CC BY
111
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ И КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Шулипа Юрий Юрьевич, специалист по административному праву, соискатель. Место учебы: кафедра административного права Государственного Университета Высшей Школы Экономики. Место работы: республиканская коллегия адвокатов г. Москвы. Должность: старший юрисконсульт,. Е-mail: [email protected]. Телефон: 8-926-329-94-44.
Аннотация: В данной публикации рассматриваются вопросы создания совета по координации контрольной деятельности правоохранительных органов под руководством Президента РФ, а также принятия специального закона о госконтроле. Актуальность поставленных вопросов обусловлена современными посткризисными условиями, экономической, социальной нестабильностью в различных сферах жизни общества, а также борьбой с коррупцией, издержками государственного аппарата, устранением излишнего администрирования, совершенствованием вертикали власти.
Ключевые слова: президент, парламент, закон, право, контроль.
SOME QUESTIONS OF ORGANIZATIONAL MAINTENANCE OF THE PRESIDENTIAL CONTROL AT INTERACTION AND COORDINATION OF LAW ENFORCEMENT BODIES
Shulipa Yury Yurevich, expert in administrative law, competitor. Place of study: chair of Administrative Law, State University High School of Evonomics. Place of work: republican Bar, Moscow. Position: senior legal adviser. E-mail: [email protected]. Telephone: 8-926-329-94-44.
Annotation: In the publication questions of creation of council about coordination of control activity of law enforcement bodies under the direction of the President of the Russian Federation, and also acceptance of the special law on the state control are considered. The urgency of the put questions is caused by modern post crisis conditions, economic, social instability in various spheres of a life of a society, and also a fight against corruption, costs of machinery of state, elimination of excessive administration, and perfection of a vertical of the power.
Keywords: president, parliament, law, right, control.
Необходимость укрепления и совершенствования президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов, обуславливается в современных посткризисных условиях, экономической, социальной нестабильностью в различных сферах жизни общества, борьбой с коррупцией, издержками государственного аппарата, устранением излишнего администрирования. Вместе с тем, средства, выделяемые из федерального бюджета на федеральные целевые программы по обеспечению общественной безопасности и профилактики преступлений, зачастую слишком велики, а коэффициент полезной деятельности правоохранительных органов, особенно в административно-юрисдикционной сфере и оказании публичных услуг населению, как всегда по-прежнему остается низким.
На совершенствование президентского (государственного) контроля направлено в частности принятие федеральных законов, таких как от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; от 25 декабря 2008 г1 N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999.
Однако предпринимаемых мер для реализации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства явно недостаточно. Вместе с тем, законы часто используются против тех, кого должны защищать. Отчасти данные проблемы возникают из-за отсутствия надлежащего контроля за деятельностью того или иного правоохранительного органа, а также в ненадлежащем обеспечении координации различных правоохранительных органов при осуществлении их деятельности.
Отметим, что до настоящего времени не существует единого мнения о том, каким образом должна осуществляться координация правоохранительных органов, по вопросам правоохранительной деятельности.
А. М. Тарасов считает необходимым создание Совета по координации контроля при Президенте РФ2. По нашему мнению с учетом конституционных полномочий Президента РФ формирование такого органа именно при Президенте полностью обоснованно и вполне соответствует государственно-правовому устройству страны. Необходимость создания такого Совета, обуславливается еще и тем, что каждая из учрежденных федеральных служб или министерств, выполняющих функции по контролю и надзору, функционирует под контролем своего же аппарата управления, где в основном трудятся выходцы из собственной системы и на него же «замыкается». Эта одна из основных внутриведомственных проблем препятствующая в выработке и осуществлении государством эффективной контрольной политики. Такое положение приводит к развитию узковедомственного подхода в решении поставленных задач и внутрикорпоративному «услужению».
В соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных
1 РГ 30 декабря 2008 г.
2 А. М. Тарасов. Президентский контроль. Понятие и система. с.
538. Юридический центр пресс. СПб 2004.
правомочий Президента) - эта власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой3.
Согласно ч. 2. ст. 80 Конституции РФ, глава государства действует как координатор, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти страны.
Учитывая, что в силу данных конституционных норм и ст. 32 N 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ руководит (силовым) правоохранительным блоком принадлежащим органам исполнительной власти, а также реализует конституционные и административные (управленческие) полномочия по вопросам законодательной и судебной властей, название совета должно быть следующим: Совет по координации контрольной деятельности правоохранительных органов.
Важно чтобы в процессе координационной деятельности органов государственной власти не нарушался принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ. Гарантировать стабильность данного конституционного принципа возможно только под непосредственным контролем Президента РФ.
Исходя из положений ч. 2. ст. 80; ч. 1. ст. 85; Конституции РФ, Президент, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не только по вопросам координации. Он вправе принимать соответствующие меры, в случае если одна из властных ветвей выйдет за рамки установленных законом полномочий и присвоит себе полномочия другой.
