CC BY
23
- современное российское представительство формировалось на базе советского, как единственно наличного, и ему пришлось решать двуединую задачу: преодолеть моновластие советов как скрытую форму диктатуры и реализовать базовую конструкцию демократического представительства, сложившегося в основном в Европе в ходе длительной борьбы против феодализма и клерикализма в течение периодов Просвещения, Реформации, контр-реформации и буржуазных революций ХУШ-Х1Х вв., с учетом того, что этот опыт не мог быть применен в чистом виде ни в одной из стран, не прошедших европейский путь развития.
Сравнительно-исторический анализ показал, что без демонтажа Советов было невозможно воспользоваться опытом демократических стран, так как попытки приспособления советского типа представительной власти в новых условиях приводили лишь к политическим кризисам между складывающимися ветвями власти и способствовали перенесению неэффективных форм представительства в процессе формирования новой демократии. В процессе реформ в постсоветской России возникла проблема позиционирования представительства в системе конституционного устройства и новых институтов государственной власти, в ходе решения которой при формировании представительства был использован принцип политической конкуренции, в результате чего произошел селективный отбор политических элит, наиболее полно представлявших интересы электората.
Реальным инструментом формирования нового типа представительства явились политические технологии, которые из первоначального манипулирования общественным сознанием превратились в легитимное средство продвижения политических идей в ходе из-
Северо-Кавказская академия государственной службы
бирательных и иных кампаний и репрезентации своих целей в процессе борьбы за власть.
Послания Президента Федеральному Собранию РФ по вопросам внутренней и внешней политики, в том числе и по оптимизации представительства на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления и гармонизации отношений между ветвями власти, создают почву для использования таких поли-ттехнологий, которые способствуют решению общенациональных задач, выдвигаемых им для стабилизации и оптимизации функционирования государственной власти как едино управляемого комплекса для достижения конституционных целей построения демократического, правового и социального государства.
Опыт формирования представительства в России и его анализ, проводимый современными политологами, позволил обозначить концептуальные основы дальнейшего развития представительства, опирающегося на определенную стабилизацию, динамику общественных процессов, как ориентиры, а на риск - как индикатор политического реализма, лежащего в основе успешной политики.
Литература
1. Бегунов Ю.К., Лукашев А.В., Понедилко А.В. 13 теорий демократии. СПб., 2002. С. 70.
2. Бляхер А.Е., Огурцова Т.А. Приключения легитимности власти в России, или воссоздание презумпции виновности // Политические исследования. 2006. № 3. С. 1.
3. Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004, и др.
_26 ноября 2006 г.
© 2006 г. Л.Г. Швец
РОССИЙСКАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И «ГОРИЗОНТАЛЬ ВЛАСТИ»
Анализ теоретических оснований и практики осуществления современных административных реформ показывает, что здесь скоординированно решаются проблемы взаимодействия властных вертикали и горизонтали. При этом в последние десятилетия все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. Основой такой переакцентировки выступает более глубокое рассмотрение соотношения доминирования и влияния во власти.
Исследование различных типов властвования свидетельствует о том, что во многом даже различающиеся типологии основываются на различном соотношении разных форм доминирования и влияния. Если первое отражает как бы вертикальную проекцию власти (отсюда все чаще употребляемое словосочетание «властная вертикаль», означающее наличие ситуации соподчинения и соподчиненности), то второе затрагивает горизонтальную ее проекцию (отсюда выражение - «властная горизонталь», фиксирующее не соподчиненное, но
тем не менее, находящееся все же во властной зависимости отношение). Власть, образно говоря, оказывается «молекулярным соединением» таких более элементарных составляющих, как доминирование и влияние. Весь вопрос в удельном весе каждой из составляющих, и в каких формах - нормальных или девиантных - они соотносятся. К девиантным формам относятся такие, как различные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты, группы влияния стараются перехватить каналы публичного, официального властвования для реализации собственных частных (иногда и криминальных) целей.
Наиболее глубоким и эффективным способом предотвращения такого рода девиаций и борьбы с ними выступает легитимация различных каналов влияния, правовая их регламентация и контроль за ее реализацией. В системе современной государственной власти такой подход нашел отражение в концепциях государственного менеджмента, предлагающих разные вер-
сии демократизации системы государственной власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов [1]. Выдвинув их в 80-90-е гг. XX в., Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон, Д. Осборн, Т. Гэблер сделали акцент на методах диалога во взаимодействии объекта и субъекта государственной власти и управления, децентрализации и снижении уровня доминирования в пользу влияния государственного управления, что впоследствии нашло отражение и в новой терминологии - понятии «руководство» (governance), заменяющем прежнее «администрирование» (administration). Такие подходы не были чисто академическими, они нашли свое практическое воплощение в реформах государственного управления ряда ведущих государств [2].
