CC BY
409
СО I—
ои
со
Экономика есть искусство удовлетворять безграничные потребности при помощи ограниченных ресурсов.
Лоренс Питер
Управление внешним долгом
в Беларуси
и зарубежных странах
I Резюме: Представлены инструменты и механизмы регулирования внешнего долга, такие как рефинансирование, реструктуризация, секьюритизация, аннулирование, конверсия, экспортные товарные поставки, выпуск ценных бумаг, коммерциализация. Обобщен зарубежный опыт управления госдолгом. Проанализирована Стратегия управления государственным долгом Республики Беларусь в 2015-2020 гг., перечислены меры по ее реализации. Ключевые слова: управление внешним долгом, валовой внешний долг, платежи по госдолгу, рефинансирование, реструктуризация, секьюритизация, аннулирование, конверсия, коммерциализация, долговое агентство.
Практика многих стран показывает, что неэффективность системы управления внешним долгом страны в плане сроков погашения, валют или процентных ставок и значительные, не обеспеченные резервами, условные обязательства являются факторами зарождения, распространения или обострения экономических кризисов. Рискованные методы управления рынком капитала делают уязвимой любую хозяйственную систему.
Чрезмерный внешний долг ведет к увеличению процентных ставок и может отрицательно сказаться на реальном секторе экономики. Повышенная зависимость от долга в иностранной валюте оказывает давление на обменный курс, вызывая напряженность в денежно-кредитной сфере, если возникают трудности с рефинансированием.
На погашение долговых обязательств направлены следующие мероприятия: выплаты кредиторам, погашение внешних и внутренних займов, предоставление гарантий; изменение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др.
Управление государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий три этапа. Сначала устанавливаются предельные размеры государственных заимствований и гарантий на очередной бюджетный год, выбираются инструменты привлечения
ресурсов и повышения эффективности их использования. Затем финансовые рынки выпускают государственные ценные бумаги, привлекают кредиты или предоставляют гарантии. Данные средства направляются на финансирование текущих бюджетных расходов или инвестиционных проектов. Третий этап - поиск финансов для погашения и обслуживания государственного долга, снижение общих издержек, своевременное выполнение долговых обязательств. Кроме того, необходимо обеспечить активное взаимодействие кредитора и должника в соответствии с нормами международного валютно-финансового права, а также регулирование долгов через межгосударственные и международные организации [1].
Инструменты и механизмы регулирования внешнего долга
Рефинансирование (используется наиболее часто) - погашение существующих государственных займов за счет привлечения новых. Это могут быть кредиты других государств или международных организаций, которые впоследствии могут диктовать стране свои условия, причем не только экономического, но и политического характера. Опасность этого метода заключается еще и в том, что он может вовлечь заемщика в бесконечную спираль наращивания долга до того момента, пока кредиторы не откажутся предоставлять новые займы.
Реструктуризация долга - изменения в условиях долгового контракта, в соответствии с которым кредитор предоставляет должнику какую-либо уступку или преимущество. Например, могут быть пролонгированы сроки выплаты долга или процентов по нему, может быть уменьшен платеж. Это дает должнику время для изменения экономической ситуации. Однако объявление о реструктуризации долга может ограничить доступ к другим источникам финансирования, негативно влияет на поведение коммерческих банков и инвесторов, что выражается в снижении объемов прямых иностранных инвестиций, вывозе капиталов из страны, то есть снижается оценка конкурентоспособности государства. Как вариант реструктуризации можно рассматривать консолидацию долга - предоставление кредиторам возможности переноса срока погашения внешней задолженности на более отдаленный период.
Секьюритизация - механизм, с помощью которого страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В последнем случае полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. Если новые ценные бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.
Аннулирование долга - полный или частичный отказ страны от платежей по всем займам, включая проценты. Объявляется в случае финансовой несостоятельности государства (банкротства) или вследствие прихода к власти новых политических сил, которые отказываются признать финансовые обязательства предыдущего правительства.
Конверсия долга предполагает различные механизмы сокращения величины внешней задолженности и облегчения условий по ее обслуживанию. Это может быть обмен на собственность или на ценные бумаги государства-должника. Данный процесс может быть реализован путем проведения тендеров по обмену пакетов акций приватизированных предприятий на долговые обязательства. Это трудоемкая схема, но она позволяет привлечь стратегических инвесторов. Обмен долговых обязательств может проводиться и через создание инвестиционных фондов, в активы которых передаются принадлежащие государству пакеты акций приватизированных предприятий.
