CC BY
36
БЮДЖЕТНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНИМ ДВДГНМ
Т.В. Грицюк, кандидат экономических наук,
доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит»
Государственного университета управления
Согласно данным Минфина, по состоянию на 1 января 2004 г., внешний долг РФ составил 123,7 млрд дол. США. В относительных величинах, размер внешнего долга России снизился с 89,5%, по данным на начало 2000 г., до 36,2% ВВП - на 1 января 2004 г. (рис. 1).
180 160
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Год
Примечание: Данные приведены на конец каждого года, 2004 г. — прогноз.
Рис.1. Внешний долг РФ
Из всего объема внешнего долга задолженность по кредитам иностранных правительств составила 52,7 млрд дол. США, задолженность перед Парижским клубом кредиторов - 43,6 млрд дол. США. Из стран Парижского клуба наибольшая задолженность у России перед Германией - 18,6 млрд дол. США. Долг перед Италией на 1 января 2003 г. составлял 5,5 млрд дол. США, США - 3,8 млрд дол. США, Японией - 3,7 млрд дол. США, Францией - 3 млрд дол. США, Канадой - 1,7 млрд дол. США, Австрией - 2 6 млрд дол. США, Великобританией -1,4 млрд дол. США. Долг перед кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, на 1 января 2003 г. составлял 4,9 млрд дол. США, задолженность бывшим странам СЭВ — 4,2 млрд дол. США, по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм - 3 млрд дол. США, перед междуна-
родными финансовыми организациями -13,4 млрд дол. США. Объем долга по государственным ценным бумагам РФ, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2003 г. составлял 49,2 млрд дол. США, по еврооблигационным займам - 39,9 млрд дол. США, по ОВВЗ - 9,3 млрд дол. США1.
Законом «О федеральном бюджете на 2004 год» (ст. 111), установлен верхний предельный размер государственных внешних заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2004 г. в сумме 3,04 млрд дол. США. Также предусмотрено привлечение целевых иностранных кредитов - до 612 млн дол. США за счет средств, предусмотренных по разделу «Международная деятельность» функциональной классификации расходов бюджетов РФ на финансирование наиболее эффективных и социально значимых проектов. В соответствии со ст. 112 закона «О федеральном бюджете на 2004 год» установлено на 1 января 2005 г.:
• верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 115,0 млрд дол. США (или 95,8 млрд евро);
• верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств — участников Содружества Независимых Государств) перед РФ в размере 97,2 млрд дол. США;
• верхний предел государственного внешнего долга государств - участников Содружества Независимых Государств перед РФ в размере 3,2 млрд дол. США;
• предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в размере 1,4 млрд дол. США.
Динамика общего объема государственных внешних заимствований с 2000 по 2004 г., представленная в табл. 1, свидетельствует о снижении пла-
1 Доклад Министерства финансов РФ «Об основных направлениях политики Правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 гг. и комплексе мер по ее реализации».
Динамика общего объема государственных внешних заимствований с 2000 по 2004 г.,
(млн дол. США)
Наименование заимствований > 2000 2001 2002 Программа государственных внешних заимствований на 2003г. Проект программы государственных внешних заимствований на 2004 г.
утверждено факт % выполнения утверждено факт % выполнения утверждено факт % выполнения
Несвязанные (финансовые) заимствования 4410 550,6 12,5 3 945 250 6,3 2 190 51,0 2,3 1 290 3 040
Целевые иностранные заимствования 1 550 586,2 37,8 850 4 103 2,2 653,3 235,7 36,1 622 612
ВСЕГО 5 960 1 136,8 19,1 4 795 660,3 13,8 28433 286,7 10,1 1 912 3 652
нируемых сумм заимствований и одновременно о снижении объема фактически привлекаемых иностранных кредитов в 2001 г. по сравнению с 2000 г., что соответствует требованиям бюджетных посланий последних лет.
.В цеДом долговая политика, проводившаяся Правительством РФ в 2001-2003 гг. и определенная на 2004 г. в проекте Программы государственных внешних заимствований, позволит сократить объем государственного внешнего долга на 15,6 млрд дол. США.
Вместе с тем в 2004 г. и в среднесрочной перспективе сложившиеся в соответствии с графиком платежей текущие расходы по обслуживанию и погашению имеющихся долговых обязательств останутся для федерального бюджета весьма напряженными (рис. 2).
