CC BY
10
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2007. № 6
Л.Г. Швец
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ "ВЛАСТНОЙ
ГОРИЗОНТАЛИ" В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОЙ
РОССИЙСКОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Несколько лет проведения административной реформы в современной России показали ее сильные и слабые стороны, а также позволили прояснить по крайней мере для "потребителя реформы" ее идеологию. Стержнем этой идеологии оказалось стремление повсеместно выстраивать "вертикаль власти", командно-административную машину, которая действует жестко, однозначно, в соответствии с заложенными в нее программами-регламентами и соподчиненной системой принятия решений. Вместе с этим обозначилась и основная коллизия данной идеологии, связанная с растущим отчуждением человеческого фактора от власти как внутри нее самой, так и вне ее. Подобные коллизии не новы и для отечественной, и для международной политической практики.
В связи с вышесказанным имеет смысл проанализировать коллизии современной административной реформы — и прежде всего коллизии ее идеологии — с позиций современных концепций власти и управления и практического опыта.
Анализ теоретических оснований и практики осуществления современных административных реформ показывает, что здесь скоординированно решаются проблемы взаимодействия "властной вертикали" и "властной горизонтали". При этом в последние десятилетия в мировой практике все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. Основой такой переакцентировки выступает более глубокий анализ соотношения доминирования и влияния во власти.
Анализ различных типов властвования показывает, что во многом типологии основываются на различном соотношении разных форм доминирования и влияния. Если доминирование отражает вертикальную проекцию власти (отсюда все чаще употребляемое словосочетание "властная вертикаль", отражающее наличие ситуации соподчинения и соподчиненности), то влияние затрагивает горизонтальную ее проекцию (отсюда выражение "властная горизонталь", фиксирующее не соподчиненное, но тем не менее находящееся все же во властной зависимости отношение). Власть, образно говоря, оказывается "молекулярным соединением" таких более элементарных составляющих, как доминирование и влияние. Весь вопрос в удельном весе каждой из составляющих и в каких формах — нормальных или девиантных — они соотносятся. Принято говорить о таких девиантных формах, как различные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты, группы влияния стараются перехватить каналы публичного, офици-
ального властвования для реализации собственных частных (иногда криминальных) целей.
Наиболее глубоким и эффективным способом предотвращения такого рода девиаций и борьбы с ними выступают легитимация различных каналов влияния, правовая их регламентация и контроль за ее реализацией. В системе современной государственной власти такой подход нашел отражение в концепциях государственного менеджмента, предлагающих разные версии демократизации системы государственной власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов. Авторы подобных концепций, сформулированных в 80— 90-е годы XX в., Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, Д. Осборн, Т. Гэблер сделали акцент на методах диалога во взаимодействии объекта и субъекта государственной власти и управления, децентрализации, снижения уровня доминирования в пользу влияния государственного управления. Впоследствии новые методы отразились и на терминологии — понятие "руководство" (governance) заменило прежнее "администрирование" (administration). Данные подходы не были чисто академическими, а нашли свое практическое воплощение в реформах государственного управления ряда ведущих государств.
Рассмотрим, как отмеченные концептуальные подходы удается воплотить в современной практике российского государственного управления. Именно такие цели заложены, на наш взгляд, в современной административной реформе.
Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако существующая система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чем свидетельствуют кризисы 90-х годов. Нередко хаотичные, противоречивые, поспешные перестройки государственного аппарата не устраняли, а напротив, усиливали негативные тенденции социального развития.
Возвращаясь в связи с этим к проблемам современной российской административной реформы и имея в виду высказанные общие положения, касающиеся зарубежного и уже накопленного отечественного опыта, подчеркнем, что основные задачи реформирования системы управления пока не решены. В лучшем случае можно говорить о прохождении первого этапа преобразований в 2004—2005 гг. и переходе на второй этап, охватывающий период 2006—2008 гг. и вплоть до 2010 г. Однако, учитывая наметившиеся угрозы, связанные с ростом технологических опасностей и приближающимся периодом смены власти, нужно вести речь о скорейшем завершении основных мероприятий современной административной реформы и внесении в нее возможных корректив, о которых речь пойдет ниже. Прежде всего мы затрагиваем проблемы реформирования на региональном уровне и те из них, на которые, с нашей точки зрения, не обращается должного внимания.
Оценивая меры, которые уже приняты в рамках первого этапа административной реформы, следует подчеркнуть, что основной их недостаток заключается в том, что эти реформы проводились сверху, в них не учитывались потребности и интересы не только основной массы граждан, но и самих госслужащих. Поэтому для граждан это "неизвестная реформа", а госслужащие представляют собой не только инертную составляющую, но и в какой-то мере механизм ее торможения.
