CC BY
56
Игнатов В.Г., д.э.н., проф., Понеделков А.В., д.полит.н., проф., Старостин А.М., д.полит.н., проф., Лысенко В.Д., к.филос.н., доц., Сидоренко И.Н., к.и.н., доц.
Змияк С.С., к.э.н.
РЕФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В НАЧАЛЕ 2000-х гг.
В МНЕНИЯХ, ОЦЕНКАХ НЕПОСРЕДСТВЕННЫХ УЧАСТНИКОВ (НА МАТЕРИАЛЕ РЕГИОНОВ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
В условиях России начала 2000-х годов, характеризуемых сменой президента и последующей адаптацией нового поколения политических лидеров, обозначилась существенная потребность усовершенствовать систему органов государственной административной власти и управления. Если в ельцинский период основной акцент во властнополитическом процессе делался на завоевание и удержание власти, то с приходом В.В. Путина обозначилась прагматически-управленческая тенденция, ориентированная на развитие инструментального потенциала государственной власти. На первом этапе это обусловило шаги по выстраиванию «властной вертикали» и унификации нормативно-правового поля страны. Последующие шаги связаны с переходом ко второму этапу путинских политических и административных реформ.
Как отметил в своем последнем Послании Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин: «Ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без
А
развития демократии и гражданского общества»1.
Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.
б
Реформы охватывают, с одной стороны, взаимодействие государственной власти и местного управления, а, с другой, направлены на структурное и функциональное совершенствование всех уровней исполнительной государственной власти и качество государственной службы. В сопряжении с этими шагами осуществляется реформа политическая, распространяющаяся на партийную систему и механизмы формирования законодательной власти.
Естественно, что прежде всего отмеченные меры коснулись центральных органов власти и управления. Однако к настоящему времени данный процесс обозначился на региональном уровне и вскоре будет распространен на местный уровень.
Сейчас региональные администрации разрабатывают и начинают реализацию планов и программ реорганизации системы регионального и местного управления. В связи с этим нами был организован социологический проект «Государственный аппарат и политические реформы в России (региональный уровень)», в рамках которого поставлена цель: отследить данные процессы в рамках Южного федерального округа и выявить основные механизмы реализации административной и политической реформы на данном уровне, изучить трудности и «узкие места» в этом процессе. Данная цель обусловила основные задачи и методы исследования.
К основным задачам исследования отнесены:
- анализ в целом состояния административного реформирования на региональном уровне на основе оценок основных субъектов, участвующих в реформировании;
- оценка основных компонентов современной административной реформы в субъектах федерации ЮФО, степени их продвинутости и дальнейших перспектив;
- разработка рекомендаций по более эффективному задействованию и формированию основных механизмов административной реформы на региональном уровне.
Методы, которые призваны реализовать поставленные задачи, включают:
- опрос различных категорий субъектов реформирования (население, госслужащие, эксперты);
- экспертно-аналитическую оценку анализируемых процессов.
В своей работе творческий коллектив СКАГС опирался на свои наработки в области повышения эффективности системы управления и госслужбы. Задачей данной статьи является описание полученных результатов, их предварительный анализ и выработка рекомендаций по корректированию мероприятий реформы.
В качестве предварительной гипотезы исследования, исходящей из имеющихся наработок и наблюдений, выдвигались следующие положения:
Основными субъектами разработки регионального уровня административных реформ выступает в подавляющем большинстве случаев группа специалистов аппарата администраций, а также специалисты законодательных органов, призванные сформулировать на основе концепции реформирования ее нормативно-законодательную базу. Поэтому предлагаемые меры, в целом исходя из основных положений документов Центра, адаптируют их под действующих первых руководителей регионов и их «команды».
Не используются или недостаточно используются следующие важные компоненты и механизмы реформирования:
- научные разработки, исходящие из особенностей и тенденций развития объекта регионального управления (социально-экономическая система) на среднесрочный и дальнесрочный период;
- мнения и предложения ведущих политических субъектов регионов (политические партии и общественно-политические движения, торговопромышленные палаты и другие объединения бизнеса; профсоюзные центры, представители религиозных конфессий), выражающих мнение гражданского общества;
- выдвигаемые концепции и проекты не находят адекватного отражения в СМИ, Интернете, не организована их презентация.
В итоге не только предлагаемые проекты, что называется, «вбрасываются» в общество и страдают ситуативностью и неполной адекватностью потребностям местного сообщества, но и не формируется социальная и политическая база их поддержки снизу.
В ходе разработки концепции исследования и апробации основных положений гипотезы мы опирались на результаты социологического опроса, проведенного в 28 регионах Российской Федерации в марте - мае 2006 г. по всероссийской выборке, любезно предоставленной руководителем Социологического центра РАГС при Президенте РФ проф. Бойковым В.Э. Помощь в опросе оказали руководители и научно-педагогические коллективы всех региональных академий системы РАГС и ряда их филиалов. Мы хотели бы выразить свою благодарность и признательность всем, кто оказал содействие опросу.
