"умная" налоговая система Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

«УМНАЯ»

НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА TAXES

А.О. АЛЕХНОВИЧ

Руководитель Экспертного центра при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, директор Института экономики роста имени Столыпина П.А.

A.O. ALEKHNOVICH

Head of the Expert Center under the Commissioner for the Protection of the Rights of Entrepreneurs under the President of the Russian Federation, Director of the Stolypin Institute for Growth Economy P.A.

К.М. НИКИТИН

Директор Центра налоговой политики экономического факультета Московского Государственного Университета

K.M. NIKITIN

Director of the Center for Tax Policy, Faculty of Economics, Moscow State University

АННОТАЦИЯ

Налоговая система в России сегодня не способна обеспечить условия для экономического роста, социально-экономического развития и устранения избыточного неравенства доходов насе-

«SMART»

2

ления, по сути, полноценно выполняется одна из трех основных функций - фискальная.

При этом Россия входит в группу стран с наиболее высокой налоговой нагрузкой, налоговая система подвержена постоянным изменениям, и субъекты предпринимательской деятельности не способны прогнозировать фискальную нагрузку даже в краткосрочном периоде

Низкий уровень доходов населения и рентабельности бизнеса, недостаточные налоговые доходы бюджета и большой государственный и теневой сектор являются основными факторами, которые необходимо учитывать при подготовке и проведении реформы системы налогообложения.

В основе новой налоговой системы должен лежать анализ Big Data на базе новейших технологий, она должна быть комплексом мер по установлению оптимального уровня изъятия из экономики. В целях эффективного выполнения стимулирующей функции налоговую политику необходимо синхронизировать с основными этапами выхода на высокие стабильные темпы экономического роста за счет снижения сырьевой зависимости и диверсификации экономики. Также необходимо полноценно реализовать и выравнивающую неравенство в доходах функцию между группами населения, отраслями и регионами. Необходимо создать новую, умную налоговую политику. ABSTRACT

Russian tax system is not capable of providing essential conditions for stable economic growth and social and economic development, as well as of reducing income inequality. Russian Federation is among countries with world's highest tax burdens. Tax system is subjected to constant changes. It is impos-

sible for business ventures to plan tax burdens even in short-term period.

Low levels of households' income and business profitability, insufficient government tax revenues do not allow for undertaking tax system reforms.

New tax system should be based on the analysis of big data. It should encompass a set of measures ensuring optimal imposition of taxes. To ensure efficiency of stimulating function of the tax system, tax policy should be synchronized with the main stages of social and economical development program "Growth Strategy", which is aimed at increasing population's welfare and living standards, as well as supporting main sources of economic growth. It is vitally important to create new smart tax system.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Умная налоговая система, налогообложение, экономический рост. KEYWORDS

Smart taxes, Taxation, Economic Growth.

Текущее состояние налоговой системы в России По итогам послания Президента в декабре 2016 г. Правительству Российской Федерации было дано поручение разработать основные направления налоговой политики на 2019 и последующие годы. На сегодняшний день Министерство финансов и Министерство экономического развития подготовили отдельные предложения по изменению налоговой системы, однако целостной концепции представлено пока не было.

28

Экспертный центр при Уполномоченном по защите прав предпринимателей отметил значительное ухудшение ситуации по выполнению задачи, поставленной Президентом, в части неповышения уровня налоговой нагрузки на предпринимателей. Осложнилась ситуация в регионах, связанная с дисбалансом налогово-бюджетной системы.

Притом что за последние годы Федеральная налоговая служба добилась значительных успехов в упрощении администрирования (за счет перевода отчетности в электронный вид, развития сервиса «личного кабинета» на сайте ФНС и т.д.), в целом налоговая система не является оптимальной с точки зрения баланса ключевых функций: фискальной, распределительной и стимулирующей. В настоящее время заметен очевидный перекос в сторону функции наполнения бюджета в ущерб прежде всего функции стимулирования устойчивого экономического роста.

Сегодня Россия входит в группу стран с наиболее высокой налоговой нагрузкой (на 7,2 п.п. выше, чем в среднем по миру). Общая налоговая нагрузка включает в себя налог на прибыль, налог на фонд оплаты труда, прочие налоги. По данным исследований РшС, в России общая налоговая нагрузка в 2007-2016 гг. снизилась с 51,4 до 47,4%, при этом нагрузка на ФОТ выросла на 4,3 п.п. и достигла 36,1% (рис. 1.1). В среднем по миру за этот период налоги на труд сократились с 18,2 до 16,3%. По налоговой нагрузке на ФОТ Россия в 2,2 раза превышает среднемировой показатель. Низкий уровень

доходов населения, низкая рентабельность бизнеса и низкий уровень налоговых доходов бюджета из-за спада в экономике не позволяют существенно изменять налоговую систему (низкая база — нет пространства для маневра).

Франция Германия Россия США Мир

Великобритания Дания Канада

0% 10% I Налог на прибыль

20% 30% 40% ■ Налог на ФОТ

50% 60% Другие налоги

70%

Рис. 1.1. Налоговая нагрузка на предприятия в 2016 г. Источник: PwC, paying taxes 2008-2017

Доля государственной экономики выше, чем в других странах, то же касается и «теневого» сектора. Все это снижает доходы консолидированного бюджета, а также увеличивает нагрузку на частные законопослушные предприятия.

Российская бюджетная система отличается высокой степенью централизации — значительная часть доходов поступает в федеральный бюджет. При этом доля налоговых доходов в муниципальных и региональных бюджетах крайне низка (рис. 1.2, 1.3), что ставит их в зависимость от межбюджетных трансфертов и лишает мотивации к созданию условий для развития бизнеса. С 2004 по 2015 гг. доля налоговых доходов со-

30

кратилась с 52,4 до 28,6%. На Москву в 2016 г. приходится 27% налоговых поступлений, администрируемых ФНС (рис. 1.4).

Усилия федеральных и региональных органов власти по созданию условий для развития МСП фактически сводятся на нет муниципальными органами, не мотивированными к развитию малого бизнеса. Так, муниципальное образование зависит исключительно от трансфертов, а не от налоговых поступлений от бизнеса.

63.4%

2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20112012 2013 2014 2015 Межбюджетные трансферты Налоговые доходы

Рис. 1.2. Структура доходов местных бюджетов в России, %

-6т>

ку \у \

N> _С\> _С\> _С\>

Рис. 1.3. Доля доходов местных бюджетов в ВВП России, % Источники: Минфин РФ, расчеты Института экономики роста

Кроме того, общая налоговая нагрузка и вес отдельных налогов очень существенно отличаются в зависимости от вида бизнеса и его размера. 77% налогов юридических лиц, администрируемых ФНС, поступают от крупных предприятий. Более четверти объема налогов юридических лиц приходится на сектор добычи полезных ископаемых, и почти треть — на секторы посреднических услуг (операции с недвижимостью, торговля). Также налоговая нагрузка на крупные предприятия ниже, чем на сектор МСП (рис. 1.5, 1.6).

■ Другие регионы

■ г. Москва

Ханты-Мансийский автономный округ - Югра

■ г. Санкт-Петербург

■ Ямало Ненецкий автономный округ Московская область

Рис. 1.4. Региональная структура налоговых поступлений в России в 2016 г., %

Существующие системные проблемы не позволяют налоговой системе решать задачу стимулирования экономического роста, а также свою функцию выравнивания уровня жизни различных социальных групп и межрегиональных различий в уровне доходов.

150% 100% 50% 0%

107%

107%

111%

93%

909 —-

Микро

Малые

Средние

Крупные

□ Налоговая нагрузка по масштабам предприятий, % прибыли до налогообложения

• • • • Налоговая нагрузка по всем предприятиям кроме секторов госуправления, образования и здравоохранения, % прибыли до налогообложения

Рис. 1.5. Налоговая нагрузка (по налогам, администрируемым ФНС) на

предприятия (юридические лица на ОСН) по масштабам предприятий

в 2016 г., % прибыли до налогообложения

СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО, ОХОТА И ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО

ОБРАБАТЫВАЮЩИЕ ПРОИЗВОДСТВА

СТРОИТЕЛЬСТВО

ТРАНСПОРТ И СВЯЗЬ

ОПЕРАЦИИ С НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ, АРЕНДА И ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ

ОПТОВАЯ И РОЗНИЧНАЯ ТОРГОВЛЯ; РЕМОНТ АВТОТРАНСТПОРТНЫХ СРЕДСТВ, МОТОЦИКЛОВ, БЫТОВЫХ ИЗДЕЛИЙ И ПРЕДМЕТОВЛИЧНОГО...

ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

50% 100% 150% ] Малые □ Микро

200%

250%

□ Крупные □ Сред|

Рис. 1.6. Налоговая нагрузка (по налогам, администрируемым ФНС) на предприятия (юридические лица на ОСН) по видам экономической деятельности [топ-7 по занятости] и масштабам предприятий в 2016 г., % прибыли

Источники: ФНС, расчеты Института экономики роста

Сохраняется приоритет краткосрочных фискальных целей над увеличением постоянных доходов бюджета в средне- и долгосрочном периоде. Это выражается в высокой налоговой нагрузке и росте числа неналоговых платежей.

Чрезмерная централизация налоговой системы приводит к концентрации налогов в столицах и изъятию больших сумм из бюджетов регионов, которые не всегда компенсируются за счет трансфертов. Малая часть налоговых доходов остается на региональном и местном уровнях, что лишает регионы и муниципалитеты мотивации в создании условий для развития бизнеса, борьбе с теневым сектором. 88% регионов — дотационные.

В России фактически действует регрессивная шкала налогообложения доходов. Помимо 13% НДФЛ, на доходы граждан начисляются страховые взносы, эффективная ставка которых составляет 30% для дохода менее 815 тыс. руб. в год и постепенно снижается с ростом дохода. Для граждан с высоким доходом нагрузка ниже.

Также из зарплат население платит 18% НДС на большую часть товаров и услуг.

Из-за несовершенства конкуренции торговая наценка на потребительские товары в России в 2-3 раза выше, чем в Европе (оценки ФАС).

Налоговая нагрузка на физических лиц и на труд не является льготной в сравнении с другими странами. Налоговая нагрузка на фонд оплаты труда в России в 2,3 раза выше среднемирового показателя. При

34

этом с 2007 г. средняя нагрузка на ФОТ снижалась, хотя в России она продолжала расти, что может служить стимулом для дестимулирования высокопроизводительных рабочих мест (рис 1.7).

40% 30% 20% 10% 0%

■Нагрузка на ФОТ, Россия

Нагрузка на ФОТ, Мир

2007 2016

Рис 1.7. Изменение налоговой нагрузки в 2007-2016 гг., % прибыли Источник: Р\«С, расчеты Института экономики роста

Крупный бизнес (в том числе сырьевой) имеет дополнительные преференции. Высокие налоги на труд малообеспеченных слоев населения и сравнительно низкие на верхнюю дециль шкалы доходов. Несмотря на низкий плоский НДФЛ, социальные налоги одни из самых высоких в мире, поэтому 25% зарплат находятся в тени.

МСП не получает необходимые средства для развития в силу избыточного уровня изъятия из экономики. Наряду с высокой фискальной нагрузкой (особенно на ФОТ) в России происходит изъятие средств предприятий (и граждан) через завышенную процентную ставку по кредитам, которая в 2016-2017 гг. была значительно выше инфляции. Высокая доля прибыли взимается с производственного сектора через завышенные ставки корпоративных налогов при заниженных став-

ках косвенных налогов на потребление и природную ренту.

Как уже отмечалось, основное налоговое бремя несет законопослушный частный бизнес. Большой теневой сектор МСП, офшорный сектор крупных компаний и государственный сектор (который может компенсировать налоги за счет повышения цен и тарифов/ сокращения дивидендов и пр.) испытывают меньшее давление налоговой нагрузки. Уровень налоговой нагрузки в российском корпоративном секторе выше среднемирового.

Система налоговых льгот неэффективна и не достигает поставленных целей, отсутствует методика оценки эффективности исходя из их результативности (роста налогооблагаемой базы, а не просто объема выпадающих доходов). При этом государственные предприятия имеют специальные льготы. Существует также большое количество неэффективных, не мотивирующих к развитию льгот. Кроме того, не удается стабилизировать налоговую систему. Ежегодно в Налоговый кодекс принимаются десятки изменений, в том числе не анонсированных заранее (в рамках Основных направлений налоговой политики, Послания Президента и пр.).

Сегодня приоритетными остаются доходы государства, а не граждан и бизнеса. Текущая налоговая политика усугубляет социальное неравенство. По сути, сегодняшняя система налогообложения — в целом примитивный инструмент по изъятию средств из экономики в пользу консолидированного бюджета. Текущая

налоговая политика выполняет в основном фискальную функцию и не дает возможности контролировать соблюдение баланса между объемом изъятий и средствами к развитию, а также соблюдение правил устойчивого социального развития.

Ключевая задача новой налоговой политики — создание умной налоговой системы, которая будет стимулировать рост экономики. Новая налоговая система должна основываться на анализе Big Data, на базе новейших технологий и быть комплексной системой по установлению оптимального уровня изъятия. Ориентируясь на показатель налоги/прибыль, она должна одновременно проводить изъятие сверхнормативной прибыли и налоговое стимулирование отраслей, секторов и регионов, даже кластеров (но не отдельных компаний), имеющих наибольший мультипликативный эффект на экономику и значение для долгосрочного роста и для решения социальных задач.

Чтобы новая налоговая политика эффективно выполняла стимулирующую функцию, она должна быть синхронизирована с основными этапами стратегии социально-экономического развития «Стратегия роста» и стимулировать приоритетные источники роста.

Рост будет происходить за счет привлечения высокотехнологических инвестиций, в связи с этим необходимо налоговое стимулирование модернизации и повышение производительности труда, создание новых высокопроизводительных рабочих мест у отечественных производителей, развитие предпри-

нимательской активности, необходим выход бизнеса из тени, а также диверсификация экономики и снижение сырьевой зависимости доходов бюджета, с приоритетом на высокотехнологическом производстве.

Цели и принципы новой налоговой реформы

К основным целям реформы налоговой системы можно отнести стимулирование экономического роста, социально-экономического развития и выравнивание избыточного неравенства доходов, препятствующего первым двум целям. Важно обеспечить общее снижение налоговой нагрузки (до 35% от прибыли); дете-невизацию и деофшоризацию МСП; стимулирование модернизации и повышение производительности труда и, как следствие, рост налогооблагаемой базы. Также ключевыми параметрами реформы являются отраслевая и региональная диверсификации (повышение нагрузки в отраслях и регионах с избыточной доходностью и снижение — в депрессивных и перспективных регионах); ликвидация излишней нагрузки и неравенства в доходах населения; налоговое и бюджетное стимулирование властей различного уровня к привлечению инвестиций; перераспределение доходов между различными уровнями бюджетов.

Налоговая реформа должна проходить в два этапа.

Целью первого этапа является увеличение налоговой базы за счет снижения налоговой нагрузки на несырьевой сектор экономики, стимулирования роста производственных МСП, создания условий для выхода

38

бизнеса из тени и ликвидации избыточного неравенства в доходах населения.

Предлагается 5 групп решений: для микро- и малого бизнеса, мер, направленных на модернизацию и рост производительности труда, устранение социального неравенства, распределение доходов между уровнями бюджетов, обеспечение стабильности налогового законодательства.

В целях поддержки микро- и малого бизнеса в рамках концепции новой налоговой политики предлагается принятие закона, устанавливающего статус самозанятого как ИП без права найма, вводя фактически уведомительный характер регистрации, патент до 20 тыс. руб. в год. Для выравнивания условий ведения деятельности недобросовестного и добросовестного бизнеса при неповышении налоговой нагрузки на последнего предполагается введение торгового сбора при условии зачета других налоговых начислений в том же объеме.

Модернизацию и рост производительности труда возможно обеспечить за счет повышения конкурентоспособности и роста производительности труда развивающихся малых и средних производственных компаний, установив пониженную ставку страховых взносов (14%) для производственных предприятий, создающих ВПРМ; повысив коэффициент (с 1,5 до 2) к расходам на НИОКР, уменьшающим налогооблагаемую прибыль. Также предполагается введение нулевой ставки НДС по проектной (инжиниринговой) и дизайнерской деятельности, разработке и продаже

программного обеспечения, т.е. для тех видов деятельности, которые невозможно ограничить таможенными барьерами.

Третья группа мер, направленных на социальное выравнивание, включает в себя отмену порога по уплате страховых взносов (796 тыс. руб. в 2016 г.), включение в базу для расчета налогового вычета всего объема налогов и страховых взносов, уплачиваемых физическим лицом (например взносы в негосударственные пенсионные фонды), снижение ставок страховых взносов в ФОМС для работодателей, предоставляющих работникам ДМС (идентичное покрытию по ОМС). При этом необходимо вернуть адресность уплаты страховых взносов выше законодательно установленных пределов годового дохода физического лица.

Четвертая группа решений предлагает механизмы по распределению доходов между уровнями бюджетов. Необходимо предоставить право субъектам РФ — в дополнение к акцизам — вводить налог с продаж на алкогольную и табачную продукцию. Поступления от НДФЛ должны быть распределены на 50% в федеральный бюджет и на 50% — в региональные. Муниципальная часть НДФЛ выплачивается в бюджет по месту указанного работником места жительства.

Обеспечения стабильности налогового законодательства можно добиться за счет введения нового бюджетного правила — в случае роста налоговых доходов возвращать 50% прироста в экономику за счет снижения ставок или предоставления дополнительных

40

целевых льгот. Например, снижение ставки НДС до единой — постепенно, пропорционально росту собираемости (достигнутому за счет внедрения АСК НДС-2, улучшения качества администрирования) НДС к базовому уровню 2015 г., с поправкой на инфляцию. Также внедрение таких мер, как упрощение системы всех видов отчетности, толкования всех неясностей и неточностей в пользу налогоплательщика и отмены штрафов и пеней, если налоговые органы неправильно разъясняют Налоговый кодекс.

Одним из важнейших элементов проведения первого этапа налоговой реформы является создание информационно-аналитической системы «Электронная экономика 1.0», которая базируется на сборе данных о развитии отдельных субъектов предпринимательской деятельности, групп предприятий, отраслей и регионов по принципу администрирования. База данных должна иметь доступ к источникам данных ФНС, ФТС, Казначейства, внебюджетных фондов. При этом важно, что данные должны предоставляться в обезличенном агрегированном виде с учетом норм ст. 102 НК РФ «Налоговая тайна». Данная система не призвана заменить официальную систему государственной статистики, ее задача — дополнить имеющуюся систему в соответствии с лучшими международными практиками в этой сфере.

С точки зрения сопоставимого анализа наибольшее значение будут иметь структурные характеристики экономики (добавленная стоимость, выручка, при-

быль, оплата труда и т.д.), отраженные в данных налогового учета.

Располагая данными о выпуске, налоговых поступлениях и фонде оплаты труда, ФНС России предоставляет органу, ответственному за экономическое развитие, следующие статистические данные:

• Выпуск в текущих ценах.

• Финансовый результат.

• Налоговые поступления по видам налогов.

• Фонд оплаты труда и налогообложение ФОТ.

• Стоимость недвижимого имущества по видам.

• Добавленная стоимость.

• Занятость.

• Количество высокопроизводительных рабочих мест.

• Инвестиционная активность.

• Данные о продажах по видам продукции АСК НДС-2 и др.

Данные анализируются на предмет доходности и перспектив роста по отраслям и регионам. Вырабатываются меры налоговой, тарифной таможенной политики, исходя из задач стимулирования экономического роста и наполнения доходов бюджета.

В ходе реализации второго этапа должна состояться тонкая настройка налоговой системы, направленная на устранение диспропорций и эффективное перераспределение ресурсов с целью обеспечения устойчивого роста экономики. В рамках второго этапа возможно усложнение налоговой системы: применение налоговых

42

новаций, которые в купе с использованием новейших технологий (анализа больших данных) позволяют устанавливать оптимальный уровень изъятия из экономики с целью стимулирования экономического роста в новых отраслях и депрессивных регионах.

Переход ко второму этапу возможен при достижении целевых показателей стимулирования экономического роста и достижении целей первого этапа налоговой реформы.

Налоговая политика должна в первую очередь стимулировать привлечение высокотехнологических инвестиций. В связи с этим необходимо провести налоговое стимулирование модернизации и повышения производительности труда, создания новых высокопроизводительных рабочих мест у отечественных производителей. Важно обеспечить условия для развития предпринимательской активности и выхода бизнеса из тени, добиться диверсификации экономики и снижения сырьевой зависимости доходов бюджета с приоритетом на высокотехнологическом производстве.

Реализация налоговых предложений, содержащихся в среднесрочной программе социально-экономического развития страны «Стратегии роста», позволит мобилизовать дополнительный приток инвестиций в размере 1,5-2 трлн руб. в год. Суммарный эффект от предложенных мер, выраженный в дополнительном приросте темпов ВВП (рис. 1.8), составит 0,7 п.п. в год на первом этапе (2017-2019 гг.) и 1,4 п.п. — на втором этапе (2020-2025 гг.). Прирост потребления домохо-

зяиств и государства, инвестиции, а также прирост доходов консолидированного бюджета по вариантам представлены на рис. 2-2.3.

4.0

3.0

3.2

2.1

2.3

2.4

2.2

2.0 -£6-

1.1

1.0

11111

0.0 ■

2017 2018 2019

■ Базовый сценарий

■ Изменение налогового режима (прямые эффекты сокращения доходов бюджета) Изменение налогового режима (с учетом мультипликативных эффектов инвестиций)

Рис. 1.8. Прирост ВВП по вариантам, % Источник: расчеты ИНП РАН

4.0 3.0

3.4

3.2

2.0 -£6"

-Ц-

1.3

1.1

1.3

1.0

0.9

0.0 ■

II ■ п

2017

■ Базовый сценарий

2018

2019

■ Изменение налогового режима (прямые эффекты сокращения доходов бюджета) Изменение налогового режима (с учетом мультипликативных эффектов инвестиций) Рис. 2. Прирост потребления домохозяйств по вариантам, % Источник: расчеты ИНП РАН

44

2017 2018 2019

-0.1

-0.5

■ Базовый сценарий

■ Изменение налогового режима (прямые эффекты сокращения доходов бюджета) Изменение налогового режима (с учетом мультипликативных эффектов инвестиций)

Рис. 2.1. Прирост госпотребления по вариантам, % Источник: расчеты ИНП РАН

I I

I I

2018

2019

2017

■ Базовый сценарий

■ Изменение налогового режима (прямые эффекты сокращения доходов бюджета) Изменение налогового режима (с учетом мультипликативных эффектов инвестиций)

Рис. 2.2. Прирост инвестиций по вариантам, % Источник: расчеты ИНП РАН

50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0

□ Консолидированный бюджет — инерционный сценарий ■ Консолидированный бюджет — сценарий налогового маневра

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Рис. 2.3. Консолидированный бюджет по вариантам в 2017-2025 гг. Источник: расчеты ИНП РАН