CC BY
57
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Кузьмина О.В., к.э.н., доцент, Кузьмина Т.В., доцент, Самарский государственный архитектурно-строительный университет
В статье рассматриваются вопросы бюджетного реформирования в Республике Башкортостан и укрепления финансовой базы муниципалитетов. Основное внимание уделено совершенствованию управления бюджетными расходами, повышению эффективности использования бюджетных средств на уровне муниципальных образований.
Ключевые слова: финансы, муниципальные образования, субъект, распределение ресурсов.
FINANCIAL MANAGEMENT AT THE LEVEL OF THE RUSSIAN FEDERATION AND MUNICIPAL SUBJECT
Kuzmina O., Ph.D., Associate Professor, Kuzmina T., Associate Professor, Samara State Architectural University
This article discusses the fiscal reforms in the Republic of Bashkortostan and strengthen the financial base of municipalities. The focus is on improving public expenditure management, improve the use of budgetary funds at the level of municipalities.
Keywords: finance, municipalities, subject, resource allocation
Действующее законодательство определяет экономическую основу местного самоуправления как совокупность находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований (данная норма определена статьей 49 Федерального закона № 131-ФЗ). Именно экономическая основа позволяет решать такие основные задачи государственного и муниципального секторов экономики, как обеспечение эффективного распределения ресурсов, взаимодействия государства и органов местного самоуправления с бизнесом, а также непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения путем организации предоставления бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг.
На создание системы, направленной на решение этих задач и соответственно - достижение устойчивого развития территорий муниципальных образований, были нацелены преобразования, прошедшие уже ряд этапов, - от этапа формирования федеративных основ нашей страны, конституционного закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления до системной реформы муниципальных финансов и полномасштабного реформирования бюджетной системы в целом.
Основными направлениями проведенных преобразований последних лет явились: упорядочение территориальной организации и бюджетного устройства муниципальных образований; изменения в сфере расходных полномочий муниципалитетов и условиях формирования доходной части местных бюджетов; создание региональной системы, обеспечивающей выравнивание возможностей муниципальных образований для предоставления бюджетных услуг населению.
Столь масштабная реформа осуществлялась на основе последовательно реализуемого весь предшествующий период принципа формирования самостоятельных бюджетов на всех уровнях публичной власти Республики Башкортостан, обеспечивающего неразрывность и постоянство всего бюджетного процесса, своевременное формирование соответствующей нормативно-правовой базы, определившей условия для составления и принятия самостоятельных бюджетов (по состоянию на начало 2006 года таковых было 1019), вплоть до уровня поселенческих образований.
Сегодня в республике сформирована одна из крупнейших региональных бюджетных систем страны, состоящая из бюджета Республики Башкортостан и 895 местных бюджетов, в том числе 54 бюджетов муниципальных районов, 9 бюджетов городских округов, 832 бюджетов сельских и городских поселений.
В переходный период реформы местного самоуправления (20062008 годы) в республике было обеспечено формирование стабильной доходной базы местных бюджетов, достигнута положительная тенденция ее роста, урегулированы вопросы закрепления и перераспределения расходных полномочий, связанные с оптимизацией и усовершенствованием системы межбюджетных отношений.
2009 год стал определяющим периодом в процессе реформирования системы местного самоуправления. В отношении бюджетного процесса это означало завершение процедур разграничения полномочий между уровнями бюджетов, самостоятельное испол-
нение расходных обязательств муниципальных образований по вопросам местного значения.
В настоящее время к доходам бюджетов отнесены налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. В доходах консолидированного бюджета Республики Башкортостан налоговые доходы составляют 67 %, неналоговые - 10 %, безвозмездные
поступления - 23 %. Налоговым кодексом РФ установлено 17 видов - налогов и сборов, из них 12 - федеральных, 3 - региональных и 2 - местных налога.
К закрепленным за бюджетами поселений отнесены: земельный налог и налог на имущество физических лиц в размере 100 %, налог на доходы физических лиц - 10 %, единый сельскохозяйственный налог - 30 %, государственная пошлина за совершение юридически значимых действий и выдачу документов - 100 %. За бюджетами муниципальных районов закреплены: налог на доходы физических лиц - 20 %, единый налог на вмененный доход - 90 %,
единый сельскохозяйственный налог - 30 %. В бюджеты городских округов подлежат зачислению налоговые доходы по нормативам, установленным и для поселений и для муниципальных районов.
