Украла ли атака террористов 11 сентября американскую свободу? Текст научной статьи по специальности «Право»

Г ОСТЕВАЯ ЛОЖА *

Украла ли атака террористов 11 сентября американскую свободу?*

А. Конзэ**

Доклад и рекомендации Комиссии по террористическим нападениям

Национальная Комиссия по террористическим нападениям на Соединенные Штаты (комиссия 9/11) — независимая двухпартийная комиссия, созданная в соответствии с законодательством и утвержденная президентом Дж. Бушем в конце 2002 г., должна была провести полное расследование обстоятельств, связанных с террористическими актами 11 сентября 2001 г. (включая подготовленность к отражению атаки), и выработать рекомендации по предотвращению нападений. 22 июля 2004 г. комиссия выступила с публичным отчетом. В нем описаны и проанализированы нападения 9/11 и то, что с ними связано: террористическая сеть Аль-Каиды и особенно политическая среда, условия безопасности и юридическая ситуация. В целом полученные данные выдвигают на первый план стечение обстоятельств, сделавшее возможной атаку. Было обращено внимание на неудачную дипломатию, отсутствие превентивных военных действий, проблемы в ЦРУ и ФБР, охране водных границ, иммиграционных службах, ПВО, финансировании, в том числе на уровне Конгресса.

Нападения были совершены девятнадцатью арабами, действовавшими по указке утвердивших-

ся в Афганистане исламистских экстремистов. Некоторые жили в Соединенных Штатах больше года, не вызывая подозрений, хотя не были образованы и плохо говорили по-английски, четверо обучались на пилотов. В группы входило по четыре-пять человек, имевших только маленькие ножи и банки кукурузы или аэрозольные баллончики. Эти люди прошли через контрольно-пропускную систему, которую они, очевидно, изучали и знали, как преодолеть. Они выбрали четыре рейса, воспользовавшись психологической и организационной неподготовленностью гражданской авиации к неординарным обстоятельствам налета и самоубийства налетчиков. Хотя экстремисты предупреждали, что они будут уничтожать американцев без разбора и в большом количестве, правительство не предприняло должных контрмер.

Комиссия 9/11 установила, что причиной успешных террористических действий до 11 сентября 2001 г. стали слабости американской антитерро-ристической системы, приведшие к ужасающим последствиям. Еще в феврале 1993 г. группа исламских террористов пыталась разрушить Всемирный торговый центр бомбой, установленной в грузовике. Они убили шесть и ранили тысячу человек. Другие планы— взорвать туннели Голландии и Линкольна, иные объекты Нью-Йорка — были предот-

* Предлагаемый ниже материал является выдержками из диссертации на степень магистра по специальности «Международная полиция», которая была защищена в сентябре 2007 г. в университете города Портсмут (США). Темой исследования стал вопрос «Была ли украдена американская свобода террористами 11 сентября?». В диссертации дается анализ влияния контртеррористических мер, предпринимаемых США, на повседневную жизнь граждан.

Полный текст работы на английском языке, любезно предоставленный автором и хранящийся в нашей редакции, служит примером магистерской диссертации. В связи с переходом отечественного образования на уровневую систему (бакалавриат/магистратура) диссертация может представлять определенный интерес для исследователей.

** В нашем журнале публикуется впервые.

вращены благодаря аресту заговорщиков. В октябре 1993 г. сомалийцы подбили американские вертолеты, убив восемнадцать и ранив семьдесят три человека в инциденте, известном как «атака Черного Ястреба». В начале 1995 г. в Маниле удалось раскрыть план взрыва двенадцати американских авиалайнеров во время полета над Тихим океаном. В ноябре 1995 г. от взрыва бомбы возле американского офиса в Эр-Рияде погибли семь человек, из них пять граждан США. В июне 1996 г. бомба в грузовике уничтожила комплекс Башен Хобар в Дахране (Саудовская Аравия), убив девятнадцать американских служащих и ранив сотни.

В феврале 1998 г. группа экстремистов, возглавляемая Усамой, богатым аравийцем и добровольцем в «святой борьбе» джихада, выпустила собственный свод Корана, публично заявив, что это «декрет Бога», во исполнение которого каждый мусульманин должен убивать американцев, военных и гражданских по всему миру, так как они агрессивны и оскверняют исламские святыни. Именно эта организация вместе с некоторыми другими сформировала Аль-Каиду, совершившую в августе того же года почти одновременные нападения на американские посольства в Найроби (Кения) и Дар-эс-Саламе (Танзания). В результате погибли 224 человека, в том числе двенадцать американцев, более тысячи получили ранения. С тех пор Аль-Каида считается мощным противником Соединенных Штатов. В октябре 2000 г. команда Аль-Каиды в Адене (Йемен) использовала моторную лодку, заполненную взрывчатыми веществами, чтобы взорвать военный корабль США. Исламисты почти утопили судно и убили семнадцать моряков.