В опрос включались 4 категории респондентов: население, госслужащие, научно-педагогические работники академий госслуж-бы и эксперты (руководители общественных организаций, депутатский корпус, активисты политических партий).
В данной публикации представлен сегмент проекта, характеризующий результаты опросов в 12 регионах Южного федерального округа.
Анализируя результаты социологического проекта, мы в данной публикации изложили их в обобщенном виде, не представляя подробного табличного материала, в силу большого его объема (по региону опрошено ок. 2000 респондентов). Подробное описание и первичные данный по результатам опросов изложены в нашей брошюре'.
Проведенный опрос госслужащих, экспертов и граждан в 12 регионах Южного федерального округа РФ в целом подтвердил те основные
тенденции, которые зафиксированы в масштабных социологических исо
следованиях последнего времени2, включая Аналитический доклад Института социологии РАН, подготовленный в сотрудничестве с Представи-
о
тельством Фонда им. Ф. Эберта3. Некоторые количественные расхождения не меняют качественной картины. Наше исследование позволяет выявить некоторую детализацию в расстановке акцентов при раскрытии данных тенденций, уточнить ряд позиций.
Прежде всего, следует отметить, что, оценивая основные цели и задачи реформы, госслужащие на ведущие места ставят две разнонаправленные позиции: повышение качества государственных услуг населению (27,7 %) и усиление позиций государственной власти в обществе (20,1 %), что в общем-то адекватно общему замыслу реформы. Однако все дело в том, чтобы эти меры были согласованы и не противоречили друг другу: с одной стороны, чтобы не превратить государственный аппарат в сервисное бюро, но, с другой - и не сделать его машиной для подавления граждан и их свобод.
Пока, по оценкам служащих, административная система страны находится в начале пути к «открытой, отзывчивой службе» (соотношение определенно считающих, что административная система уже приведена во «взведенное» состояние, к тем, кто в этом сомневается 1:4, что практически совпадает и с оценками населения). Но общая тенденция оцени-
См.: Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М., Охотский Е.В., Лысенко В.Д., Сидоренко И.Н., Змияк С.С. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.
См.: Административно-политическая элита России: институционализация, самоидентификация, динамика изменений. Ростов н/Д., 2005; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага ... // Власть. 2005. № 9.
3 См.: Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценка экспертов. Аналитический доклад. ИС РАН // www.isras.ru.
вается служащими с большим преобладанием позитивных оценок (4:1 положительные в отношении к отрицательным). Однако высказывается и значительная доля скепсиса касательно долговременности и последовательности производимых реформаторских действий. Среди госслужащих уверены в том, что реформирование будет осуществлено, как задумано, около 13 % респондентов. А не уверены или сомневаются в этом около 37 %.
Оценки открытости госслужбы даются самими служащими вполне оптимистические (около 42 % против 27,5 % указывающих на закрытость), что существенно расходится с оценками экспертов и населения.
Касаясь других позиций, характеризующих девиации и дисфункции в системе современного госуправления и госслужбы, следует отметить определенное чувство неудовлетворенности медленным ходом преобразований, которое наиболее рельефно высказывается населением и экспертами. Следует также подчеркнуть, что значительно расходятся оценки служащих, с одной стороны, и экспертов, и населения, с другой, касательно значения взаимодействия государственных и общественных институтов. Чиновники скорее видят в качестве осложнений в этом взаимодействии незрелость общества, а эксперты - самоустранение органов власти (соответственно эти позиции соотносятся как 3:1 в оценках чиновников и 1:1 - в оценках экспертов).
В оценках элитного слоя примечательно прежде всего то, как меняются соотношения оценок о механизмах формирования современных региональных административных элит со стороны госслужащих, экспертов, населения. Условно такие механизмы можно разделить на демократические (выборы, политическая борьба и др.) и недемократические (влияние неформальных связей, интриг, богатства). Если во мнениях госслужащих соотношение этих механизмов видится в пропорции 1:1, то у экспертов - уже 1:2, а у населения - 1:3 в пользу недемократических процедур. Иными словами, чем ближе к власти, тем более оптимистично оценивается ее демократический потенциал. Но не следует забывать и о том, что «большое видится на расстоянии».
Что касается проекции на будущее, то здесь наибольший оптимизм выражает население, ставящее на первое место касательно факторов, определяющих место в элите, нацеленность на защиту интересов населения (37 %), во что слабо верят как эксперты (13 %), так и чиновники (19 %), у которых на ведущих местах стоят лояльность политическому режиму (эксперты - 20 %) и профессионализм (госслужащие - 24 %). Что касается желаемого образа элиты, то у всех опрошенных категорий нет больших расхождений. Элита должна быть профессиональна, высоконравственна, образованна. Нюансы заключаются лишь в том, что оценки
населения ярко выражено акцентированы на этой триаде (в диапазоне 40-70 %), а эксперты и госслужащие более сдержаны (диапазон 10-24 %).
Обращая особое внимание на оценки населения, следует зафиксировать существование значительных «ножниц» между сущим и должным в восприятии элитного административного слоя и исполнительского бюрократического слоя (госслужащих). Большая часть граждан (свыше 70 %) видит в элитном слое «интриганов», «олигархов», «бывшую номенклатуру», сориентированных на решение узкоклановых и личных задач.
Позитивную, конструктивную роль элиты в решении социальнополитических и экономических задач видит незначительная часть граждан (от 7 до 25 %). В то же время в числе наиболее востребуемых качеств элитного и бюрократического слоя, которые в настоящее время слабо или почти не проявляются, граждане называют: профессионализм, образованность, высокую нравственность.
Отсюда основная рекомендация - уделить первоочередное внимание формированию и отладке институтов элитной рекрутации и кадровой политики в системе госслужбы, ориентированных на приоритетные в общественной среде ценности.
В оценках эффективности региональной власти наблюдаются как позиции близкие у всех категорий опрошенных, так и весьма различающиеся.
Отметим, что факторы, способствующие повышению эффективности региональной власти, не имеют расхождений у всех категорий опрошенных. К числу этих факторов относится триада: «высокопрофессиональная команда» - «сильный лидер» - «отлаженная система контроля». Значимость других выделяемых факторов оценивается намного ниже. Что касается мер, предлагаемых для повышения действенности властей, то и здесь нет разногласий. Однозначно первую позицию по оценкам экспертов и госслужащих занимает необходимость «Улучшить отбор административных кадров, сделав упор на профессиональную компетентность и деловитость» (22 % госслужащих и такая же доля экспертов). Достаточно высок рейтинг мер по введению более высокой личной ответственности руководителей и служащих за выполнение обязанностей и поручений (20 %). Примерно так же оценивается значимость периодических отчетов руководителей перед населением (20 %).
Оценивая потенциал административной эффективности властей, население фиксирует его на уровне «ниже среднего» и полагает, что решительных шагов в административной реформе, нацеленной на создание «отзывчивой госслужбы», «государственного менеджмента», власти пока не сделали. Более того, большая часть респондентов полагает, что
проводимая реформа может либо закончиться неудачей, либо ограничится частичными реорганизациями госуправления, которые эффективность его не повысят.
Особые претензии предъявляются к человеческой составляющей административных реформ, к которой как раз должного внимания не проявляется.
Рекомендация: ускорить реализацию административной реформы, взяв ее под постоянный контроль Президента РФ. Первоочередное внимание уделить мерам оптимизации кадровой политики в госслужбе, продуманной образовательной политике в этой системе.
Касательно позиций и оценок, исходящих от населения и экспертов, видящих взаимодействие госаппарата и общественных институтов в процессе реформ как бы несколько со стороны, следует отметить значительные отличия этих позиций от позиций госслужащих.
Из данных опроса населения следует, что в регионах ЮФО весьма высок потенциал демократических ценностей. Число их приверженцев -около 70 %. В то же время концепция и практика действий властей сориентирована на урезанные и контролируемые формы демократических практик, что вызвало значительный сдвиг общественного мнения в про-тестную сторону и, прежде всего, к формам прямой демократии (свыше 40 %) и протестным формам действий (14-26 %) мирного плана. Потенциал радикальных настроений пока невелик (4-7 % опрошенных). Значительная часть респондентов (свыше 40 %) хотела бы активно участвовать в демократическом процессе.
Иными словами, возникли существенные «ножницы» между значительным демократическим настроем в среде гражданского населения и авторитарным настроем власти, которая старается сузить каналы гражданской активности, не отслеживает и не реагирует на протестные настроения населения.
Рекомендации здесь очевидны и в целом совпадают с рекомендациями многих отечественных оппозиционных политических организаций и ряда международных: расширять социальную базу и интенсивнее институционализировать демократические процессы; постепенно ставить под разумный общественный контроль действия бюрократии в разных ветвях власти; развивать государственно-общественные и общественногосударственные формы управления, чтобы избежать политического кризиса всех институтов власти.
В оценке эффективности деятельности властей и востребованности тех больших социальных проектов, которые ими выдвигаются, важнейшую роль играет информированность граждан. Опросы показали, что у населения явно выражена потребность в такой информации. Однако
уровень открытости, полноты, конкретности социально-политической информации недостаточен. В ней своеобразно расставлены акценты: на персоналиях первых лиц; внутрибюрократических и международных контактах, прежде всего скандального свойства. Остро недостает информации о ходе реализации принятых решений, о санкциях против нерадивых исполнителей и т.п. Хорошо известно, что хорошо информированные группы населения значительно труднее спровоцировать на критическое восприятие и протестные действия. Оценочно: среди граждан, обладающих полной информацией о деятельности власти (включая и признание ее неудач, но с объяснением причин этого), по некоторым данным, критических выступлений по ее поводу в 3-5 раз меньше, нежели среди слабо информированных. В нашем опросе зафиксирована остро проблемная ситуация: 4/5 респондентов в той или иной степени заинтересованно относятся к информации о действиях властей, но лишь 1/5 полагают, что обладают в итоге достаточно полной интересующей их информацией.
Это в полной мере относится и к таким крупнейшим мероприятиям, как политическая и административная реформа. Если уместна подобная аналогия, то при подобном информационном фоне наши власти проиграли бы в годы Великой Отечественной войны не только отдельные сражения, но и войну в целом, поскольку противник деморализовал бы и население, и войска.
Поскольку основной поток информации граждане, по оценкам респондентов, получают из телепередач (71 %) и газет (58 %), то в первую очередь требует срочной корректировки информационная политика проправительственных телевизионных и газетных источников.
В то же время крайне слабо срабатывают и требуют существенной корректировки информационные источники, замкнутые на встречи с работниками исполнительной власти, депутатским корпусом (менее 10 % опрошенных указывают на востребованность данного источника).
Особое место среди результатов опроса госслужащих и научнопедагогических работников следует отвести проблемам совершенствования профессионализма и его образовательной составляющей. В целом обнаруживающиеся здесь тенденции находятся в рамках уже описанных
л
нами ранее по результатам исследований 2001-2005 гг.1
Ранее нам приходилось высказываться касательно профессиографической составляющей. См.: Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический анализ). Ростов н/Д., 2005; Белолипецкий В.К., Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Профессиографический анализ деятельности региональных административнополитических элит (на примере ЮФО) // Г осударственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2003. № 2.
В частности, следует отметить, что в числе наиболее важных форм подготовки госслужащих, научно-педагогические эксперты и сами служащие выделяют традиционные виды повышения квалификации. К ним склоняются до 33 % респондентов. Что касается различных форм самообразовательной работы, то они менее востребуемы (порядка 12 % ответов ориентированы на эти формы). До 13 % опрошенных служащих хотели бы иметь возможность получения индивидуальных консультаций.
Особо следует отметить значимость образовательных технологий в ходе подготовки к новым аттестационным процедурам, предусмотренным ФЗ «О государственной гражданской службе».
Специалистов и руководителей, которые чувствуют себя уверенно в преддверии квалификационных испытаний, относительно немного (порядка 10 %). Так что предварительное изучение ситуации говорит о наличии со стороны госслужащих применительно к подготовке к квалификационным экзаменам потребности в образовательных, информационных и консультационных услугах. Это подтверждают и преподаватели.
Следует также подчеркнуть, что совершенствованию образовательной составляющей в деятельности госслужбы в рамках административной реформы уделяется пока недостаточное внимание. С нашей точки зрения, в данном аспекте необходимы исследования, направленные на модернизацию содержания образования, разработку новых специальностей и специализаций, соответствующих стандартов, включение в подготовку госслужащих новых образовательных технологий и методов, а также проектирование поступенчатого процесса непрерывного образования и образовательной поддержки карьеры госслужащего. На этом пути сделаны лишь первые шаги.
Основными источниками в модернизации образования госслужащих должны выступать прежде всего профессиографические исследования; изучение требований отрасли (основного заказчика на труд и деятельность госслужащего), а также анализ оценок и предложений самих госслужащих. Только совокупный массив такого рода информации может выступать в качестве серьезной базы для предложений о модернизации содержательной, организационной и технолого-методической составляющих образования госслужащих.
Резюмируя сказанное, отметим, что в целях модернизации системы профессионального образования госслужащих необходимо следовать научным методам и процедурам в образовательном проектировании. Они будут способствовать процессам совершенствования содержания и методов образования.
Естественно, что есть и другие способы модернизации. Более того, они в определенной степени ныне доминируют, что, на наш взгляд, и обусловливает застой, а то и пробуксовку в деле совершенствования отечественной госслужбы.
Что касается дальнейших успехов или трудностей в проведении административной реформы в целом, то, на наш взгляд, здесь сложилась достаточно жесткая взаимозависимость от состояния субъектной ее составляющей. Мы убеждены в том, что если не сделать оперативной переакцентировки в ее мероприятиях в свете тех предложений, которые изложены выше, то события здесь будут развиваться по замедленному сценарию и с существенными сбоями.
