CC BY
13STRENGTHENING OF LAW ENFORCEMENT COORDINATION MECHANISM IS A REQUIREMENT OF DEVELOPMENT OF THE
STATE
SH.MIRZAEVa
Tashkent state University of law, Tashkent, 100047, Uzbekistan
УКРЕПЛЕНИЕ МЕХАНИЗМА КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ - ТРЕБОВАНИЕ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА
Ш.МИРЗАЕВа
Ташкентский государственный юридический университет, Ташкент, 100047, Узбекистан
Аннотация: в настоящей статье рассмотрены вопросы дальнейшего развития, а также совершенствования существующего в Узбекистане механизма координации правоохранительной деятельности, в частности, укрепления вертикали власти с одновременной конкретизацией ответственности и повышением уровня транспарентности органов правопорядка. В этой связи, автором представлены соответствующие рекомендации и предложения.
Ключевые слова: правоохранительные органы, координация, правопорядок, законность, контроль, органы государственного управления, парламентский контроль.
Аннотация: мазкур мацолада Узбекистонда мавжуд ууцуцни мууофаза цилувчи фаолиятни мувофицлаштириш механизмини янада ривожлантириш, шунингдек такомиллаштириш, хусусан, уокимият вертикалини мустаукамлаш билан бирга ууцуц-тартибот идоралари масъулиятини конкретлаштириш ва очицлиги даражасиниошириш масалалари куриб чицилган. Шу муносабат биланмуаллиф томонидан тегишли тавсия ва таклифлар берилган.
Калит сузлар: ууцуцни мууофаза цилувчи органлар, координация, ууцуц-тартибот,цонунийлик, назорат,давлат бошцаруви органлари, парламент назорати.
Annotation: this article discusses the issues of further development and improvement of the existing mechanism of coordination of law enforcement activities in Uzbekistan, in particular, the strengthening of the vertical power with simultaneous concretization of responsibility and increasing the level of transparency of law enforcement agencies. In this connection, the author presents relevant recommendations and proposals.
Keywords: law enforcement agencies, coordination, law and order, legality, control, public administration, parliamentary control.
На современном этапе развития государственности, основанной на синтезе национальных самобытных традиций узбекского народа и достижениях современной науки государственного управления, на наш взгляд, бесспорным является факт необходимости последовательного укрепления и совершенствования механизмов контроля и координации деятельности всех органов государства, независимо от принадлежности к ветвям власти.
В этой связи полагаем, что прежде всего следует создать стройную систему или точнее, механизм, позволяющий оптимальным и наиболее эффективным образом организовать координацию и взаимодействие различных правоохранительных и контролирующих органов. При этом, правильнее всего вести речь о своеобразной вертикали органов, начиная от структур высшего порядка до самых низших структур.
Итак, необходимость укрепления и совершенствования президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, обуславливается в современных условиях определенными трудностями в различных сферах жизни общества, необходимостью борьбы с коррупцией, а также устранения излишнего администрирования. Вместе с тем, средства, выделяемые из бюджета на целевые программы по обеспечению общественной безопасности и профилактики преступлений, не всегда оправдывают себя, поскольку коэффициент полезной деятельности правоохранительных органов, особенно в административно-юрисдикционной сфере и оказании публичных услуг населению, по-прежнему, остается невысоким.
Необходимость укрепления вертикали власти с одновременной конкретизацией и повышением уровня ответственности и транспарентности органов правопорядка вытекает из нынешнего положения вещей.
С сожалением стоит подчеркнуть, что законы часто используются против тех, кого должны защищать. Отчасти данные проблемы возникают из-за отсутствия надлежащего контроля за деятельностью того или иного правоохранительного органа, а также в ненадлежащем обеспечении координации различных правоохранительных органов при осуществлении их деятельности. Особенно ярко это проявилось в недавнем прошлом, когда СНБ буквально «подмяла» под себя все остальные структуры государственной власти, по сути, превратившись в бесконтрольный орган.
Тем не менее, стоит отметить, что до настоящего времени не существует единого мнения о том, каким образом должна осуществляться координация правоохранительных органов по вопросам правоохранительной деятельности.
К примеру, исследователь А.М.Тарасов считает необходимым создание Совета по координации контроля при Президенте РФ [1]. По нашему мнению, с учетом конституционных полномочий Президента Республики Узбекистан, как главы государства, стоящего в определенной степени, «над органами трех ветвей государственной власти», формирование Совета по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов при Президенте полностью обоснованно и вполне соответствует государственно-правовому устройству нашей страны.
К слову, реализация данного тезиса в полной мере соответствует задачам Концепции административной реформы, в пункте 2 раздела II данной Концепции («Конкретизация задач (функций, полномочий), механизмов их реализации и сфер ответственности органов исполнительной власти, совершенствование процессов координации и взаимодействия»), прямо говорится о необходимости внедрения действенной системы координации и контроля за деятельностью органов исполнительной власти «Аппарат Президента Республики Узбекистан -Кабинет Министров - республиканские органы государственного управления - структурные и территориальные подразделения - органы исполнительной власти на местах», позволяющей организовать эффективную работу и мобилизовать усилия органов исполнительной власти всех уровней на решение задач по развитию регионов, а также предотвратить проявления узковедомственных подходов.
Необходимость создания такого Совета, обуславливается еще и тем, что каждая из учрежденных служб или министерств, выполняющих функции по охране правопорядка и контролю (надзору), функционирует под контролем своего же аппарата управления, где, в основном, трудятся выходцы из собственной системы и на нем же «замыкается». Эта одна из основных внутриведомственных проблем контроля деятельности данных органов, препятствующая в выработке и осуществлении государством эффективной правоохранительной политики. Такое положение приводит к развитию узкого ведомственного подхода в решении поставленных задач и внутрикорпоративной «услужливости».
В соответствии с зафиксированным в ст.11 Конституции Республики Узбекистан принципом разделения властей на законодательную исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) - эта власть, в большей степени исполнительная, однако вполне обоснованному мнению исследователей, президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой [2].
Согласно ст. 89 Конституции, Президент в качестве главы государства действует как координатор, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти страны.
Кроме того, учитывая то, что в силу конституционных норм Президент руководит (силовым) правоохранительным блоком, а также реализует конституционные и административные (управленческие) полномочия по вопросам судебных властей, название совета предлагается изложить именно в качестве Совета по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов.
Важно, чтобы в процессе координационной деятельности органов государственной власти не нарушался принцип разделения властей, закрепленный в ст.11 Конституции. Гарантировать стабильность данного конституционного принципа возможно только под непосредственным контролем Президента.
Исходя из положений ст.89, 93 Конституции Узбекистана, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только по вопросам координации. Он вправе принимать соответствующие меры в случае, если одна из властных ветвей выйдет за рамки установленных законом полномочий, и присвоит себе полномочия другой.
Вместе с тем следует внимательно рассмотреть и обратную сторону поставленного вопроса. Практика показывает, что взаимодействие правоохранительных органов без надлежащего контроля может иметь и негативные последствия.
Для современной действительности актуальны суждения великого мыслителя эпохи средневековья Ш.Л.Монтескье, отраженные в его основном сочинении «О духе законов»: «Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем» [3]. Перефразируя данное выражение можно сказать, что если правоохранительная деятельность соединена с исполнительной властью, то должностное лицо получает возможность действовать практически безнаказанно.
Таким образом, без должного контроля со стороны гаранта Конституции страны, Президента Республики Узбекистан, усматривается реальная опасность того, что совместная деятельность правоохранительных органов может реально нарушать законные права граждан и интересы государства.
Системный анализ конституционных норм свидетельствует о том, что контрольный механизм должен быть четко вписан в систему сдержек и противовесов, и для придания статуса найти закрепление в соответствующем законе.
Изучение опыта зарубежных стран показывает, что контрольные системы эффективно функционируют в тех государствах, где им обеспеченна максимальная независимость, а сотрудникам, осуществляющим контрольную деятельность, обеспечены высокий материальный доход и надлежащая государственная защита от возможных противоправных посягательств. Эффективность контроля напрямую связана с обеспечением такого правового статуса должностных лиц, который позволил бы устранять недостатки и отступления от закона в полном объеме, оперативно и, что самое главное для современной действительности, невзирая на лица [4].
При формировании Совета по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов полезно прибегнуть к опыту функционирования контрольной деятельности таких стран, как США Китай и Япония, где государственный контроль является наиболее эффективным.
По мнению А.М.Тарасова, «состав совета по координации целесообразно сформировать из представителей руководства законодательной исполнительной и судебной властей. В его состав целесообразно включить представителей от руководства основных министерств и ведомств, в том числе представителя руководства Генеральной прокуратуры РФ, первых заместителей полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также специалистов-практиков и ученых. В положении о Совете следует сформулировать основные задачи, в числе которых - выработка предложений Президенту по формированию государственной политики в сфере государственного контроля и мер по ее реализации; проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам государственного и общественного контроля; периодическое представление информации Президенту о состоянии госконтроля в стране и соответствующих предложений по вопросам совершенствования и повышения эффективности [4].
Однако исследователем не рассмотрены вопросы независимости контролирующего субъекта от подконтрольных ему субъектов. Кроме того, он не находит в Совете места представителям
общественных структур. В связи, с чем просматривается некоторое внутрикорпоративное «услужение», заключающиеся в том, что представители органов государственной власти будут контролировать сами себя, что представляет для них реальную возможность осуществлять правоохранительную политику, основанную на внутрикорпоративных интересах. Вместе с тем, по мнению Д.А.Медведева, «ведущую роль в контроле за властью должны играть неправительственные и некоммерческие организации, содействовать которым призвано государство» [5].
Поэтому, на наш взгляд, в данный совет помимо представителей высших органов трех ветвей государственной власти, следует включить представителей общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, специализирующихся преимущественно в сфере правоохранительной и правозащитной деятельности, а также Уполномоченного по правам человека. Включение подобных органов общественности вполне оправданно, поскольку решения, принимаемые Советом на координационном уровне, и даже в методических аспектах, впоследствии могут являться основанием для принятия соответствующих республиканских законов, существенно затрагивающих права не только субъектов правопорядка, но и населения. Орган осуществляющий координацию правоохранительной деятельности, должен действовать таким образом, чтобы его решения принимались с учетом мнений включенных в его состав представителей общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, иных действующих независимо структур.
При такой организации Совета представляется реальная возможность обеспечить более эффективный контроль за утверждением целевых программ по соответствующим правоохранительным направлениям их обоснованностью и целесообразностью, мерами по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, выявлением излишних административных процедур, искоренением бездействия со стороны отдельных должностных лиц, что, в конечном итоге, должно способствовать прозрачности государственной правоохранительной политики.
По нашему мнению, присутствие представителей общественных организаций под началом президентских структур, действующих от имени Президента Республики Узбекистан будет своеобразным барьером, препятствующим проведению «корпоративной» политики правоохранительными и контролирующими органами, что должно послужить недопущению внутриведомственности и корпоративности в вопросах выработки правоохранительной политики.
Таким образом, система формирования и взаимодействия правоохранительных структур максимально позволила бы придать контролю, гласность, объективность и независимость. По нашему мнению, предложенная модель Совета соответствует высоким демократическим стандартам. Вполне обосновано наделение Совета по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов полномочиями по даче заключений на законопроекты правоохранительной направленности, проведению нормативно-правовой экспертизы на предмет их соответствия Конституции и действующему законодательству. В дальнейшем, Совет должен быть выделен в самостоятельный Президентский орган власти и действовать на постоянной основе непосредственно при Президенте.
Вместе с тем, совершенствование правового обеспечения Президентского контроля должно основываться на четком разграничении полномочий каждого из элементов данной системы, разработки единых регламентов и технологий президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов [6].
Разрозненность подзаконных и ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих осуществление контроля Аппарата Президента, препятствует нормальной работе, в результате органы, наделенные соответствующими контрольными полномочиями, не всегда выполняют свои функции, действуют несогласованно, без должной координации и взаимодействия, даже когда это необходимо в силу поставленных задач.
Исследуя организационные основы президентского контроля при взаимодействии и координации правоохранительных органов, можно сделать вывод о том, что в целях упорядочения и совершенствования контрольной деятельности, необходимо принять единый закон «О координации правоохранительных и контролирующих органов». На наш взгляд, принятие подобного закона позволило бы выделить более четкие грани полномочий по координации органов государственной власти, в том числе и контроля Президента Республики Узбекистан за их деятельностью. Следует отметить, что в рамках данного закона должны быть раскрыты полномочия Президента, закрепленные в Главе Х!Х Конституции Республики Узбекистан. Данный закон должен закрепить и четко обозначить полномочия Президента в сфере обеспечения
взаимодействия и координации правоохранительных органов. Как отмечает видный ученый А.М.Тарасов: «Специфика Президентского контроля определяется конституционным статусом Президента как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти» [7].
В заключение можно сказать, что принятие в Республике Узбекистан Закона «О координации правоохранительных и контролирующих органов», обеспечило бы реальную возможность парламенту регулировать правоохранительную и контрольную деятельность соответствующих субъектов, в том числе и контрольную деятельность Президента, но, не сужая рамки президентских конституционных полномочий.
References:
1. A. M. Tarasov. Prezidentskiy kontrol. Ponyatiye i sistema. Yuridicheskiy sentr press. -SPb., 2004.
2. Problemi obshey teorii prava i gosudarstva //Pod obshey redaksiyey akademika RAN, professora V. S. Nersesyansa. - M.: Norma, 2008. - S. 689.
3. Monteskye Sh. L. Izbranniye proizvedeniya. -M., 1955. - S. 290.
4. Bursev V. V. Organizatsiya sistemi gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii. - M., 2002. - S. 103, 544.
5. "Rol grajdanskix initsiativ v razvitii Rossii v XXI veke". II grajdanskiy forum - M., 2008.
6. Tarasov A.M. Pravovoye i organizatsionnoye obespecheniye prezidentskogo kontrolya za deyatelnostyu organov vnutrennix del. Dis. kand. yurid. nauk: 12.00.11.- M., 2001. - 132 c. Tarasov A. M. Obespecheniye effektivnogo vzaimodeystviya i koordinatsii pri osushestvlenii gosudarstvennogo kontrolya - strategiya segodnyashnego dnya // «SPS».