Безусловным достоинством проводимой реформы является расчет ее разработчиков на дальнейшую рационализацию госслужбы и усиление ее открытости (оптимизация численности и функций госуправления, введение четких критериев оценки эффективности, стандартов управленческих и иных услуг и т.п.). Однако следует иметь в виду, что достижение этой цели должно обеспечиваться не законами, указами, инструкциями, подсчетами функций и созданием новых структур, а организационной культурой, профессионализмом и мотивированностью тех людей, деятельность которых и должна составлять содержание реформированного госуправления.
В определенной мере способствовать продвижению в указанном направлении должен Указ Президента РФ от 28.12.2006 (№ 1474) и утвержденное им Положение "О порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ", а также подготовленные Правительством РФ Постановление "О программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих РФ" и Положение "О стажировке государственных гражданских служащих РФ". Речь теперь идет об их скорейшей реализации.
Что касается дальнейших успехов или трудностей в проведении административной реформы в целом, то, на наш взгляд, здесь сложилась достаточно жесткая взаимозависимость от состояния субъектной ее составляющей. Мы убеждены в том, что если не сделать оперативной переакцентировки в ее мероприятиях в свете тех предложений, которые изложены выше, то события здесь будут развиваться по сценарию, который описывается известной пословицей: "Собака лает, а караван идет". Естественно, что в первой роли — экспертное сообщество.
Размышляя о стратегии административной реформы, следует обратить внимание на три малоучитываемых пока ключевых момента, дальнейшее игнорирование которых приведет к торможению и блокированию данной реформы.
1. Мероприятия реформы, особенно при ее осуществлении на региональном уровне, практически не учитывают специфики организационной среды в сфере государственного администрирования, которая оказывает существенное влияние на содержание деятельности государственных институтов и чиновников в уже новом административном формате. Основной особенностью этой среды по сей день является сочетание формальных и неформальных административных практик
при преобладании последних. Речь идет о таких широко распространенных действиях, как коррупция и всевозможные "откаты", "телефонное право", лоббирование частных и собственных интересов в ущерб общегосударственным при принятии решений, культивирование командно-кланового подхода в управлении, упор на подбор "удобных" и "своих" людей и др. В итоге при переформатировании государственных институтов и функций в процессе административной реформы большая часть новаций лишь имитируется, а основной объем административной деятельности реализуется по-прежнему в режиме неформальных и теневых практик. Почему? Это и есть одна из основных проблем неэффективности административной реформы, наличие которой показывает, что речь должна вестись о преобразованиях в широкой организационной и социальной среде современной России, поскольку в аналогичные проблемы упирается не только государство, но и большинство социальных и политических институтов.
С нашей точки зрения, наступила пора внести существенные корректировки в стратегию рыночных реформ, которые в итоге уводили бы от теневых и неформальных отношений, а не приумножали бы их.
2. Особого внимания требует работа по воспитанию, образованию и мотивированию современного российского чиновника. Нам кажется, что на сегодняшний день так и не сложилось ни адекватной времени и потребностям общества государственной идеологии, ни общегосударственной концепции кадровой политики в области госслужбы. Без подобного целеполагания нельзя сформировать единую организационную среду в области государственного администрирования.
3. Меры по осуществлению административной реформы не только должны быть направлены на выстраивание властной вертикали и четкой чиновной иерархии, но и дополняться мерами по выстраиванию "горизонтали власти". Речь идет и о макроаспекте — отстраивании отношений госслужбы и госуправления с институтами гражданского общества и их переводе в открытый и публичный режим, а также и о микроаспекте — развитии "внутрипроизводственной демократии" в системе госуправления.
Иными словами, следует говорить о развитии партисипативных методов и подходов в системе госуправления и развитии государственно-общественных и общественно-государственных систем в управлении.
Основными условиями развития партисипативных процессов являются: демократизация социальных отношений; сориентированность общесоциальных и отраслевых целей на развитие показателей человеческого потенциала; развитие организационной культуры и переход от бюрократически-иерархического к адаптивному ее типу.
Включение партисипативных методов и подходов в систему госуправления позволит сочетать методы государственного администрирования с демократизацией, ведущее в итоге к укреплению связей государственной власти с институтами гражданского общества, к постепенному вытеснению теневых и неформальных практик в госуправлении, являющихся основным источником государственной неэффективности и дисфункций в управлении.