В целях страхования процентных и валютных рисков по внешним займам и прочих бюджетных
рисков в Программе государственных внешних заимствований на 2003 г. предусмотрено право на размещение в 2003 г. внешних облигационных займов на сумму до 1,25 млрд дол. США по номиналу. В связи с тем, что размещение предполагается провести только при условии возникновения угрозы неисполнения федерального бюджета, финансовые результаты размещения в законе о федеральном бюджете на 2003 г. не отражены.
На выплаты по государственному внешнему долгу в 2003 г. приходилось 75,0% всех платежей федерального бюджета по государственному долгу, что составляло 588,8 млрд руб., или 17,3 млрд дол. США (в 2002 г. указанные расходы составляли 14,0 млрд дол. США). Из общей суммы платежей по государственному внешнему долгу в 2003 г. 72,7% составляло погашение основного долга в сумме 368,7 млрд руб., или 10,8 млрд дол. США. Это было обус-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Год
0 Основной долг ■ Проценты В Всего
Рис. 2. Структура выплат по государственному внешнему долгу в 2001-2020 гг.
ловлено пиком платежей в 2003 г. по еврооблига-ционным займам и четвертой серии ОВГВЗ, что на 4 млрд дол. США превысило платежи по погашению государственного внешнего долга 2002 г. Основные платежи по государственному внешнему долгу в 2003 г. приходились на кредиты правительств иностранных государств.
Структура государственного внешнего долга РФ характеризуется следующими данными (табл. 2).
Таблица 2
Государственный внешний долг Российской Федерации, млрд дол. США
Наименование На 1 января 2003 г. На 1 января 2004 г.
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые РФ) 124,4 121,0
В том числе:
По кредитам правительств иностранных государств 52,3 54,0
Задолженность официальным кредиторам Парижского клуба 43,6 46,6
Задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба 4,9 4,4
Задолженность бывшим странам СЭВ 3,8 2,9
По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм 3,0 -
Задолженность кредиторам Лондонского клуба - -
Коммерческая задолженность 3,0
По кредитам международных финансовых организаций 13,4 11,0
Государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте 49,5 49,8
Еврооблигационные займы 39,9 42,5
ОВГВЗ 9,6 7,3
По кредитам Центрального банка РФ 6,2 6,2
Предельный размер предоставления гарантий 2,6 23
Государственный внешний долг РФ с учетом предельного размера гарантий 127,0 123,4
В сочетании с продолжающимся процессом утечки капитала из финансового оборота национальной экономики выведение финансовых ресурсов из бюджетной системы резко снижает потенциал развития экономики. Расходы по обслуживанию государственного долга становятся фактором торможения реализации политики преодоления опасности техногенных катастроф, запредельного износа основных фондов и в целом перевода экономики на уровень развития высоких технологий2.
2 Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетный кризис и пути его преодоления//Российский экономический журнал, 2000, N° 10.
При этом акцент в политике государственного заимствования на неуклонное снижение внешнего долга (вне зависимости от реального финансового состояния и потребностей развития) снижает потенциал этого важнейшего института развития национальной экономики, особенно важного в условиях активной ее интеграции в мировое сообщество.
В соответствии со ст. 115 «Федерального закона о бюджете на 2004 год» Правительство РФ вправе предоставлять в 2004 г. российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм при соблюдении следующих условий:
• отсутствие у заемщика, а также у поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;
• предоставление заемщиком (за исключением заемщика — субъекта РФ) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с п. 3 ст. 76 БК РФ;
• финансирование закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для реализации инвестиционных проектов. Завершение инвентаризации внешних заимствований бывшего СССР позволило приступить к созданию системы анализа рисков и разработать стратегию управления внешним долгом и внешним госкредитом до 2005 г. с учетом основных принципов бюджетной политики, определенных в бюджетном послании Президента РФ на 2004 г. (табл. 3).
Законом «О федеральном бюджете на 2004 г. (ст. 103) верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2004 г. установлен в сумме 123,7 млрд дол. США (или 103,1 млрд евро) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов РФ в 1998-1999 гг. за счет средств Центрального банка РФ в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ.