Вместе с тем следует внимательно рассмотреть и обратную сторону поставленного вопроса. Практика показывает, что взаимодействие правоохранительных органов без надлежащего контроля может иметь и негативные последствия.
Для российской действительности актуальны суждения великого мыслителя эпохи средневековья Ш. Л. Монтескье, отраженные в его основном сочинении «О духе законов»: Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем4. Таким образом, без должного контроля со стороны гаранта Конституции РФ, Президента РФ, усматривается реальная опасность того, что совместная деятельность по координации правоохранительных органов может реально нарушать законные права граждан и интересы государства.
Системный анализ данных конституционных норм свидетельствует о том, что контрольный механизм должен быть четко вписан в систему сдержек и противовесов, и для придания статуса найти закрепление в соответствующем законе.
Изучение опыта зарубежных стран показывает, что контрольные системы эффективно функционируют в тех государствах, где им обеспеченна максимальная независимость, а сотрудникам, осуществляющим контрольную деятельность, обеспечены высокий материальный доход и надлежащая государственная защита от возможных противоправных посягательств. Эффективность контроля напрямую связана с обеспечением такого правового статуса контролеров, кото-
3 Проблемы общей теории права и государства, под общей редакцией академика РАН, профессора В. С. Нерсесянца, с 689. М. Норма 2008.
4 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.
рый позволил бы устранять недостатки и отступления от закона в полном объеме, оперативно и, что самое главное для современной действительности, невзирая на лица5. В дальнейшем при формировании совета по координации контрольной деятельности правоохранительных органов полезно прибегнуть к опыту функционирования контрольной деятельности таких стран как США Китай и Япония, где государственный контроль является наиболее эффективным.
По мнению А. М. Тарасова: «Состав совета по координации целесообразно сформировать из представителей руководства законодательной исполнительной и судебной властей федерального уровня. В его состав целесообразно включить представителей от руководства основных министерств и ведомств, в том числе представителя руководства Генеральной прокуратуры РФ, первых заместителей полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также специалистов-практиков и ученых. В положении о Совете следует сформулировать основные задачи, в числе которых - выработка предложений Президенту РФ по формированию государственной политики в сфере государственного контроля и мер по ее реализации; проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам государственного и общественного контроля; периодическое представление информации Президенту РФ о состоянии госконтроля в стране и соответствующих предложений по вопросам совершенствования и повышения эффективно-
сти6.
Однако в предложенном варианте не рассмотрены вопросы независимости контролирующего субъекта от подконтрольных ему субъектов. Кроме того, в нем не нашлось места представителям общественных и ряда государственных правоохранительных структур. В связи, с чем в предложенном варианте просматривается некоторое внутрикорпоративное «услужение», заключающиеся в том, что представители органов государственной власти будут контролировать сами себя, что представляет для них реальную возможность осуществлять контрольную политику, основанную на внутрикорпоративных интересах. По мнению Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Д. А. Медведева - «ведущую роль в контроле за властью должны играть неправительственные и некоммерческие организации, содействовать которым призвано государство»7.
Поэтому, на наш взгляд в данный совет помимо указанных А. М. Тарасовым представителей органов власти следует включить представителей общественных объединений, органов местного самоуправления, неправительственных и некоммерческих организаций преимущественно правоохранительной и правозащитной направленности, Уполномоченного по правам человека РФ, иных субъектов правоохранительной деятельности. Включение перечисленных представителей органов власти и общественности вполне оправданно, поскольку решения, принимаемые контрольным советом, на координационном уровне и даже в методических аспектах впоследствии могут являться основанием для принятии соответствующих федеральных законов существенно затрагивающих права не только субъектов контроля, но и граждан. По нашему мнению
5 Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. М., 2002. С. 103.
6 Там же. С. 544.
7 II гражданский форум "Роль гражданских инициатив в разви-
тии России в XXI веке", М. 2008
орган осуществляющий координацию контроля за правоохранительной деятельностью, должен действовать таким образом, чтобы его решения принимались с учетом мнений включенных в его состав представителей общественных объединений, неправительственных, некоммерческих организаций, президентских и иных действующих независимых контрольных структур, затем утверждались Президентом РФ.
При такой организации совета представляется реальная возможность обеспечить более эффективный контроль за утверждением целевых программ по соответствующим правоохранительным направлениям их обоснованностью и целесообразностью, мерами по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, выявлением излишних административных процедур, искоренением бездействия со стороны отдельных должностных лиц и т. д. что в конечном итоге должно способствовать прозрачности государственной контрольной, управленческой и исполнительнораспорядительной политики.
По нашему мнению присутствие представителей общественных, некоммерческих организаций под началом президентских структур действующих от имени Президента РФ будет своеобразным барьером, препятствующим проведению контрольной «корпоративной» политики контролируемыми органами власти, что должно послужить недопущению корпоративности законодательных исполнительных и судебных органов по вопросам выработки контрольной политики.
Таким образом, система формирования и взаимодействия контрольных структур максимально позволила бы предать контролю, гласность, объективность и независимость. По нашему мнению предложенная модель соответствует высоким демократическим стандартам. Вполне обосновано наделение совета по координации контрольной деятельности правоохранительных органов полномочиями по даче заключений на законопроекты правоохранительной направленности, проведению нормативно-правовой экспертизы на предмет их соответствия Конституции РФ и действующему законодательству, а также на иные (не юридические виды экспертиз) - на коррупционность, политические, социологические, экономические и пр. В дальнейшем, Совет по координации контрольной деятельности должен быть выделен в самостоятельный президентский орган власти и действовать на постоянной основе непосредственно при Президенте РФ.
Вместе с тем, совершенствование правового обеспечения президентского контроля должно основываться на четком разграничении полномочий каждого из элементов контрольной системы, разработки единых регламентов и технологии президентского контроля за деятельностью правоохранительных органов8.
Значительный объем законов, разрозненных подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление президентского (государственного) контроля, в органах исполнительной власти, препятствует нормальной работе, в результате органы, наделенные контрольными полномочиями, не всегда выполняют своих функций, действуют несогласованно, даже когда это необходимо в силу поставленных задач.
Исследуя организационные основы президентского контроля при взаимодействии и координации правоох-
8 Тарасов А.М. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11 / - М., 2001. - 132 с.
ранительных органов, обосновывается вывод о том, что в целях упорядочения и совершенствования контрольной деятельности, необходимо принять единый Федеральный закон «О государственном контроле в Российской Федерации». На наш взгляд принятие подобного закона позволило бы выделить более четкие грани контрольных полномочий федеральных органов государственной власти, в том числе и Президента РФ за их деятельностью. Следует отметить, что рамки данного Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» не должны сужать полномочия Президента РФ, закрепленные в Главе 4 Конституции РФ. Данный закон должен закрепить и четко обозначить полномочия Президента РФ в сфере обеспечения контроля при взаимодействии и координации правоохранительных органов. Как отмечает видный специалист в области Президентского контроля А. М Тарасов: «специфика Президентского контроля определяется конституционным статусом Президента как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти»9.
С нашей точки зрения, принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», в частности, обеспечило бы реальную возможность парламенту регулировать контрольную деятельность всех субъектов государственного контроля по средствам издания соответствующих законов, в том числе и контрольную деятельность Президента РФ, но при этом, не сужая рамки президентских конституционных полномочий.
Отметим, что президентский контроль, равно как и государственный контроль не является постоянной величиной. Известный специалист в области теории и истории государственного контроля В. А. Золотарев обоснованно утверждает, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства10.
Это мнение является актуальным, для Российской современности ознаменованной укреплением вертикали власти, а вместе с тем развитием и совершенствованием президентского контроля.
Список литературы:
1. Нормативные правовые акты (по состоянию на 18. 09. 2009.):
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)
3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"
4. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от
9 Тарасов А. М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля -стратегия сегодняшнего дня // «СПС».
10 Золотарев В. А. Из истории государственного контроля России 18921917 гг. // Контроллинг. 1994. № 2.
27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"
Подготовлено с использованием системы Гарант
2. Монографии, статьи
1. Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. М., 2002. С. 103.
2. Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М. 1955.
3. Золотарев. В. А. Из истории государственного контроля России 1892- 1917 гг. // Контроллинг. 1994. №
2.
4. Проблемы общей теории права и государства, под общей редакцией академика РАН, профессора В. С. Нерсесянца, М. Норма 2008.
5.Тарасов А. М. Президентский контроль, понятие и система. Юридический центр пресс. СПб-2004.
6. Тарасов А.М. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11 / - М., 2001.
Рецензия
на статью Шулипа Юрия Юрьевича. Тема: " Некоторые вопросы организационного обеспечения президентского контроля при взаимодействии и координации правоохранительных органов".
Рецензируемая работа посвящена существующей актуальной проблеме в области государственного управления - организационного обеспечения президентского контроля при взаимодействии и координации правоохранительных органов.
Актуальность рецензируемой работы не вызывает сомнений, поскольку
президентский контроль является важной и необходимой составной частью всей системы государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение различных задач стоящих перед государством, обществом и личностью. Поиск эффективной модели госконтроля в условиях совершенствования государственного управления, является одной из важных и трудных задач, стоящих перед современным государством.
Комментируя мнения коллег, на примерах зарубежного опыта и российской административной (управленческой) традиции, автор приходит к выводу, что для эффективного обеспечения безопасности личности, общества и государства существует реальная необходимость в создании совета по координации контрольной деятельности правоохранительных органов при Президенте РФ с закреплением правомочий в законе о госконтроле.
Грамотно и корректно проведена интерпретация собранного материала.
Отмечая в целом высокую практическую значимость исследования, считаю возможным представить работу Шулипа Ю. Ю., к опубликованию.
Рецензент: д.ю.н., профессор Б. В. Россинский.