Такая структура собственной доходной базы позволила сформировать налоговые доходы местных бюджетов в 2009 году на сумму 15 658,8 млн. рублей или 28,5 % от их общих объемов, в том числе по закрепленным Бюджетным кодексом РФ налогам (собственным налоговым доходам местных бюджетов) - 12169,8 млн. рублей, из них наибольшее значение имеют налог на доходы физических лиц - 8316,1 млн. рублей, а также единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 1 789,4 млн. рублей, земельный налог-1 238,2 млн. рублей, госпошлина -453,0 млн. рублей, налог на имущество физических лиц- 364,7 млн. рублей.
В Республике Башкортостан вопросы укрепления финансовой базы муниципалитетов остаются одними из ключевых вопросов государственной экономической политики. С января 2009 года, в целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии своих территорий и увеличения доходов местных бюджетов, полностью переданы на уровень муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан дополнительно: налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых; налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог.
Наряду с этим были закреплены дополнительно за доходами местных бюджетов нормативы по налогу на доходы физических лиц, на что было отвлечено дополнительно из тех объемов поступлений, которые должны были бы быть зачислены в доход республиканского бюджета, около (в рамках 2009 года) 3,5 млрд. рублей, что обеспечило увеличение объема этих поступлений в доход местных бюджетов почти на 30 % в 2009 году по сравнению с 2008 годом.
В 2010 году в порядке регулирования межбюджетных отношений по налогу на доходы физических лиц был продолжен процесс совершенствования системы межбюджетных отношений, 29 муниципальным образованиям установлены дополнительные нормативы отчислений в их бюджеты в счет замены дотаций. Общий объем
таких замещений дотаций на норматив поступлений по НДФЛ составит по этим 29 муниципальным образованиям в текущем году 550 млн. рублей. И уже в 19 муниципальных образованиях за счет установления максимально возможных размеров дополнительных нормативов налог на доходы физических лиц в местные бюджеты будет поступать в размере 100 %.
Подобная работа по укреплению налогового потенциала бюджетов всех уровней ведется в Республике Башкортостан системно и целенаправленно. Реализация системы мероприятий в области налоговой политики была заблаговременно сосредоточена на осуществлении комплекса мер, направленных на создание условий для укрепления экономической базы органов местного самоуправления и расширение их налогового потенциала, при которых рост поступлений в местные бюджеты обеспечивается более ускоренными темпами по сравнению с темпами роста доходов республиканского бюджета.
В местные бюджеты за 2009 год мобилизовано налоговых и неналоговых доходов на сумму 21,1 млрд. рублей, план по налоговым и неналоговым доходам исполнен на 102,7 %. В 2009 году основная часть налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований сформирована за счет налога на доходы физических лиц (55,7 % к общей сумме налоговых и неналоговых доходов), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (8,5 %), налогов на имущество (7,6 %) и доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (18,4 %).
В целях увеличения поступлений в бюджеты муниципальных образований в Республике Башкортостан разработан комплексный план мероприятий по повышению уровня собираемости доходов бюджетов, утвержденный распоряжением Правительства от 9 апреля 2008 года № 382-р, которым предусмотрена совместная работа администраций муниципальных районов и городских округов, республиканских ведомств, финансовых и налоговых органов, органов, осуществляющих регистрацию и инвентаризацию имущества, что позволило увеличить количество физических лиц - плательщиков земельного налога на 6,3 % (на 30,2 тыс. граждан) и налога на имущество физических лиц на 10,9 % (на 170,8 тыс. граждан). Соответственно это привело к значительному увеличению объемов поступлений по этим видам налогов.
Мобилизация собственных доходов предполагает полноту и достоверность информации об объектах налогообложения. Совместная задача республиканских и муниципальных структур - создание полной и корректной налоговой базы по местным налогам, чему в значительной степени способствует автоматизация ее ведения. Наиболее действенными при сборе местных налогов оказались такие меры, как проведение сплошной инвентаризации объектов недвижимости. Учитывая, что плательщиками местных налогов, прежде всего, являются собственники имущества, необходимо создать условия для регистрации указанных прав.
Остается проблемой и недоимка по налогам и сборам, которая в бюджеты муниципальных образований по состоянию на 1 декабря 2009 года составила 985,2 млн. рублей, с ростом к началу 2009 года на треть. В том числе наибольший рост связан с ростом недоимки по налогу на доходы физических лиц, единому налогу на вмененный доход, налогу на имущество физических лиц и земельному налогу. Особое внимание нужно обратить на значительную сумму задолженности по обязательным платежам в бюджет по муниципальным унитарным предприятиям.
В условиях объективного снижения налоговых поступлений повышается значение неналоговых доходов местных бюджетов, на долю которых приходится 5,5 млрд. рублей или 9,9 % от общего объема доходной базы местных бюджетов. А в сумме собственных налоговых и неналоговых доходов этот объем поступлений составляет почти 26 %. В значительной степени неналоговые доходы складываются из доходов от использования имущества (3,9 млрд. рублей) и от продажи материальных и нематериальных активов (0,6 млрд. рублей).