При этом задолженность по кредитам правительств иностранных государств планируется в размере 54,4 млрд дол. США, Парижскому клубу кредиторов - 46,6 млрд дол. США, задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба, - 4,4 млрд дол. США, долг бывшим странам СЭВ -3,3 млрд дол. США, задолженность по кредитам международных финансовых организаций -11 млрд дол. США. Объем долга по государственным цен-
Программа предоставления Российской Федерацией кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории РФ на 2004 г.3
Страна-заемщик Объем кредита (млн дол. США) Расходы федерального бюджета, млн дол. США
Всего По срокам погашения По направлениям предоставления кредитов
среднесрочные (от 2 до 10 лет) долгосрочные (более Шлет) атомная энергетика тепло-гидро-энерге-тика прочие объекты, товары, услуги
Республика Болгария 80,0 15,08 - 15,08 15,08 - -
Социалистическая Республика Вьетнам 100,0 14,77 14,77 - - 14,77 -
Республика Индия 2 500,0 382,51 - 382,51 382,51 - -
Китайская Народная Республика 2 000,0 135,64 - 135,64 135,64 - -
Республика Куба 350,0 21,0 - 21,0 - - 21,0
Королевство Марокко 100,0* 4,25 - 4,25 - 4,25 -
Тунисская Республика 10,0 5,44 5,44 - - 5,44 -
Украина 44,0 20,0 20,0 - 20,0 - -
Военно-техническое сотрудничество, всего - 40,66 - 40,66 - - 40,66
ИТОГО - 639,35 40,21 599,14 553,23 24,46 61,66
* ЭКЮ.
ным бумагам РФ, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2004 г. составит 49,8 млрд дол. США, по еврооблигационным займам - 42,5 млрд дол. США, по ОВВЗ - 7,3 млрд дол. США.
Объем государственного внешнего долга России, по прогнозу Минфина, к 1 января 2005 г. составит 122,7 млрд дол. США, к 2006 г. -113,3 млрд дол. США. Такой прогноз содержится в Основных направлениях политики Правительства РФ в сфере госдолга на 2003-2005 гг.
СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ
Основными претензиями к Правительству РФ, связанными с управлением внешним государственным долгом, являются следующие.
Правительством РФ не завершено создание унифицированной системы учета государственных долговых обязательств, не утверждена концепция управления государственным долгом, в то время как данная задача неоднократно ставилась Президентом РФ.
Правительство РФ не создало эффективную систему, позволяющую обеспечить привлечение иностранных кредитов на решение актуальных и важных проблем социально-экономического развития страны, а также систему действенного контроля за целевым использованием и своевременным возвратом российскими предприятиями и организациями предоставленных займов.
3 Приложение 27 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2004 год».
Сложившаяся практика учета государственных внешних долговых обязательств не обеспечивает условий для установления достоверного контроля за объемом и состоянием государственного внешнего долга, исполнением долговых обязательств государства, а также прозрачности по всему спектру процесса привлечения и использования внешних государственных заимствований. До настоящего времени полностью не подтвержден в документальной форме объем коммерческой задолженности, заявленный Правительством РФ.
Соответственно задолженность в части государственных ценных бумаг, а именно еврооблигаций, по состоянию на 1 января 2004 г. ввиду предполагаемого переоформления части коммерческой задолженности также требует уточнения.
К существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга РФ, относятся:
• исторически сложившаяся, достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
• сохранение высокого удельного веса внешнего долга в форме задолженности перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, препятствующее проведению операций по оптимизации структуры государственного долга;
• ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
• неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
• неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.
Внешний долг РФ формировался в неблагоприятных экономических и политических условиях, а также в значительной степени унаследован от бывшего СССР.
Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами-членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд дол США (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации И облигации государственного внутреннего валютного займа - ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используе-* мых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), весьма затруднительно (табл. 4)4.
К началу 2004 г. долгосрочный рейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешних облигационных займов согласно терминологии международных рейтинговых агентств соответствовал «среднему качеству инвестиций с некоторыми спекулятивными элементами».
Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов, отражающих долговую устойчивость экономики, до средних значений, характерных для стран с инвестиционным рейтингом в пределах Ваа1-ВааЗ (низшие пределы инвестиционного рейтинга по методологии агентства Moody's) (табл. 5)6.
Таблица 4
Структура государственного долга Российской Федерации в разбивке по отдельным государствам, млрд дол. США5
Наименование На 1 января 2003 г. На 1 января 2004 г.