При конверсии долга в акции инвесторы желают получить лучшие национальные активы (зачастую даже объекты стратегического значения или важные для социально-экономической инфраструктуры), что далеко не всегда выгодно государству.
При проведении приватизации возможен выпуск государственных конвертируемых облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Такой инструмент позволяет государству разместить ценные бумаги на международных финансовых рынках на относительно льготных условиях.
Суть таких своп-операций, как выкуп долговых обязательств с дисконтом со вторичного рынка, перевод части долга в акции корпоративных предприятий, в валюту страны-должника, заключается в ликвидации части внешних долговых требований путем перевода их в другие активы. Но это неравноценный обмен: номинальный долг свопируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований. Важнейшим критерием для принятия решения об использовании той или иной схемы или средства платежа должно выступать соотношение цен в момент сделки и в прогнозируемой перспективе.
Экспортные товарные поставки как способ погашения госдолга выгодны тем, что происходит наращивание экспорта и развитие внутренней конкурентоспособности, обеспечивается приток средств в бюджет. Однако этот инструмент привлекателен только при условии, что экспортируется научно-техническая продукция с высокой добавленной стоимостью. В противном случае ситуация будет напоминать продажу сырья по сниженным ценам.
Выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части), способствует перераспределению выплат в пользу резидентов.
Опыт зарубежных стран
Общей для многих стран причиной дефицитности бюджета и связанного с этим роста внешнего долга считается неэффективная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню финансовых обязательств. Поэтому необходимо изучать положительный опыт регулирования государственного
Алексей Дайнеко,
главный научный сотрудник Института мясо-молочной промышленности НПЦ НАН Беларуси по продовольствию, член-корреспондент
Валовой Внешний государственный долг
Страна внешний долг, % от ВВП % от ВВП % от валового внешнего долга
Албания 53 29 51
Армения 73 28 39
Азербайджан 16 9 60
Беларусь 55 20 37
Босния и Герцеговина 61 25 40
Болгария 103 11 10
Грузия 85 31 36
Венгрия 173 53 30
Казахстан 79 4 5
Кыргызская Республика 99 44 47
Молдова 78 12 15
Черногория 68 53 76
Румыния 79 18 23
Сербия 95 37 40
Таджикистан 53 26 55
Украина 78 17 23
Узбекистан 17 8 45
долга за рубежом. Согласование установки в отношении допустимых пределов его роста -один из подходов. Как следует из мировой практики, обычно не вызывает опасений внешняя задолженность от 50 до 70% ВВП. В табл. 1. представлены данные о внешнем долге некоторых стран за 2014 г.
Государственный внешний долг в странах, первыми обеспечившими условия для вступления в ЕС, в целом выше 60% ВВП. Например, в Финляндии - около 56%, во Франции - 58%, Германии - 61%, Испании - 69%, в Италии - 122%. В США сумма госдолга (деньги, которые должно федеральное правительство) сопоставима с ВВП.
По поводу соотношения между государственным внешним и внутренним долгом отдельные страны, в зависимости от обстоятельств, придерживаются различных подходов. В Новой Зеландии, например, внешний госдолг был полностью погашен еще в 2000 г. Отказавшись от внешних заимствований, правительство стало крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. В ряде же других стран, наоборот, стремятся переместить госзаимствования с внутреннего на международный финансовый рынок. Делается это зачастую не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственного внутреннего долга.
Таблица 1. Показатели внешнего долга отдельных стран мира, %
Источник: расчеты сделаны автором на основе данных сайтов International Monetary Fund, World Economic Outlook Database
В Ирландии, Дании, Швеции используются не совсем обычные, усложненные методы и механизмы регулирования внешнего долга, нацеленные на снижение затрат и рисков его обслуживания. В Австрии, Аргентине, Бельгии, Италии, Колумбии и Португалии применяется базовая модель долгового портфеля с подразделениями по видам валют, срокам погашения, структуре процентных ставок и относительно равномерным графиком долговых платежей.
Отдельные страны коммерциализируют внешний долг: особое агентство при казначействе с лицензией от министерства финансов ведет операции с позиций инвестиционного банка, зарплата его сотрудников зависит от результатов деятельности по работе с государственным долговым портфелем. Часть его может временно передаваться нескольким независимым менеджерам, что позволяет министру финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности.
Для снижения госдолга используется и приватизация: доходы от ее проведения или выпуск государственных конвертируемых облигаций.
Из стран с переходной экономикой интересен опыт Китая. Традиционно внешние заимствования, особенно для инвестиционных целей, проводились десятью уполномоченными заемщиками, часть которых принадлежит центральному и местным правительствам. Используя свое имя и репутацию, они привлекают на выгодных условиях инвалютные заемные ресурсы, которые затем передаются в кредит для отдельных корпораций и проектов. В основном такие проекты осуществляются государственными учреждениями с высокими кредитными рейтингами. Так, министерство финансов уже смогло успешно разместить в США сверхдолгосрочные облигации со сроком погашения через 100 лет. Внешние заимствования осуществляют также три государственных банка: Экспортно-импортный банк, Банк сельхозраз-вития, а также Государственный банк развития, который финансирует инфраструктуру, ключевые правительственные проекты и подотчетен Госсовету. Хотя этот банк не производит заимствования под прямые гарантии правительства, у него высокий международный кредитный рейтинг.
В мировой практике существует несколько институциональных форм управления государственным долгом. В частности, в Дании внешним госдолгом управляет центральный банк; в Бразилии, Словении, Польше, Канаде,
Израиле, Японии - министерство финансов; в Португалии - Агентство по управлению государственным долгом; в Швеции - Национальное долговое агентство, в Венгрии, Словакии -Агентство по управлению долгом и ликвидностью. В Великобритании внутренним долгом занимается Агентство по управлению национальным долгом, а внешним - Банк Англии.
Долговые агентства
как эффективный механизм
управления внешним долгом
В Беларуси эффективно может использоваться опыт Национального казначейского управляющего агентства Ирландии (ЫТМА), которое было основано в 1990 и начало функционировать в 1991 г. Предпосылкой для его создания стал значительный размер национального долга, превышавший 100% объема ВВП, а проценты по нему по регионам достигали 28% ВВП, фактически съедая все поступления от подоходного налога. Возникла необходимость в более профессиональном управлении долгом для снижения нагрузки на бюджет. Было принято решение об образовании независимого агентства. Министерство финансов предоставило ему полную свободу в вопросах управления долгом. И хотя министр по-прежнему определяет общую политику и отправляет ЫТМА соответствующие директивы, но в рамках этих установок и направлений оно может действовать совершенно свободно: министерство и Центральный банк не вмешиваются в повседневные операции.
Перед ЫТМА была поставлена цель -достичь наименьшей стоимости заимствований при приемлемом уровне рисков. Агентством был разработан подход, основанный на лимитных ставках. С помощью экспертов международных банков и эффективных методов финансового анализа был создан базовый портфель, отражающий наиболее оптимальные базовые ставки, валюту, сроки обращения, объем долга на текущий момент. В зависимости от состояния экономики и изменения процентных ставок с учетом текущих изменений уровень национального долга оценивался по этому портфелю, причем независимым банком - для получения более объективных результатов.
Агентство имело возможность привлекать в качестве консультантов в различных областях специалистов, работавших на фондовом рынке. В 1990 г. около половины сотрудников имели опыт работы в банковском секторе,
юриспруденции, в области риск-менеджмента и финансов. Генеральный исполнительный директор ЫТМА (несмотря на предоставленную ему абсолютную свободу в ведении всех рабочих операций) подчиняется напрямую министру финансов, а также дает разъяснения по осуществляемым им действиям перед различными парламентскими комиссиями. Таким образом, агентство придерживается строгой отчетности.
В рамках такой структуры одной из важнейших задач является развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг. Проблема с ликвидностью была решена путем увеличения размера облигационных выпусков и сокращения их количества. Результат был получен с помощью операций по выкупу ценных бумаг и программ по обмену облигаций. Улучшению ситуации на рынке также способствовало создание института маркет-мейкеров, который действует в большинстве стран: некоторые банки обязуются отслеживать тенденции рынка облигаций с учетом определенного размера процентных ставок в течение минимум одного месяца, а взамен им предоставляются особые права на приобретение облигаций. К этой деятельности были привлечены семь крупнейших банков: два отечественных и пять зарубежных.
Единственное требование рынка - действия должны быть предсказуемыми. Агентство должно иметь четкую программу выпуска облигационных займов, предварительный график публикуется в начале года и постоянно актуализируется. Создание долгового агентства позволило добиться снижения дефицита бюджета, экономии ресурсов, поддержания ликвидности на хорошем уровне.
Относительная независимость позволяет агентству за счет гибкого применения различных мер эффективно управлять внешними заимствованиями, добиться более полного их учета, выбрать наиболее приемлемые их варианты, облегчить доступ к информации для кредиторов, снизить долговую нагрузку. Доводы оппонентов против таких агентств сводятся в основном к возможной потере министерством финансов контрольной функции в части управления внешним долгом.
В мировой практике нет единого подхода к выбору правового статуса долгового агентства. Так, в ряде стран данные функции выполняют компании - долговые агенты (Швеция, Португалия и пр.), в других странах (Австралия, Бельгия и др.) - структуры при органах государственной власти (например, в составе
Показатель 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2015 к 2010, %
Товары и услуги, сальдо, -7500 -1209 2834 -2341 -459 174
% к ВВП -13,6 -2,1 4,5 -3,2 -0,6 0,3
ВВП, 55086,5 58799,0 63470,9 72808,6 75831,5 54944,1 99,7
темп роста, % - 106,7 107,9 114,7 104,1 72,5
Валовой внешний долг, 28403 34023 33766 39622 40061 38275 134,7
темп роста, % - 119,8 99,2 117,3 101,1 95,5
Отношение валового внешнего долга к ВВП, % 52,0 58,0 53,0 55,0 53,0 70,0
Обслуживание долга, 5127,8 6422,1 6641,4 6166,4 11041,5 7749,5
темп роста, % - 125,2 103,4 92,8 179,1 70,2 151,1
Счет текущих операций, сальдо -8280,1 -5052,9 -1862,2 -7567,3 -5094 -2073,7
Таблица 2. Динамика внешнеторгового баланса, внешнего долга и ВВП Беларуси за 2010-2015 гг., млн долл.
Источник: составлено автором на основе данных Национального банка [2-4]
казначейства). Плюсы первого подхода - независимость от различных организаций, лоббирующих свои интересы, быстрое принятие решений в случае неблагоприятных изменений конъюнктуры на финансовом рынке и высокий профессионализм работников. Главный аргумент в пользу второй модели - чрезвычайная важность политики по управлению внешним долгом для сохранения экономической независимости государства и ее координации с налогово-бюджетной и денежно-кредитной системой. Однако процесс принятия решений в рамках многоуровневой бюрократической структуры часто слишком растянут во времени и может не успевать за изменениями на финансовом рынке. Возможен комплексный подход, при котором функции установления стратегических ориентиров при формировании долгового портфеля будут переданы государственной организации. Прочие же функции, связанные с учетом, ответственным хранением, технической работой, могут быть переданы независимому звену. Кроме того, в любом случае определяют стратегию управления долгом и оценивают работу агентства правительство или министерство финансов.
Основополагающие задачи долгового агентства:
■ учет государственного долга;
■ анализ рисков, связанных с его структурой;
■ проведение операций по его обслуживанию, погашению и управлению;
■ осуществление по поручению правительства внешних заимствований;
■ ведение детализированной базы данных о государственных и корпоративных обязательствах и др.
Здесь концентрируется и обрабатывается вся информация, которая находится в различных структурах, то есть создается единая база экономических данных, влияющих на ситуацию с обслуживанием внешнего долга,
анализируются показатели поступления и расходования бюджетных средств, движения валютного курса, состояния платежного баланса, а также характеристики мирового финансового рынка, включая долговой сегмент, новые программы международных финансовых организаций по облегчению долгового бремени различных стран и т.п. Это позволяет в режиме реального времени отслеживать изменение любых макроэкономических показателей, в той или иной степени влияющих на способность платить по долгам, а также обеспечить такую структуру долга и график платежей, которые отвечали бы возможностям страны.
Специалисты долгового агентства учитывают соотношение цен при выборе средства платежа. Они должны рассчитывать средне-и долгосрочные последствия платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга, его величину и ставку процента в зависимости от различных сценариев фискальной политики, моделировать ряд альтернативных стратегий заимствования, позволяющих вычислить необходимые долговые резервы. Управляющий долгового агентства должен иметь возможность участвовать в планировании бюджета.
Для оценки эффективности управления долгом используется теоретически сконструированная базовая модель долгового портфеля с подразделениями по видам валют, срокам погашения, структуре процентных ставок и относительно равномерным графиком долговых платежей. Подобная практика наблюдается в Австрии, Швеции, Бельгии, Ирландии, Португалии и др.
Рассмотрим изменение величины внешнеторгового баланса, внешнего долга и ВВП Беларуси за последнюю пятилетку (табл. 2). Как видно из таблицы, значение сальдо торгового баланса и счета текущих операций имеют тенденцию к улучшению. На 34,7% за пятилетие вырос валовой внешний долг (до около 38,3 млрд долл., или более 4 тыс. долл. на душу населения). Наибольшим он был в 2014 г. - около 40 млрд долл. Несмотря на некоторое сокращение, его удельный вес в ВВП заметно вырос и стало значительно сложнее его обслуживать. Существенно сократилась валютная выручка от экспорта товаров и услуг за последние три года (на 37%), а сумма, необходимая на выплаты, возросла за пятилетие на 51,1%. Кроме того, Беларусь на протяжении длительного периода имеет отрицательное значение сальдо текущего счета платежного баланса.
В Стратегии управления государственным долгом Республики Беларусь в 2015-2020 гг., разработанной с учетом проекта Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 г., рекомендаций международных организаций (Всемирный банк, МВФ, ЮНКТАД) и анализа опыта отдельных зарубежных стран, определены задачи по улучшению ситуации. Это безусловное выполнение всех долговых обязательств, сохранение на безопасном уровне размера госдолга, его структуры и платежей по его погашению и обслуживанию, обеспечение устойчивости республиканского бюджета. Снижение пиковой напряженности платежей и недопущение ее формирования требует ограничения объема ежегодных привлечений несвязанных государственных заимствований с учетом необходимости наращивания золотовалютных резервов и состояния бюджета.
Определены конкретные целевые ориентиры показателей государственного долга: отношение к ВВП не более 45% (2015-2020 гг.), отношение платежей по погашению и обслуживанию долга в иностранной валюте к золотовалютным резервам Республики Беларусь в определении МВФ не более 45% к 2020 г.
Установлено соблюдение исключительной платежной дисциплины, а также использование варианта управления долгом, предполагающего финансирование платежей по его обслуживанию за счет доходов республиканского бюджета; ежегодное привлечение несвязанных государственных займов (как правило, не более половины от ежегодной потребности); иностранную валюту направлять исключительно на погашение госдолга и пополнение золотовалютных резервов.
В целях диверсификации долговых источников и снижения риска рефинансирования запланировано использовать средства межгосударственных кредитов, займов международных и региональных финансовых организаций, от размещения еврооблигаций и внутренних валютных государственных облигаций и других инструментов. Также планируется постепенно ограничивать привлечение государственных займов на реализацию инвестиционных проектов и осуществлять заимствования по результатам комплексной экспертизы, включающей анализ их стоимости, рисков и влияния на параметры безопасности, структуру и платежи по госдолгу. Досрочное погашение и другие операции, проведение реструктуризации, обмена, выкупа будет осуществляться
исключительно в целях снижения напряженности платежей без существенного ухудшения условий заимствования.
Определены следующие меры по реализации Стратегии:
■ формирование ежегодного плана мероприятий по ее выполнению и представление его в Правительство Республики Беларусь;
■ утверждение алгоритма принятия решений о привлечении новых государственных займов, включающего комплексную экспертизу;
■ проведение работы по оптимизации структуры и минимизации рисков долгового портфеля, включая поиск возможностей для снижения долга и напряженности платежей по нему. Оптимизация показателей экономической безопасности в части государственного долга;
■ постоянный мониторинг состояния финансовых рынков, расширение их доступности;
■ обеспечение постоянного присутствия на внешних финансовых рынках и формирование ориентиров
по уровню доходности для отечественных заемщиков;
■ развитие внутреннего рынка ценных бумаг, включая институт маркет-мейкерства;
■ совершенствование организационной структуры управления государственного долга, включая расширение взаимодействия с банками и передачу им ряда функций в целях повышения эффективности и снижения операционного риска;
■ предоставление ежегодного отчета о реализации Стратегии за истекший год Правительству Республики Беларусь.
Таким образом, данная Стратегия направлена на эффективный контроль и поддержание размера национального валового внешнего долга и его составляющих в рамках, обеспечивающих минимизацию рисков и приемлемый уровень экономической безопасности страны.
Использование в Беларуси зарубежного опыта управления внешним долгом будет способствовать привлечению эффективных инструментов и механизмов по оптимизации внешней задолженности и платежей по ее обслуживанию. ЕЗ
http://innosfera.by/2017/05/External_debt
ЛИТЕРАТУРА
1. Государственный долг и внешние активы: учеб. пособие / Под ред. В.Ю. Катасонова.— М., 2010.
2. Валовой внешний долг Республики Беларусь. Методологические пояснения Национального банка // http://www.nbrb.by/statistics/ExternalDebt/Comment/Methodology.pdf.
3. Комментарий и аналитические таблицы к валовому внешнему долгу Республики Беларусь // http://www.nbrb.by/statistics.- Дата доступа: 1.02.2017.
4. Платежный баланс, международная инвестиционная позиция и валовой внешний долг Республики Беларусь // http://www.nbrb.by/publications/BalPay/BalPay2016.pdf.