В условиях ограниченных финансовых ресурсов бюджетов муниципальных образований на первый план выходит задача обеспечения взвешенного подхода к управлению бюджетными расходами, повышения эффективности использования бюджетных средств.
Консолидированный бюджет республики за 2009 год по расходам исполнен в сумме 117,5 млрд. рублей, что на 10,1 млрд. рублей больше уровня 2008 года.
В структуре расходов консолидированного бюджета наибольший удельный вес занимает социальная составляющая бюджета -72,9 % всех расходов или 85,5 млрд. рублей, в том числе расходы на образование - 26,7 % всех расходов консолидированного бюджета, расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт (с учетом расходов на обязательное медицинское страхование неработающего населения) - 17,2 %, жилищно-коммунальное хозяйство -13,2 %, социальную политику - 11,7 %, культуру, кинематографию, средства массовой информации - 3,9 %, охрану окружающей среды - 0,2 %.
Законодательством к вопросам местного значения поселения отнесены 33, муниципального района - 28, городского округа - 38.
По типу исполняемых полномочий расходные обязательства муниципальных образований можно разделить на следующие группы:
- расходные обязательства, связанные с реализацией вопросов местного значения, они исполнены в 2009 году на сумму 36,5 млрд. руб. (70 %);
- расходные обязательства по исполнению делегированных полномочий составляют 14,9 млрд. руб. (29 %);
- расходные обязательства на исполнение полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения, исполнение которых возможно за счет собственных доходов местных бюджетов, исполнены в сумме 0,5 млрд. рублей.
В отраслевой структуре расходов местных бюджетов удельный вес расходов на образование в объеме расходов местных бюджетов составляет 45,5 %, на жилищно-коммунальное хозяйство - 20,0 %, на здравоохранение - 12,6 %, на культуру - 4,2 %, на социальную политику - 3,7 %>, прочие расходы - 14 %.
В 2009 году органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления в сфере бюджетного регулирования решались вопросы по: реструктуризации сети бюджетных учреждений; переходу на новые системы оплаты труда; оптимизации структуры органов местного самоуправления на поселенческом уровне; снижению неэффективных расходов; оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления; разработке и реализации мероприятий по энергосбережению; взысканию задолженностей по платежам в бюджет и возвратным средствам; мониторингу заработной платы по всем видам экономической деятельности; разработке программ социально-экономического развития территорий.
В части работы по реструктуризации бюджетной сети в полном объеме выполнены планы мероприятий по 39 муниципальным районам и 6 городским округам. По состоянию на начало текущего года 339 муниципальных учреждений преобразованы в автономные учреждения, а их доля теперь доведена до 6,2 % от общего количества муниципальных учреждений.
Согласно данным оперативного мониторинга состояния выплаты заработной платы по новым системам оплаты труда за период с января по декабрь 2009 года в муниципальных учреждениях Республики Башкортостан среднемесячная заработная плата одного работника в муниципальных учреждениях составила 8 145 рублей, что на 23,2 % больше, чем в 2008 году.
Этот процесс взаимоувязан с там, что в 2011 году предстоит значительное повышение страховых взносов с 26 до 34 %.
Для консолидированного бюджета республики, в котором объем расходов на оплату труда работников бюджетной сферы сегодня составляет почти 50 млрд. рублей, - это дополнительно 4 млрд. рублей расходов, которые в ближайшей перспективе никакими дополнительными доходными источниками компенсировать мы не сможем. Соответственно необходимо проводить и дальше мероприятия по оптимизации бюджетной сети и снижению неэффективных расходов. В целом по бюджетной сфере объем неэффективных расходов составляет 6,5 млрд. рублей. Это тот источник, за счет которого и должна быть укреплена материальная база, решены вопросы повышения заработной платы. В первую очередь этот вопрос отнесен к сфере образования.
В 2010 году в целях оптимизации государственных расходов и повышения эффективности капитальных вложений необходимо проведение муниципальными образованиями работы по изысканию новых инструментов и форм по дополнительному привлечению средств на указанные цели, в том числе за счет развития системы государственно-частного партнерства, привлечения иных внебюджетных средств (благотворительных фондов, заемных средств).