Задолженность официальным кредиторам Парижского клуба 43,6 46,6
Австралия 0,4 0,4
Австрия 2,6 3,0
Бельгия 0,2 0,2
Великобритания 1,4 1,5
Германия 18,6 20,4
Дания 0,2 0,2
Испания 1,0 1,1
Италия 5,5 5,7
Канада 1,7 1,6
Нидерланды 0,6 0,6
Норвегия 0 0
Португалия 0,1 0,1
США 3,8 3,5
Финляндия 0,5 0,6
Франция 3,0 3,4
Швейцария 0,3 0,3
Швеция 0,1 0,1
Япония 5,7 3,8
Задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба 4,9 4,4
Турция 0,5 0,4
Южная Корея 2,0 1,9
ОАЭ 0,5 0,4
Оман 0,1 0
Кувейт 1,7 1,5
Египет 0,1 0,1
Задолженность бывшим странам СЭВ 3,8 2,9
В частности, в соответствии со сложившейся практикой оценки инвесторами платежеспособности суверенного заемщика и принятых в международной практике показателей долгового бремени страны отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту не должно превышать 40-42% ВВП. Отношение общего внешнего долга страны (включая долг регионов и частного сектора) должно находиться на уровне 60% от ВВП, а коэффициент
Таблица 5
Рейтинг государственных ценных бумаг России (на 30.01.2003)
Международное рейтинговое агентство Долгосрочный суверенный рейтинг по заимствованиям в иностранной валюте Долгосрочный суверенный рейтинг по заимствованиям в рублях Еврооблигации ОВГВЗ IV-V ОВГВЗ VI-VII ОГВЗ 1999 г.
Standartd&Poor's ВВ ВВ+ ВВ ВВ ВВ ВВ
Moody's Ва2 ВаЗ Ва2 В1 ВаЗ Нет
4 Бондарь Т. Опыт внешних облигационных заимствований российских регионов//Рынок ценных бумаг. 2000. № 9. С. 76-79.
5 Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — М.: Дашков и К0, 2003. С. 269.
6 Бейтс Ф., Блэк П., Пети М. Терминология рейтингов развивающихся рынков//Рынок ценных бумаг. 1999. № 5. С. 93-96.
обслуживания внешнего долга (отношение всех платежей по общему внешнему долгу страны к поступлениям по счету текущих операций) - на уровне 13-14%. Последний показатель для России в 2002 г. составлял около 11,9% и увеличился до 14,3% в 2003 г. Вместе с тем, показатель отношения общего объема долга к поступлениям по счету текущих операций пока превышает показатель стран с инвестиционным рейтингом (131% против обычных 80-90%).
По другим параметрам РФ превосходит значительное число стран с инвестиционным рейтингом. В целом при реализации базового сценария макроэкономического прогноза и сохранении позиции России в качестве нетто-плателыцика по внешнему долгу предпосылки для перехода России в инвестиционную категорию кредитного рейтинга будут полностью сформированы к 2005 г.
Вместе с тем, как показывает практика, активное управление внешним долгом, развитие внутреннего рынка государственных заимствований, наличие значительного финансового резерва и достаточных золотовалютных резервов, а также сбалансированность бюджета и высокая платежная репутация суверенного заемщика позволяют успешно осуществлять международные займы на благоприятных условиях до достижения страной инвестиционного кредитного рейтинга. Наличие в настоящее время всех этих условий у РФ создает необходимые предпосылки для активизации внешней заемной политики в ближайший период с одновременным сохранением тенденции к улучшению показателей внешней долговой нагрузки.
В этой связи основными целями политики в области государственного внешнего долга на среднесрочную перспективу являются:
• обеспечение стабильного доступа РФ на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;
• расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;
• активное управление внешней задолженностью в целях сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся «пиков платежей» по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 гг.;
• существенное сокращение долга бывшего СССР, задолженности РФ перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями;
• наращивание рыночной составляющей внешнего долга РФ;
• проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований в целях сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России и получения ею инвестиционного рейтинга к 2005 г.
Следует в короткие сроки завершить урегулирование долга бывшего СССР, параллельно в максимальной степени сокращая ту его часть, которая оформлена двусторонними межправительственными соглашениями.
Временные рамки завершения процесса реструктуризации и переоформления всего долга в обязательства РФ должны быть завершены в 2003 г. Очевидно, что сохранение неурегулированной части долга может поставить под сомнение получение Россией инвестиционного рейтинга в 2005 г. В настоящее время Россия имеет просроченную (неурегулированную) задолженность перед Кувейтом, Оманом, Таиландом, Турцией, Южной Кореей, Грецией, Мальтой и неурегулированные взаимные финансовые требования в отношениях с Китаем и республиками бывшей СФРЮ.
По итогам переоформления долга необходимо принять специальное заявление Правительства Российской Федерации, официально подтверждающее отказ от условного деления долговых обязательств на долг бывшего СССР и долг РФ, а также декларирующее намерение неукоснительно соблюдать все суверенные платежные обязательства вне зависимости от природы их возникновения. Данный шаг, имеющий главным образом символическое значение, в практическом плане позволит окончательно снять озабоченность партнеров России по Парижскому клубу в отношении намерения вернуться к обсуждению реструктуризации или списания советского долга. Соответственно будут созданы политические предпосылки для выделения странами-членами клуба большей доли финансовых требований к России на проведение операций по конверсии долга.
Помимо обеспечения безусловного погашения обязательств долга бывшего СССР перед Парижским клубом кредиторов, в период 2003-2004 гг. целесообразно приступить к трансформации этого долга в рыночные инструменты и сокращению указанного долга.
Кроме экономической целесообразности (оптимизации и улучшения управления этой категорией задолженности РФ), подобная политика диктуется и политическими причинами.
В прошлом страны «семерки» использовали в определенные моменты вопросы задолженности как эффективный инструмент воздействия на РФ. Кроме того, намерение РФ стать равноправным членом «большой восьмерки» к 2006 г., в том числе в сфере финансово-экономического взаимодействия, предопределяет приоритетность кардинального сокращения и изменения структуры и формы этой категории долга с учетом финансовой эффективности осуществления указанных действий.
В настоящее время Парижский клуб согласился на проведение РФ операций по конверсии долга в пределах 10% от общей суммы задолженности бывшего СССР перед странами-кредиторами. Реализация упомянутых договоренностей и проведение операций по секъюритизации сопряжены с определенными трудностями в отношении долга бывшего СССР перед США, Великобританией, Германией, Францией, традиционно использующими долговую проблематику в качестве рычага воздействия на РФ. В этой связи необходимо добиваться максимальной «деполитизации» конверсионных , схем, исключения из них элементов «помощи развитию», предполагающих в качестве непременного условия предварительное выполнение должником согласованной программы действий и контроль со стороны кредитора за порядком использования долговых платежей в рамках конверсии.
В то же время такие государства, как Италия, Испания, Финляндия, Австрия и Португалия, весьма восприимчивы к предлагаемым российской стороной схемам обмена долга и готовы не обусловливать их реализацию политическими требованиями. ч Акцентированное приложение усилий на этом направлении позволит выйти на конкретные договоренности в самые сжатые сроки.
Со странами, не являющимися членами Парижского клуба, основным инструментом управления и погашения долга бывшего СССР должны стать операции по ускоренному погашению долга путем прямого выкупа долговых требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной стоимости долга. В ряде случаев для продвижения на рынки этих стран военной техники и высокотехнологической продукции машиностроения погашение долга бывшего СССР могло бы осуществляться поставками товаров или посредством проведения других видов операций по конверсии долга.
При этом финансовая и бюджетная эффективность указанных конверсионных операций должна соответствовать операциям по прямому выкупу долговых обязательств РФ перед этими странами.
Политика управления задолженностью РФ правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, в том числе осуществления заимствований у правительств иностранных государств и народных организаций, нуждается в существенной корректировке. В настоящее время Россия продолжает ежегодно привлекать значительные средства (примерно по 650 млн дол.) кредитов международных банков развития (МБР), в основном Всемирного банка и ЕБРР, и так называемых «связанных» кредитов стран-членов ОЭСР, предназначенных исключительно для закупки товаров и услуг (табл. 6)7.
Таблица 6
Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2004 г.8
Категории кредитов (займов) Сумма заимствования в 2004 г. (млн дол. США) Срок погашения (лет)
Несвязанные (финансовые) заимствования До 3 040 5-30
Целевые иностранные заимствования До 612 -
В том числе: -
Кредиты, займы международных финансовых организаций 346 -
В том числе распределение общей суммы кредита на весь период:
Проект «Бюро экономического анализа» МБРР 22,6 -
Проект «Правовая реформа» МБРР 58,0 -
Проект «Модернизация налоговой службы» МБРР 100,0 -
Проект «Модернизация информационной системы таможенных органов» 140,0
Проект «Поддержка предприятий» МБРР 120,0 -
Проект «Развитие системы государственной статистики» МБРР 30,0
Проект «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» МБРР 30,0
Проект «Модернизация казначейской системы РФ» МБРР 400,0
Проект «Поддержка реформы в электроэнергетическом секторе» МБРР 40,0
Проект «Строительство Му-тиновской ГеоЭС в Камчатской области» ЕБРР 99,9
Проект «Поддержка земельной реформы» МБРР 80,0 -
Проект «Управление окружающей средой» МБРР 110,0 -
Проект «Пилотный проект по устойчивому лесопользованию» МБРР 60,0
Проект «Модернизация железнодорожного транспорта России» ЕБРР 120,13
7 Андрианова Л. Рейтинг на рынке ценных бумаг и ведущие международные рейтинговые агентства//Финансы, 2000, № 8, с. 58-60.
8 Приложение 26 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2004 год».
Продолжение табл. 6
Продолжение табл. 6
Категории кредитов (займов) Сумма заимствования в 2004 г. (млн дол. США) Срок погашения (лет)
Проект «Развитие транспортной инфраструктуры в г. Москве» МБРР 60,0
Проект «Строительство участков первой очереди транспортного обхода г. Санкт-Петербурга и автодороги Чита-Хабаровск ЕБРР 519,0
Проект «Развитие рынка капитала» МБРР 55,3 -
Проект «Развитие финансовых учреждений» МБРР 94,38 -
Проект «Содействие структурной перестройке угольной промышленности» МБРР 25,0
Проект «Восстановление комплекса телерадиовеща-N ния и связи «Останкинская телебашня»» ЕБРР 14,0
Проект «Передача ведомственного жилого фонда» МБРР 134,26
Проект «Реконструкция системы водоснабжения и охрана окружающей среды г. Калининграда» ЕБРР 31,0
Проект «Гражданское водоснабжение и канализация» МБРР 122,5
Проект «Городское теплоснабжение» МБРР 85,0 -
Проект «Экономического развития г. Санкт-Петербурга» МБРР 161,1
Проект «Инновационный проект развития образования» МБРР 68,0
Проект «Реформа системы образования» МБРР 49,85 -
Проект «Пилотный проект реформы здравоохранения» МБРР 66,0
Проект «Профилактика, диагностика, лечение туберкулеза и СПИДа» МБРР 150,0
Проект «Поддержка судебной реформы» МБРР 50,0 -
Проект «Заем на поддержку проведения реформы социальной защиты» МБРР 28,6
Категории кредитов (займов) Сумма заимствования в 2004 г. (млн дол. США) Срок погашения (лет)
Проект «Пилотный проект социального реструктурирования районов Крайнего Севера» МБРР 80,0
Проект «Завершение строительства комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений» ЕБРР 418,0
Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета МБРР 80,0
Проект «Развитие систем государственного учета объектов недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимость» МБРР 150,0
Проект «Информационные системы образования» МБРР 300,0
Проект «Повышение инвестиционной привлекательности г. Казани» МБРР 125,0
Кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм 266
В том числе распределение общей суммы кредита на весь период:
Государственное и местное самоуправление 24,7 -
Правоохранительная деятельность обеспечение безопасности государства 191,0
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу 50,3
Промышленность, энергетика и строительство 200,0 -
Сельское хозяйство и рыболовство 72,5 -
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия 23,8
Образование 67,5 -
Здравоохранение и физическая культура 391,0 -
Вместе с тем стоимость «связанных» кредитов, привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме того, РФ несет значительные косвенные расходы по привлечению указанных кредитов, связанные в основном с нерыночным механизмом ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие товары.
Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом . активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов (около 6 млрд дол.) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах.
При нынешних темпах разрешенного расходования средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих кредитов.
Выход из сложившейся ситуации возможен, , видимо, только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной политики государства. Указанные ориентиры должны включать:
• полный отказ от принятия новых решений о привлечении «связанных» кредитов стран-членов ОЭСР начиная с 2004 г.;
• форсированное завершение использования в рамках бюджета на 2004-2005 гг. уже одобренных правительством кредитов.
Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т. д.), а также значительный перечень предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет этих займов проектов снижают финансовую эффективность этих заимствований и делают их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию. Например, по правилам Всемирного банка консультационные услуги закупаются на основе оценки опыта консультантов и практически не учитывают ценовой фактор.
С учетом изложенного целесообразно внести существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных финансовых организаций,
в частности9:
• ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем социальной сферы и сферы государственного управления; в соответствии со сложившейся мировой практикой перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;
• расширять круг международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории РФ, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком; расширять сотрудничество с МБРР в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих суверенных государственных гарантий, в том числе:
1) предоставление Правительством РФ комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета;
2) реализацию проектов по схеме частно-государ-ственного партнерства при политической поддержке государства;
3) предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым РФ несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков, незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски несет кредитор;
4) привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов — Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэк-симбанк и др;
5) развитие сотрудничества с Всемирным банком в сфере оказания им консультативного содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике, стимулированию экономического роста;
9 Доклад Министерства финансов РФ «Об основных направлениях политики Правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации».
6) обеспечить механизм гарантированного доступа к финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях.
Как представляется, реализация указанной политики позволит к 2005-2006 гг. сократить количество реализуемых с участием и за счет средств международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и успешно действующих программ.
Одновременно требует совершенствования организационное обеспечение взаимоотношений с международными финансовыми организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих организаций проектов.
В частности, представляется целесообразным взаимодействие с МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем РФ по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.
Модификация политики в отношении привлечения «связанных» кредитов и займов от международных финансовых организаций вызывает необходимость пересмотра практики жесткого закрепления в федеральном бюджете источников финансирования расходов бюджета, связанных с реализацией инвестиционных и других проектов с участием международных финансовых организаций или с поставкой оборудования из стран ОЭСР
Детальное закрепление таких источников в программе внешних заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи полномочия правительства по принятию решений об источниках финансирования этих проектов должны быть расширены10.
Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в области государственного долга в частности должны строиться на постепенном сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и сохранения сбалансированности бюджета в повестку дня в 2005-2006 гг. может быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства РФ Международному валютному фонду. Общий объем плановых
10 Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».
платежей МВФ в 2007-2008 гг. составляет 0,9 млрд дол. США, что не превышает 2,5% от расходов на погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по расходам бюджета в 2007-2008 гг. составит около 100 млн дол. США.
При этом акцент в отношениях с Международным валютным фондом будет смещаться на расширение сотрудничества в области осуществления надзора и стандартов, а также взаимодействия, связанного с участием России в деятельности «большой восьмерки».
В настоящее время долг РФ в рыночной форме представлен облигациями государственных внешних заимствований (еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 г., а также облигациями внутреннего валютного займа со сроком погашения 2003-2011 гг.
При этом выпуск еврооблигаций со сроками погашения 2010 и 2030 гг. был связан с урегулированием задолженности бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов и коммерческой задолженности бывшего СССР, а ОВГВЗ - 3, 4, 5 и 8 серий -урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР
Текущее состояние внешнего долга РФ в ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств в период 2000-2003 гг. и соответственно сокращением доходности облигаций к погашению, а также резким сужением «спрэдов» (превышения доходности к погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1 000-2 000 процентных пунктов в начале 2000 г. до 250-500 пунктов на начало 2003 г.
Уровень «спрэдов» РФ в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную приближается к уровню «спрэдов» стран с инвестиционным рейтингом.
При этом большинство еврооблигаций и часть ОВВЗ котируются значительно выше номинала в связи с высоким купонным доходом, установленным по обязательствам РФ при их выпуске.
Модификация заемной политики предполагает перенос акцента в привлечении внешних финансовых ресурсов на заимствования в форме облигационных займов. Начиная с 2004 г. целесообразно планомерно увеличивать объемы рефинансирования долга за счет размещения новых еврооблига-ционных займов с одновременной диверсификацией предлагаемых инвесторам финансовых инструментов по срокам погашения, валютам, номинированным формам расчета купонного дохода. Параллельно должна решаться задача выстраивания репрезентативной кривой доходности ценных бумаг
РФ, номинированных в иностранной валюте. При этом имеется в виду в зависимости от состояния рынка внешних заимствований осуществить в 2004-2005 гг. выпуски еврооблигаций со сроками погашения не ранее 2011 -2020 гг.
Начиная с 2006 г. внешние заимствования посредством выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией долга в целях сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры по срокам, в том числе для замещения наиболее дорогих заимствований в форме еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и общей дюрации задолженности в рыночных инструментах.
В целях улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания доступа РФ на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных Направлений этой работы относятсяи:
• создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в РФ;
• сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.
Реализация указанных основных направлений политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.
11 Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика -М.: ГУ ВШЭ, 2000.