Многие из этих новаций были заложены и в реформы системы современной российской государственной власти и управления. Однако, предваряя анализ причин успехов и неудач этих реформ с позиций проблемы соотношения властного доминирования и влияния, хотелось бы напомнить, что более выпукло и наглядно данные подходы просматриваются с позиций концепции парти-сипации. Тем более что мы обратили внимание на значимость подобного подхода около 10 лет тому назад [3].
Проблемы развития партисипативных структур, будучи в центре внимания ученых и практиков, занимающихся процессами демократизации, получили многоаспектную проработку.
В широком смысле партисипативное управление понимается как вид управления организацией, предусматривающий привлечение рядовых работников к осуществлению управленческих процессов. Критерий эффективности использования такого механизма управления, как участие, или партисипация, определил основные направления развития теоретических исследований партисипативных структур.
В ряде работ, посвященных анализу социологических аспектов отраслевых видов деятельности (прежде всего производственной), получили освещение парти-сипативные структуры взаимодействия и управления. Исследователи данной проблематики отмечают, что эти структуры наиболее востребованы и адекватны в условиях демократизации общества в целом и отдельных его секторов [4]. Они указывают на изменения общей атмосферы, характерной для современного этапа социального и политического развития общества.
Одним из перспективных направлений реализации являются методы партисипативного управления. Его суть в рассматриваемом контексте состоит во всемерном привлечении подчиненных не только к исполнению, но и к самой организации управления, в том числе даже к принятию управленческих решений. Показано, что инвестирование в реализацию именно организационных, управленческих функций имеет наиболее мощный эффект. Не случайно наиболее прогрессивной формой управления, которую многие теоретики управления считают основной перспективой развития менеджмента, его «завтрашним днем», является именно партисипативное управление.
Партисипативное управление, рассматриваемое применительно к работнику, исполнителю, может быть ре-
ализовано по следующим направлениям. Во-первых, работники получают право самостоятельно принимать решения по поводу того, как им осуществлять свою деятельность. Самостоятельность может касаться, например, таких аспектов, как режим работы или выбор средств ее выполнения. Во-вторых, они могут привлекаться к принятию решения по поводу сути выполняемой ими работы. В этом случае руководитель советуется с работником о том, что тому делать и как выполнять поставленные перед ним задачи, т.е. работник привлекается к постановке целей, которые ему придется реализовать. В-третьих, работникам дается право контроля за качеством и количеством затраченного ими труда и соответственно устанавливается ответственность за конечный результат. В-четвертых, партисипативное управление предполагает широкое участие работников в рационализаторской деятельности, во внесении предложений по совершенствованию их собственной работы и работы организации в целом, ее отдельных подразделений. В-пятых, возможным направлением такого управления может быть предоставление им права на формирование рабочих групп из тех членов организации, с которыми им хотелось бы работать вместе. В этом случае дается право принятия решения не только по поводу собственной работы члена организации, но и с кем кооперироваться в групповой деятельности.
В реальной практике все эти направления партиси-пативного управления обычно используются в определенной комбинации, поскольку они очень тесно взаимосвязаны, дополняют друг друга. Более того, именно в комбинации эти отдельные направления могут эффективно проявить себя, и именно отдельные устоявшиеся комбинации этих направлений используются как конкретные формы партисипативного управления. Наглядным примером являются кружки качества, широко используемые в управлении японскими фирмами.
Что касается изменений в позиции руководителя в условиях системы партисипативного управления, то современные исследования в данной области отличаются новыми, нетрадиционными подходами к проблеме стилей руководства. В частности, это - установление и описание партисипативного стиля руководства и управления, имеющего следующие черты:
- регулярные совещания руководителя с подчиненными;
- открытость в их отношениях;
- вовлеченность подчиненных в разработку и принятие организационных решений;
- делегирование руководителем подчиненным ряда своих полномочий;
- участие рядовых работников в планировании и осуществлении организационных изменений;
- создание особых групповых структур, наделенных правом самостоятельного принятия решения (например, практика работы «кружков качества», рабочих комитетов, автономных рабочих групп);
- предоставление работникам возможности автономно разрабатывать те или иные проблемы, формулировать новые идеи, внося тем самым вклад в развитие инновационных процессов.
Партисипативный стиль обычно дает наиболее высокие показатели организационного функционирования, в силу чего многие исследователи склонны рассматривать его как тот идеал «абсолютно лучшего» стиля, который так долго старались найти в предшествующих подходах. Вместе с тем данный стиль, к сожалению, применим далеко не всегда, поскольку требует очень высокой квалификации и руководителя, и подчиненных, а также наличия ряда организационных условий. Так, показано, что способные к его реализации руководители - это, как правило, люди старшего возраста, достаточно уверенные в себе и умудренные жизненным опытом, с высоким культурно-образовательным уровнем, ценящие способности и предложения подчиненных, ориентированные на оценку с их стороны, ожидающие от них творческого отношения к работе и развитых моральных качеств. Одновременно партисипативный стиль может быть адресован и подчиненным, обладающим определенными качествами: высоким уровнем профессиональных знаний и компетентности, выраженной потребностью в независимости, склонностью к творчеству, потребностью в личностном росте, интересом к работе, ориентацией на дальние цели, стремлением к равноправию в отношениях.
В целом перечисленные разработки создают определенный контекст, позволяющий, с одной стороны, выйти на уровень общесоциологических обобщений явлений и процессов, связанных с разными уровнями соучастия в управлении (в том числе и государственном). С другой стороны, есть возможность выбрать те секторы социальных взаимодействий, которые дают и наиболее яркие модели государственно-общественных структур и обозначают наиболее важные направления их развития.
Рассмотрим, как отмеченные концептуальные подходы удается воплотить в современной практике российского государственного управления. Именно такие цели заложены, на наш взгляд, в современной административной реформе.
Развитие России как современного демократического государства невозможно без эффективного управления. Однако существующая сегодня система управления явно не соответствует стоящим перед страной задачам, о чем свидетельствуют кризисы 90-х гг. Нередко хаотичные, противоречивые, поспешные перестройки государственного аппарата не устраняли, а, напротив, усиливали негативные тенденции социального развития.
Возвращаясь в связи с этим к проблемам современной российской административной реформы и имея в виду высказанные общие положения, касающиеся зарубежного и уже накопленного отечественного опыта, подчеркнем, что основные задачи нашей реформы пока не решены. В лучшем случае можно говорить о прохождении ее первого этапа в 2004-2005 гг. и переходе на второй этап, охватывающий период 2006-2008 гг. и вплоть до 2010 г. [5]. Однако, учитывая наметившиеся угрозы, связанные с ростом технологических опасностей и приближающимся периодом смены власти, нужно вести речь о завершении к 2008 г. основных ме-
роприятий современной административной реформы и внесении в нее возможных корректив, о которых речь пойдет ниже. Прежде всего мы затрагиваем проблемы реформирования на региональном уровне и те из них, на которые, с нашей точки зрения, не обращается должного внимания.
Оценивая те меры, которые уже приняты в рамках первого этапа административной реформы, следует подчеркнуть, что основной их недостаток заключается в том, что это реформы сверху. В них не учитывались потребности и интересы основной массы граждан и самих госслужащих. Поэтому для граждан это «неизвестная реформа», а госслужащие выступают не только инертной составляющей, но и в какой-то мере механизмом ее торможения. Это, в частности, подтверждают данные, полученные исследовательской группой СКАГС (В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, А.М. Старостин, В.Д. Лысенко, Л.Г. Швец). В нашем исследовании конца 2004 г., в частности, говорилось: «Изучение отношения самого чиновничества регионального уровня к реформированию показало весьма диверсифицированную картину. В ней фиксируются примерно равные группы (до 40 %) респондентов, которые с воодушевлением верят в управленческий эффект реформ, с энтузиазмом относятся к их проведению, и почти такая же по объему группа „скептиков" и „негативистов", поддержки от которых ожидать не приходится (до 20 % относятся к так называемому болоту - равнодушным или инертным людям либо скрывающим свою позицию).
Такого рода соотношение в субъективном факторе складывается явно не в пользу реформ и по меньшей мере будет выступать одним из главных механизмов торможения в их проведении» [6].
Данные нашего исследования, проведенного в ноябре 2005 г., выявили, что каких-то сдвигов к лучшему не произошло и, более того, вряд ли их следует ожидать, поскольку в самой концепции административной реформы основной акцент сделан на организационных и нормативно-правовых аспектах и практически не учтенной оказалась кадровая, человеческая ее составляющая.
Безусловно, правилен расчет разработчиков реформы, сделанный на дальнейшую рационализацию госслужбы и усиление ее открытости (оптимизация численности и функций госуправления, введение четких критериев оценки эффективности, стандартов управленческих и иных услуг и т.п.). Однако следует иметь в виду, что шаги к этому обеспечиваются не законами, указами, инструкциями, подсчетами функций и созданием новых организационных структур, а организационной культурой, профессионализмом и мотивированностью тех людей, деятельность которых и должна составлять содержание реформированного госуправления. Поэтому наряду с известным выражением о недопустимости «вливать новое вино в старые мехи» следует помнить и о том, что и «старое вино в новых мехах» не улучшает, а ухудшает свои свойства.
Если обратиться к данным нашего исследования конца 2005 г., то хотелось бы обратить внимание на экспертную оценку руководителей и специалистов
региональной госслужбы тех факторов, которые способствуют (или, наоборот, снижают) эффективность госуправления и госслужбы, и особо остановиться на роли культурно-образовательной поддержки профессиональной деятельности госслужащих.
В нашем опросе было представлено около 200 экспертов-госслужащих из 10 регионов Северного Кавказа, из которых 46 % - специалисты, 54 - руководители разного уровня, а около 10 % - руководители органов государственной власти или их заместители. Иными словами, данная выборка представляет репрезентативно позиции управленческого слоя региональной службы.
На вопрос: «Если выделять факторы, способствующие повышению эффективности регионального уровня власти, то какие из них Вы считаете наиболее важными?» на ведущие позиции респонденты вывели факторы, относящиеся к субъектной составляющей (табл. 1).
Таблица 1
Распределение ответов на вопрос: «Если выделять факторы, способствующие повышению эффективности регионального уровня власти, то какие из них Вы считаете наиболее важными?», %
Как видим, в экспертной оценке со стороны основного субъекта реформы в качестве приоритетных позиций в реформировании отражаются иные, нежели выделенные основными заказчиками и разработчиками концепции реформы. И мы полностью согласились с экспертами.
Дополняют приведенные оценки ответы на вопрос: «Отметьте, пожалуйста, факторы, снижающие эффективность действий региональных властей» (табл. 2).
Из приведенных вариантов, вызвавших наибольшие предпочтения экспертов, можно сделать основной вывод: прежде чем проводить мероприятия административной реформы, необходимо подготовить «строительную площадку». В список основных подготовительных мероприятий и следовало бы отнести приведенные позиции. Этот вывод подтверждают ответы на контрольный вопрос: «Какие меры следует предпринять для повышения действенности региональных властей?» (табл. 3).
Таблица 2
Распределение ответов на вопрос: «Отметьте, пожалуйста, факторы, снижающие эффективность действий региональных властей», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Коррупция 48
2 Бюрократизация органов власти 39,5
3 Слабая финансовая и материальная база 34,8
4 Недостаточно развитая нормативно-правовая база 31
5 Отрыв власти от народа 29,4
6 Низкий профессионализм служащих, исполнителей 29,4
7 Недостаток конструктивных идей 20,1
8 Другие варианты ответов 5-16
Таблица 3 Распределение ответов на вопрос: «Какие меры следует предпринять для повышения действенности региональных властей», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Улучшить отбор административных кадров, сделав упор на профессиональную компетентность и деловитость 44,1
2 Ввести обязательную личную ответственность служащих всех рангов за невыполнение своих служебных поручений 41,8
3 Провести самые жесткие акции против организованной преступности 29,4
4 Передать часть полномочий органам местного самоуправления 23,2
5 Ввести контроль за деятельностью властей сверху с правом приостановления решений 22,4
6 Практиковать периодические отчеты первых руководителей в трудовых коллективах 16,2
7 Другие варианты ответов 1-3
Анализ данных предпочтений приводит к выводу о воспроизводстве той же примерно ситуации, о которой часто упоминалось в последние годы советского периода - нэп, наведение элементарного порядка в управлении. Ибо управление, включая и государственное, не дает должного эффекта, если в нем не работают такие существенно важные звенья, как контроль за работой исполнителей принятого решения и руководителей за его качество; управленческая ответственность; санкции за неисполнение и позитивная мотивация качественной управленческой деятельности.
В то же время, коль скоро речь идет об административной реформе на всех уровнях, необходимо подчеркнуть, что новая матрица управления, система
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Высокопрофессиональная команда 51,1
2 Наличие сильного лидера 44,1
3 Хорошо организованная система кадровой политики 39,5
4 Хорошо отлаженная система контроля за исполнением принятых решений 32,5
5 Обеспечение финансовыми и материальными ресурсами 31,7
6 Выстроенность нормативно-правовой базы 18,6
7 Другие варианты ответов 5-17
управленческих ролей может быть освоена хорошо профессионально подготовленными руководителями и исполнителями. Между тем именно относительно состояния данного звена имеются наибольшие сомнения. Они подтверждаются данными уже упомянутого исследования, а также общественным мнением.
Так, на вопрос: «Какие условия, на Ваш взгляд, необходимо изменить для дальнейшей профессионализации госслужбы?» наши эксперты дали следующие ответы (табл. 4).
Таблица 4
Распределение ответов на вопрос: «Какие условия, на Ваш взгляд, необходимо изменить для дальнейшей профессионализации госслужбы?», %
Анализ лидирующей группы выбранных и предложенных респондентами вариантов ответов показал, что они следуют не столько приоритетам реформы, сколько теоретическим и сформированным на основе собственного управленческого опыта требованиям теории управления, которая в современных условиях делает основной акцент на подборе и подготовке персонала (человеческий капитал). А что же препятствует именно так выстроенной иерархии действий? Рассматривая собственную управленческую среду и собственную практику, эксперты указали на эти препятствия (табл. 5).
Таблица 5
Распределение ответов на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, препятствует развитию профессионализма руководителей?», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Протекционизм в отборе кадров 41,8
2 Коррупция 41,8
3 Частые реорганизации 31,0
4 Оплата труда 29,4
5 Текучесть кадров 27,9
6 Несовершенство карьерного продвижения 24,3
7 Субъективизм в оценке руководителей 15,5
8 Неразвитость административной культуры 12,4
9 Другие варианты ответов 1-4
Как видим, система госуправления, с точки зрения самих руководителей и специалистов госслужбы находится в «облаке» дисфункций и помех, которые препятствуют даже установлению стабильной административно-профессиональной среды. Если устранить все эти дисфункционально-управленческие факторы, то начнут реализовываться и программы, нацеленные на высокопрофессиональную деятельность и реализацию тех управленческих подходов, которые заложены в концепцию административной реформы.
Пока же, на сегодняшний день, не предпринимается серьезных мер такого рода. Концепция государственной кадровой политики до сих пор отсутствует, специализированный орган по управлению персоналом государственной гражданской службы, несмотря на уже действующий закон «О государственной гражданской службе в РФ» и содержащий такую норму, не создан. Принятие закона «О борьбе с коррупцией» всячески тормозится в Госдуме. Не упорядочена система подготовки гражданских госслужащих. Последнее весьма существенно, ибо среди мер конструктивного порядка, направленных на повышение профессионализма и управленческой эффективности руководителей и специалистов госслужбы, эксперты указывают прежде всего на образование и опыт (что дается непрерывной карьерой) (табл. 6).
Таблица 6
Распределение ответов на вопрос: «Какие факторы, на Ваш взгляд, способствуют развитию профессионализма руководителей?», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Опыт службы 55,0
2 Образование 51,9
3 Систематическое повышение квалификации 40,0
4 Материальное стимулирование 34,8
5 Система служебного роста 27,1
6 Строгий отбор на госслужбу 24,3
7 Другие варианты ответов 4-16
Выделяя прежде всего значимость фактора профессионализма в госслужбе (и, следовательно, в необходимой акцентировке мер административной реформы) как наиболее существенно влияющего на эффективность и результативность госуправления, мы хотели бы особо остановиться на проблеме его образовательной составляющей [7].
В совершенствовании современной российской государственной гражданской службы важная роль принадлежит системе профессионального образования госслужащих. Действие культурно-образовательных факторов не сказывается быстро на эффективности государственного управления, но без этого вряд ли можно создать качественную, отвечающую современным требованиям госслужбу, а стремление к этому составляет одно из стержневых требований современной российской административной реформы.
Между тем именно совершенствованию образовательной составляющей в деятельности госслужбы
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Систему карьерного продвижения 27,9
2 Систему профессиональных требований к служащим 27,1
3 Систему оценки персонала 26,3
4 Систему обучения и повышения квалификации 26,3
5 Работу с резервом 24,8
6 Нормативно-правовую базу 23,2
7 Другие варианты ответов 19-20
в рамках административной реформы уделяется пока недостаточное внимание. С нашей точки зрения, в данном аспекте необходимы исследования, направленные на модернизацию содержания образования, разработку новых специальностей и специализаций и соответствующих стандартов, включение в подготовку госслужащих новых образовательных технологий и методов, а также проектирование постепенного процесса непрерывного образования и образовательной поддержки карьеры госслужащего. На этом пути сделаны лишь первые шаги.
Основными источниками в модернизации образования госслужащих выступают профессиографические исследования; изучение требований отрасли (основного заказчика на труд и деятельность госслужащего), а также анализ оценок и предложений самих госслужащих. Только совокупный массив такого рода информации может стать серьезной базой для предложений о модернизации содержательной, организационной и технолого-методической составляющих образования госслужащих. Не претендуя на полноту освещения всех названных составляющих, вкратце остановимся на ряде результатов изучения образовательных потребностей госслужащих, а также их оценок и предложений в данной области.
В уже упомянутом выше исследовании содержится ряд интересных предложений, отражающих потребности отрасли (госслужбы) и личные оценки и мнения ее представителей. В частности, здесь фигурировал вопрос: «Что, на Ваш взгляд, необходимо предпринять для модернизации системы профессионального обучения государственных служащих?» (табл. 7).
Таблица 7
Распределение ответов на вопрос: «Что, на Ваш взгляд, необходимо предпринять для модернизации системы профессионального обучения государственных служащих?», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Усилить связь обучения с практикой деятельности органов управления 51,9
2 Глубже знакомить с современными управленческими технологиями 37,9
3 Больше уделять внимания информационным технологиям 37,2
4 Ориентировать обучение на развитие аналитических навыков 31,0
5 Улучшить учебно-методическую оснащенность обучения (в том числе на электронных носителях) 18,6
6 Улучшить техническую оснащенность процесса обучения 11,6
На наш взгляд, спектр представленных здесь оценок и предложений может выступать базой для разработки содержательной и методической стороны совершенствования образования госслужащих на близко- и среднесрочную перспективу. Дополняют данную картину ответы на вопрос: «Каким образом, по Вашему
мнению, можно усилить связь профессионального обучения с практикой?» (табл. 8).
Таблица 8
Распределение ответов на вопрос: «Каким образом, по Вашему мнению, можно усилить связь профессионального обучения с практикой?», %
№ п/п Варианты ответов Количество ответов
1 Увеличить количество практических занятий, деловых игр и т.д. 48,8
2 Чаще приглашать для ведения занятий специалистов-практиков 39,5
3 Проводить выездные занятия в органах государственного управления и местного самоуправления 38,6
4 Больше уделять внимания организации стажировок 27,2
Весьма любопытные данные были получены нами при целевом исследовании тех образовательных потребностей и интересов, которые продуцируют процедуры вводимого новым законом «О государственной гражданской службе» квалификационного экзамена и других аттестационных процедур. Ответы и предложения руководителей и госслужащих несут в себе не только целевую, но и достаточно широкую информацию.
Что касается консультационно-методической и информационной поддержки, то представление о желаемых формах и методах подготовительной работы дают ответы на вопрос: «Какие формы обучающей и консультационной деятельности целесообразны для подготовки госслужащего к квалификационному экзамену?» (табл. 9).
Следует отметить, что наиболее востребуемыми формами подготовки со стороны госслужащих выступают традиционные виды повышения квалификации. К ним склоняются до 50 % экспертов. Что касается различных форм самообразовательной работы, то они менее востребуемы (порядка 30 % ответов ориентированы на эти формы). От 20 до 30 % опрошенных хотели бы иметь возможность получения индивидуальных консультаций.
Специалистов и руководителей, которые чувствуют себя уверенно в преддверии квалификационных испытаний, относительно немного (порядка 10 %). Так что предварительное изучение ситуации говорит о наличии со стороны госслужащих значительной потребности в образовательных, информационных и консультационных услугах.
Обратим внимание и на те аспекты организации образовательного процесса, которые связаны с деятельностью руководителей отрасли (госслужбы). Прежде всего они просматриваются в рамках долгосрочных форм повышения квалификации госслужащих.
Опрос слушателей ФПК СКАГС и ЦПК СКАГС в марте 2005 г. (выборка сплошная, опрошено свыше 200 чел.) показал, что типовыми проблемами, связанными с деятельностью министерств и ведомств по повышению квалификации и переподготовке кадров, являются:
- недостаточное информирование кадров о существующих направлениях и программах переподготовки (22 % опрошенных указали на это);
- трудности, связанные с оплатой командировочных расходов слушателям, направленным на обучение (свыше 35 % опрошенных);
- отзыв слушателей для выполнения служебных заданий в период учебных сессий и непредоставление учебных отпусков должной продолжительности (около 20 % опрошенных).
Таблица 9
Распределение ответов на вопрос: «Какие формы обучающей и консультационной деятельности целесообразны для подготовки госслужащего к квалификационному экзамену?», %
Вместе с тем подавляющее большинство слушателей (около 80 %) отмечают, что прохождение курсов переподготовки и повышения квалификации позитивно влияет на их дальнейшую служебную карьеру и высказывают удовлетворение в целом (свыше 85 %) качеством организации и содержания обучения.
В качестве рекомендации слушатели обращают внимание на необходимость усиления практической направленности обучения и улучшения комплектования библиотечного фонда и компьютерно-информационного обеспечения учебного процесса.
Резюмируя сказанное, отметим, что мы будем продвигаться по пути модернизации системы профессионального образования госслужащих, если будем следовать научным методам и процедурам в образовательном проектировании. Они будут способствовать процессам совершенствования содержания и методов образования. Естественно, что есть и другие способы
модернизации. Более того, они в определенной степени ныне доминируют. Что, на наш взгляд, и обусловливает застой, а то и пробуксовку в деле совершенствования отечественной госслужбы.
Что касается дальнейших успехов или трудностей в проведении административной реформы в целом, то, на наш взгляд, здесь сложилась достаточно жесткая зависимость от состояния субъектной ее составляющей. Мы убеждены в том, что если не сделать оперативной переакцентировки в ее мероприятиях в свете тех предложений, которые изложены выше, то события будут развиваться по сценарию, который описывается известной пословицей: «Собака лает, а караван идет». И еще на один аспект, связанный с административной реформой в современной России, следует указать в связи с тем, что чаще всего не учитывается роль неформальных и теневых властных и административных практик.
В обсуждении проблем современной административной реформы и шагов по ее осуществлению со стороны ученых и практиков основной упор делается на оценку мер публичного порядка и методы государственного администрирования. Иными словами - на реализуемые мероприятия реформы «сверху» и те ее проявления, которые отражены в программных документах и материалах контроля, осуществляемого опять-таки со стороны государственных институтов. Оценивая эту часть запланированной и отчасти реализованной деятельности, следует отметить, что они осуществляются, как уже говорилось, в русле современных моделей государственного администрирования: «открытой, отзывчивой госслужбы», «государственного менеджмента» и т.п. [8].
Такие намерения по дальнейшей рационализации системы государственного управления в современных отечественных условиях следует только приветствовать. Однако меры по их реализации крайне различно оцениваются со стороны чиновников, населения и независимых экспертов.
Так, независимые эксперты и население в последние 1,5-2 года, как раз приходящиеся на первый этап реформы, указывают на усиление коррупционности при принятии решений государственными органами и чиновниками. А такие организации, как Европейский банк реконструкции и развития и Transparency International, опубликовали оценки по индексу восприятия коррупции стран за 2005 г., где Россия по индексу коррумпированности опустилась за последние 10 лет с 95 на 128 место [9, с. 48].
Одновременно отмечается снижение уровня демократических возможностей, что чаще всего связывают с политической реформой. В 2004 г. Россия по индексу политических прав Freedom House впервые получила статус несвободной страны [9, с. 49].
В пространном аналитическом докладе, подготовленном Институтом социологии РАН совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в 2005 г., в частности дана такая оценка изменений при В. Путине положения дел в различных сферах жизни (табл. 10).
Характерна и сопоставительная картина базовых качеств, представленных в деятельности современных российских, советских и западноевропейских чиновников (табл. 11) [10].
Варианты ответов Специалисты Руководители Всего
1. Прохождение краткосрочных курсов повышения квалифика- 30 33,3 31,8
ции перед сдачей экзамена
2. Прохождение долгосрочных курсов или переподготовки 16,7 18,8 17,8
3. Предоставление возможнос-
ти консультаций со специалис- 30 13 20,9
тами
4. Открытие специальных
информационных сайтов в помощь готовящимся к экза- 18,3 17,4 17,1
менам
5. Издание учебников и учеб-
ных пособий в помощь госслужащим, проходящим квалифи- 11,7 14,5 13,2
кационньш экзамен
6. Опубликование четких тре-
бований, стандартов и областей
компетенции, в рамках которых 14,5 26,1 21,7
проводятся квалификационные
экзамены
7. Полагаю, что никаких осо-
бых мер, кроме информирова-
ния о требованиях к экзамену, не нужно. Каждый квалифи- 5 13 9,3
цированный служащий и сам в
состоянии подготовиться
8. Затрудняюсь ответить - 1 1
Таблица 10
Оценка положения дел в различных сферах при В. Путине, %
Госслужащие Показатели сферы деятельнлсти Население
Улучшилось Такое же Ухушилось Улучшилось Такое же Ухудшилось
40,1 37,4 8,9 Эффективность работы федеральных органов власти 20,5 40,3 15,5
41,2 44,4 8,2 Эффективность работы местных органов власти 19,1 43,7 23,8
18,7 54,5 17,1 Ситуации в сфере порядка и законности 9,4 44,9 31,0
17,9 57,2 17,5 Ситуация в области прав и свобод граждан, развития демократии 8,6 47,4 25,4
18,3 46,3 19,1 Борьба с коррупцией 13,5 41,4 29,3
17,5 52,1 17,5 Положение в правоохранительных органах 10,3 43,8 28,2
Таблица 11
Представления населения о деловых и нравственных качествах современного российского, советского и западноевропейского чиновника, %
Основные нравственные качества Советский чиновник Современный российский чиновник Западно европейский чиновник
Деловитость, компетентность 25,7 20,4 63,5
Патриотизм, чувство долга 56,4 4,6 30,5
Ответственность, надежность 33,4 5,7 37,5
Культура, образованность 26,9 15,7 39,9
Творческий потенциал, способность к инновациям 9,7 14,1 28,2
Неподкупно сть 17,2 1,9 21,9
Косность, узость мышления 22,6 20,0 2,6
Равнодушие к людям, формализм 28,4 63,7 5,1
Низкие деловые качества, некомпетентность 16,1 31,0 0,9
Продажность 15,0 58,5 4,5
Необразованность, бескультурье, грубость 11,2 25,9 1,1
Безответственность 9,9 32,0 1,1
Безразличие к интересам своей страны 7,5 41,1 1,3
Способность использовать зарубежный опыт 5,9 14,8 22,9
Способность опереться на национальные традиции 20,0 2,6 23,3
Сопоставляя приведенные данные с намеченной стратегией административной реформы [11], следует обратить внимание на три малоучитываемых здесь ключевых момента, дальнейшее игнорирование которых приводит к торможению и блокированию административной реформы.
1. Мероприятия реформы, в особенности при ее осуществлении на региональном уровне, практически не учитывают особенностей организационной среды в сфере государственного администрирования, которая существенно влияет на содержание деятельности государственных институтов и чиновников в уже новом административном формате. Основной особенностью этой среды по сей день является сочетание формальных и неформальных административных практик, причем пока еще в соотношении в пользу последних. Речь идет о таких широко распространенных действиях, как коррупция и всевозможные «откаты»; «телефонное право»; лоббирование частных и собственных интересов в
ущерб общегосударственным при принятии решений; культивирование командно-кланового подхода в управлении; упор на подбор «удобных» и «своих» людей и др. В итоге при переформатировании государственных институтов и функций в процессе административной реформы большая часть новаций лишь имитируется, а основной объем административной деятельности реализуется по-прежнему в режиме неформальных и теневых практик. Почему? Это и есть одна из основных проблем неэффективности административной реформы, наличие которой показывает, что речь должна вестись о преобразованиях в широкой организационной и социальной среде современной России, поскольку в аналогичные проблемы упирается не только государство, но и большинство социальных и политических институтов. С нашей точки зрения, пора внести существенные корректировки в стратегию рыночных реформ, которые в итоге уводили бы от теневых и неформальных отношений, а не приумножали их.
2. Особого внимания требует работа по воспитанию, образованию и мотивированию современного российского чиновника. Нам кажется, что на сегодняшний день так и не сложилось ни адекватной времени и потребностям общества государственной идеологии, ни общегосударственной концепции кадровой политики в области государственной службы. Без подобного целеполагания не удается сформировать единую организационную среду в области государственного администрирования.
3. Меры по осуществлению административной реформы должны быть направлены не только на выстраивание властной вертикали и четкой чиновной иерархии, но и дополняться мерами по выстраиванию «горизонтали власти». Речь идет и о макроаспекте - отстраивании отношений госслужбы и госуправления с институтами гражданского общества и их переводе в открытый и публичный режим, а также и о микроаспекте - развитии «внутрипроизводственной демократии» в системе государственного управления.
Иными словами, следует говорить о развитии пар-тисипативных методов и подходов в системе государственного управления и развитии государственно-общественных и общественно-государственных систем в управлении.
Основными условиями развития партисипативных процессов являются демократизация социальных отношений; ориентация общесоциальных и отраслевых целей на развитие показателей человеческого потенциала; развитие организационной культуры и переход от бюрократически-иерархического к адаптивному ее типу.
Включение партисипативных методов и подходов в систему государственного управления в итоге позволит сочетать методы государственного администрирования с демократизацией укрепить связи государственной власти с институтами гражданского общества, постепенно вытеснить теневые и неформальные практики в госуправлении, являющиеся основным источником государственной неэффективности и дисфункций в управлении.
Северо-Кавказская академия государственной службы
Литература
1. См.: Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Addison-Wesley, 1992; Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995.
2. См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. М., 2003.
3. См.: Швец Л.Г., Старостин А.М. Партисипативная парадигма управления // Региональная государственная служба. Ростов н/Д, 1995.
4. См.: СекунВ.И. Партисипативное управление и демократия // Социологические исследования. 1992. № 2. С. 7576; Швец Л.Г., Старостин A.M. Указ. соч.; Вердиев Д.М. Государственно-общественная система управления образованием в полиэтническом социуме // Государственное управление и самоуправление в полиэтнической социокультурной среде. Ростов н/Д, 1999.
5. См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; Задание получено: «освежить административную реформу» // Изв. 2006. 3 апр.; Необходимов А. Верхушка айсберга // Наша власть: дела и лица. 2005. № 12. С. 34-37.
6. См.: Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага... // Власть. 2005. № 9. С. 4-5.
7. См.: Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М., БелолипецкийВ.К. и др. Профессионализм административно-политических элит. Ростов н/Д, 2002; Государственная гражданская служба. Ростов н/Д., 2005. Гл. 14.
8. См.: Государственная политика и управление: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М., 2006. С. 195-220.
9. См.: ДмитриевМ. Дефицит демократии // Профиль. 2006. № 9. С. 48.
10. См.: Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов. М., 2005. // www.isras.ru
11. См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации ...
_26 ноября 2006 г.