Развитие сельского хозяйства является одним из основных при-
оритетов бюджетной политики республики. Остается нерешенной проблема возврата сельхозорганизациями задолженности по ранее полученным ими возвратным бюджетным средствам. При этом у шести администраций муниципальных районов имеются прямые долги перед бюджетом Республики Башкортостан в сумме 122,6 млн. рублей, в том числе просроченная задолженность - 29,6 млн. рублей. В условиях складывающейся финансово-экономической ситуации задержки возврата выделяемых бюджетных средств осложняют возможность своевременного финансирования запланированных мероприятий по государственной поддержке агропромышленного комплекса, включая капитальные вложения.
В системе антикризисных мер расходы на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Республики Башкортостан в целом за 2009 год сокращены на сумму 522,8 млн. рублей при предусмотренном соглашениями уровне сокращения плановых назначений в сумме 473,2 млн. рублей.
Среди ключевых целей 2010 года - использование механизмов,
ориентированных на результат, в том числе программно-целевого метода планирования и финансирования. Необходим отход от сметного финансирования. Нужно ориентироваться не только на использование бюджетных средств, но и на достижение результата всеми средствами, которые находятся в распоряжении государства и местного самоуправления, в том числе на методы регулирования. Также необходимо четкое закрепление ответственности за результаты.
В рамках перехода от финансирования бюджетных учреждений по смете к финансированию по конечному результату необходимо создать систему управленческого учета в разрезе государственных и муниципальных услуг, научно обосновать технологию такого финансирования, определить объем государственных и муниципальных услуг, создать методику расчета их стоимости. Одновременно прорабатываются мероприятия, связанные с реструктуризацией бюджетного сектора и оптимизацией действующей сети учреждений, что тоже подразумевает необходимость формирования перечней услуг, оказываемых различными учреждениями.
РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ФИНАНСОВОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Волчкова М.А., соискатель Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета
При проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности необходимо осуществлять ряд контрольных действий, проверить конкретные документы, сделать определенные корректные выводы. В данный момент нет документа, который бы содержал порядок (методику) проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности. В данной статье предложена разработанная автором методика проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности, которая может быть использована при осуществлении как ведомственного, так и вневедомственного контроля.
Ключевые слова: финансово-хозяйственная деятельность, контроль, Росфиннадзор.
DEVELOPMENT OF THE METHODS OF THE UNDERTAKING THE CHECK TO FINANCIAL AND ECONOMIC ACTIVITY
Volchkova M., The applicant, Nizhny Novgorod State Architectural University
When undertaking the check to financial and economic activity necessary to realize the row checking action, check the documents, do the certain correct findings. At present no document, which contained the order (the methods) of the undertaking the check to financial and economic activity. This article contains the check offered by designed author methods undertaking to financial and economic activity, which can be used at realization as departmental, so nondepartamental control.
Keywords: financial and economic activity, control, Rosfinnadzor.
В теории и практике осуществления проверок по организационным признакам выделяют несколько видов контроля, таких как ведомственный и вневедомственный, внутрихозяйственный и аудиторский, и при этом единой нормативной базы не существует, то каждому ведомству и органу государственной власти, наделенному полномочиями по осуществлению контроля, в том числе и финансового, приходится создавать свои документы, регламентирующие порядок проведения проверок.
Так, например, для работников Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) приказом Минфина России от 04.09.2007 № 75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Регламент № 75н). Регламент № 75н определяет порядок осуществления Федеральной службой финансовобюджетного надзора непосредственно или через территориальные органы Росфиннадзора последующего финансового контроля только за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности путем проведения ревизий и проверок.
Для каждого органа государственной власти, наделенного полномочиями по осуществлению финконтроля в субъекте РФ или в муниципальном образовании, принимается свой документ, регламентирующий порядок проведения проверок.
Внутри министерств и ведомств (агентств, служб) при осуществлении контроля за правильностью расходования средств разрабатываются свои документы в соответствии с приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».
Организации (учреждения, предприятия) также могут осуществлять контроль за правильностью и эффективностью использования денежных и материальных ресурсов, используемых при осуществлении ими финансово-хозяйственной деятельности. Ими могут быть разработаны внутренние документы, регламентирующие порядок проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности внутри данной организации (учреждения, предприятия).
По нашему мнению, отсутствие единой нормативной базы приводит к различным подходам к проведению проверок и ревизий, а также трактовкам и классификации нарушений законодательства.
На многие вопросы проверяющему приходится отвечать самому, поскольку, не существует методики проведения проверок, содержащей основные положения, такие как часто встречающие нарушения, рекомендуемые процедуры проверки, источники информации и другие.
Данный факт объясняет необходимость создания методики проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций (учреждений, предприятий).
Для проверки каждого направления бухгалтерского учета и финансово-хозяйственной деятельности автор рекомендует предусмотреть отдельные разделы методики проведения проверок.
На взгляд автора методика должна включать в себя следующие моменты:
