных федеральных законов [15, 16]. Следующей попыткой упорядочить управление внешним долгом и зарубежными финансовыми активами стало Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г., в котором поставлена задача создания двухуровневой системы управления международными кредитными отношениями в составе структуры, подчиненной Правительству и занимающейся разработкой стратегии по этим вопросам, и государственного долгового агентства на базе Внешэкономбанка для оперативного управления. Однако тяжелый финансово-экономический кризис в России 1998 г. вынудил отказаться от этих планов [17].
Важным этапом развития управления внешним долгом стал документ об основных направлениях долговой политики на 2007-2009 гг., подготовленный Минфином и принятый Правительством РФ в 2006 г. Было предусмотрено проведение консервативной долговой политики и выделены следующие ее цели:
- уменьшение размера государственного внешнего долга путем замещения его внутренними заимствованиями;
- сохранение и развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
- использование инструментов долговой политики, в частности госгарантий, для ускорения социально-экономического развития страны;
- использование инструментов долговой политики при проведении денежнокредитной политики с целью дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией [18].
Однако данные направления долговой политики ограничены лишь государственной задолженностью и не учитывали новую тенденцию к нарастанию с 2006 г. заимствований полугосударственных российских корпораций и банков на мировом финансовом рынке, которые ныне включены в долг государства в расширенном определении.
В основных направлениях долговой политики на 2008-2012 гг. впервые поставлена важная проблема разработки критериев эффективного управления госдолгом как портфеля долговых обязательств. Однако не определены критерии и показатели целесообразности операций по выкупу ценных бумаг, их обмену, оценки эффективности с точки зрения влияния на рынок гособлигаций и его участников.
В настоящее время проблемы внешнедолговой политики России рассматриваются в ряде законодательных нормативных документов. Однако в них отсутствует понятие «управление государственным долгом», в том числе внешним. В Бюджетном кодексе РФ, законах о федеральном бюджете, определены лишь отдельные вопросы управления долгом (лимит на бюджетный период, право Минфина на проведение операций с государственными долговыми обязательствами). В «Бюджетной стратегии на период до 2023 года» и в «Основных направлениях бюджетной политики на 2011 и 2012 годы» не поставлена задача создания эффективной системы управления госдолгом. В прогнозе социально-экономического развития РФ и федерального бюджета на 2010-2012 гг. обозначены лишь проблемы суверенного внешнего долга, а не долга государства в расширенном определении.
Следовательно, необходимо определить основные направления государственной политики по управлению внешними заимствованиями, в том числе государства в расширенном определении, и выделить два приоритета. Это, во-первых, прогнозирование границ внешних заимствований, их воздействие на макро- и микроэкономические показатели, возможность кредитования государственных целевых программ за счет иностранных займов; их использование для инновационного развития экономики; во-вторых, оперативное управление процессом привлечения, использования, погашения, рефинансирования, реструктуризации внешних заимствований, совершенствования долговых инструментов с использованием мирового опыта.
Основой повышения эффективности управления внешним долгом государства в расширенном определении должна стать система мониторинга внешних, в том числе полугосударственных заимствований, которая должна отслеживать объем, структуру, условия привлекаемых иностранных кредитов.
Важное направление совершенствования долговой политики связано с учетом и контролем в этой сфере. Необходима централизация учета долговых обязательств, который в значительной мере разобщен, и создание единой базы данных государственных долговых обязательств с учетом недостатков, выявленных в результате проверок Счетной палаты РФ. Требуется расширить содержание Государственной книги внешнего долга Российской Федерации, которая должна отражать не только документальную регистрацию соглашений о внешних заимствованиях, но и исполнение обязательств обеими сторонами - заемщиками и кредиторами (изменение объема кредита, его погашение, реструктуризацию, аннулирование контракта). Этими вопросами ведает Министерство Финансов РФ (Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов), но оно не занимается внешним долгом государства в расширенном определении.
Для совершенствования внешней долговой политики требуется усилить финансовый контроль и разработать комплексную методику его проведения как в период использования, так и погашения внешних заимствований во избежание ошибочных оценок, основанных на отдельных контрольных проверках, осуществляемых Счетной палатой. Причем в связи с введением в России принятого в некоторых странах понятия «долг государства в расширенном определении» необходимо унифицировать исходные позиции государственного и корпоративного финансового контроля в компаниях и банках, в капитале которых участвует государство, поскольку их внешние заимствования недостаточно прозрачны, особенно на стадии их использования и по-
гашения. В этой связи решения о реструктуризации или погашения их внешнего долга должны иметь четкую законодательно оформленную процедуру.
Необходим более избирательный подход к перечню стратегических предприятий и организаций, для которых в 2004 г. введена специализированная процедура банкротства в случае невыполнения их обязательств по внешней задолженности. Согласно статье 190 пункту 2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (№127 ФЗ), этот перечень утверждается Правительством РФ и публикуется. Однако вызывает сомнение включение в список стратегических таких предприятий, как Транснефть, Транснефтепродукт, Камаз, Росгазификация, Самарский завод «Авиакор». Потенциальное конкурентное преимущество государства при ликвидации стратегического предприятия-должника (возможность его покупки на конкурсной основе в течение месяца, после истечения которого на приобретение его активов имеют право претендовать другие участники торгов) может обернуться бюджетными расходами на поддержку такого внешнего должника в случае угрозы вывода предприятия из-под контроля российских структур в связи с переходом его заложенных акций к иностранному кредитору. Доказательством этого служат уроки современного финансово-экономического кризиса, когда государство было вынуждено оказать помощь крупным внешним заемщикам - корпорациям и банкам.
В этой связи, на наш взгляд, целесообразно ввести принцип государственночастного партнерства в процесс управления внешним полугосударственным долгом, пропорциональной ответственности за погашение, а также частичной компенсации корпорациями и банками полученной ими экстренной бюджетной поддержки за счет налогоплательщиков.
Назрела необходимость нового подхода к институциональной структуре управления внешним долгом государства в расширенном понимании. В управлении государственным долгом участвуют Правительство РФ2, Минфин, Минэкономразвития, Банк России, Внешэкономбанк (ВЭБ). В связи с возникающей несогласованностью их действий требуется четкое разграничение полномочий, функций, обязанностей и ответственности ведомств, разрабатывающих и реализующих внешнедолговую политику и контроль за ее осуществлением в целях повышения качества управления внешним долгом, особенно полугосударственных корпораций и банков.
Что касается коммерческих банков, у них есть орган регулирования и надзора в лице Банка России.
ВЭБ накопил уникальный опыт управления государственным внешним долгом и активами [19, 20]. Этот банк выполняет функции агента правительства по обслуживанию, учету, выверке, расчетам, урегулированию государственного внешнего долга, информационно-аналитическому и методическому обеспечению внешних заимствований, а также сопровождению и реализации соглашений о российских кредитах другим странам [21].
Однако отсутствует институт управления полугосударственным и частным внешним долгом корпораций и банков. Поэтому целесообразно изучить многочисленные предложения о создании корпоративного долгового агентства, а также использовать метод прямых указаний представителям государства и независимым директорам о регулировании внешних заимствований корпораций. В этой связи для России может быть полезным опыт Великобритании, Швеции, Ирландии, Португалии создания специального агентства по управлению национальным долгом, подотчетного кабинету министров или Минфину.
2 Полномочия Правительства РФ по управлению госдолгом впервые были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
Проблемы единой системы управления внешним долгом неоднократно обсуждались на государственном уровне еще в 2001-2002 гг. Этот вопрос была призвана решить «Концепция единой системы управления долгом Российской Федерации». Однако, несмотря на ее принятие, многие вопросы остаются открытыми. Целесообразно обновить эту концепцию с учетом новых явлений в долговой политике и ее ориентации на стимулирование инновационного социально-экономического развития России.
Одним из направлений регулирования внешних заимствований является поиск внутренних источников кредитования. Альтернативной наращиванию внешнего долга корпораций и банков может стать активизация российского финансового рынка на основе перераспределения части экспортной валютной выручки для повышения его ликвидности и снижения процентных ставок. Пока сложилась практика рециркуляции валютных доходов в определенной мере в пользу зарубежной, а не российской экономики. Это потребует, в частности, изменения традиционного размещения российских валютных резервов в зарубежных банках (на депозиты, текущие счета), в иностранные ценные бумаги, особенно американские казначейские облигации5.
Таким образом, назрела необходимость новых подходов к совершенствованию внешней долговой политики в целях повышения ее роли в модернизации экономики России.
Литература
1. Колл. авторов. Международные валютно-кредитные и финансовые отношения. Учеб. для вузов. 5-е изд. / Под ред. Л.Н. Красавиной. М.: Финансы и статистика, 200?.
2. Карелин О.В. Регулирование международных кредитных отношений России. М.: Финансы и статистика. 2005.
5. Хейфец Б.А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. М.: Экономика, 2005.
4. Сайт ЦБРФ www.cbr.ru
3. Борисов С.М. Новое о внешнем долге //Деньги и кредит. 2008. № 8.
6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» от 24.11.2008. №204-ФЗ.
?. US Energy Information Administration / www.eia.doe.gov
8 Федеральный закон №3?-фз от 29.04.2008 г. «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и государства».
9. Хейфец Б.А. Российские компании прирастают зарубежными активами //Финансы. 2009. № 8.
10. Родионов Ю.В. Внешние заимствования России в условиях мирового финансово-экономического кризиса //М.: Финансы и кредит, 209. № 5?.
11. www.cbonds.info, июнь 2009 г.
12. Хейфец Б.А. Офшорные юрисдикции в глобальной и национальной экономике. М.: Экономика, 2008.
15. Распоряжение Правительства РФ «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17.11.2008 №1662-р.
14. Хватило бы денег //RBC Daily, 29.12.2008.
13. Федеральный закон №58??-1. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 15 ноября 1992 г.
16. Федеральный закон №?6. «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 1? декабря 1994 г.
1?. Научный альманах Фундаментальных и прикладных исследований. Внешний долг России и проблемы его урегулирования. М.: Финансы и статистика, 2002.
18. Официальный сайт Правительства РФ www.government.ru
19. Дмитриев В.А. Мировой опыт использования внешних заимствований. М.: Васиздаст., 2006.
20. Дмитриев В.А. Цели и механизмы внешних заимствований в современных условиях. М.: Васиздаст., 2006.
21. Федеральный закон «О банке развития» от 1?.03.200? №82-ФЗ.
3 Россия относится к числу основных кредиторов США, Китай уступил лидерство Японии по этому пока-
зателю в условиях мирового финансово-экономического кризиса.