До некоторых пор американская разведка узнавала о террористических планах Аль-Каиды и, контактируя с иностранными спецслужбами, выявляла отдельные ее ячейки. Однако до ядра организации добраться не удалось, а разработанный ею план нападения на Всемирный торговый центр и Пентагон был намного более сложным, точным и разрушительным.

После упомянутого нападения на военный корабль США в октябре 2000 г. стало очевидно, что Аль-Каида развернула антиамериканскую террористическую деятельность. Однако не было доказательств, что заказ поступил именно от этой организации (рассматривалась также версия талибанско-го следа). Полученные оперативные данные ЦРУ охарактеризовало как предварительное расследование. Между тем правительство для решения вопроса о военных действиях ожидало не предварительного расследования, а заключения, считая военную операцию крайней мерой.

Со взрывом корабля и расследованием совпал приход к власти нового президента. Дж. Буш, его

главные советники признали, что за нападение на Коул ответственна Аль-Каида, но не одобрили предлагавшиеся проекты реагирования и инициировали новую стратегию сроком на три-пять лет. На встрече 4 сентября 2001 г. советники президента одобрили директиву проекта стратегии и подтвердили концепцию «Вооружение Хищника». Эта директива должна была быть подписана Бушем 11 сентября. В течение весны и лета американские спецслужбы получили серию предупреждений о том, что Аль-Каида планирует беспрецедентную по разрушительности атаку. Но внутренние спецслужбы не были эффективно мобилизованы. Угроза не привлекла и внимания национальных СМИ как глобальная угроза тысячелетия.

Хотя планирование нападений продолжалось, у заговорщиков возникли внутренние сложности. Несколько участников выбыли, другие не смогли получить разрешение на въезд в Соединенные Штаты. Так, один из террористов был арестован 16 августа 2001 г. за нарушение правил иммиграции. Тем не менее его желание пройти ускоренный курс обучения пилотажу на экспериментальных больших лайнерах не вызвало даже подозрения. Летом 2001 г. заключительные приготовления шли полным ходом, но среди верхушки Аль-Каиды в Афганистане появились разногласия. Руководитель Талибана отклонил решение о нападении. Однако, находясь в оппозиции многим его лидерам, Бен Ладен продолжал подготовку.

Ряд возможностей раскрыть заговор на стадии планирования и подготовки остался неиспользованным ввиду слабости системы безопасности. Даже на высших уровнях командования Вооруженных сил и Федерального управления авиации взаимодействие и подготовка оказались не на высоте. Фактически в критический момент президент не мог связаться с некоторыми руководителями высшего звена. То, что последовало, было поспешной попыткой импровизировать защиту силами гражданских лиц, которые никогда не сталкивались с похищением самолетов, и военными, не подготовленными к ситуациям, когда противник использует гражданские самолеты в качестве оружия. Лишь в Пентагоне среагировали более оперативно. Чрезвычайная комиссия — центральный орган управления в чрезвычайных ситуациях — установила контроль вопреки местной и федеральной юрисдикции.

По мнению комиссии 9/11, заговор можно было раскрыть. Правительство не смогло оперативно среагировать на ошибки заговорщиков и объединить разведданные ЦРУ, ФБР, Вооруженных сил, Департамента безопасности. Заговорщики свободно открывали счета на собственные имена в расположенных на территории Соединенных Штатов банках, использовали паспорта и другие документы, не привлекая к себе внимания. Двое вызывавших по-

дозрение будущих налетчиков не были опознаны, поскольку слежка за ними прекратилась, когда они уехали в Бангкок, а ФБР не сообщило, что одному из них выдали американскую визу. Информация об аресте заговорщика, о котором было известно, что он обучается управлению самолетом в террористических целях, не была интегрирована в рамках ФБР и ЦРУ, не говоря уже о фактах подделки виз и паспортов. Ни обращения за визой, нарушающие законодательство об иммиграции, ни подложные таможенные декларации не привели к серьезным расследованиям и не стали известными другим заинтересованным органам. Распространение разведданных и стратегический анализ были стеснены юридическими преградами и разделением информации на внутреннюю и внешнюю. Напротив, налетчики использовали информацию из доступных источников о системе безопасности авиации и возможностям легального провоза представляющих угрозу предметов.

Рекомендации, сделанные комиссией 9/11, относятся к профессиональной и общественной дипломатии, разведке, правоприменительной деятельности, экономической политике, иностранной помощи, международному сотрудничеству и обороне. К числу поставленных антитеррористических задач относятся:

— нападение на террористов и их организации;

— предотвращение дальнейшего роста исламского терроризма;

— защита и подготовка к отражению террористических нападений.

Ущемление прав человека не должно быть основанием отказа от решения данных задач. Ответственность за использование полномочий остается на руководстве, призванном гарантировать адекватный их контроль.

Поскольку нападения 9/11 были связаны с путешествиями, Комиссия рекомендовала, чтобы каждый путешествующий террорист или финансирующий их был разыскан и обезврежен. Было указано на необходимость биометрической идентификации лиц, пересекающих американскую границу, выявления поддельных документов об идентификации, рождении, водительских прав и т. п., а в целом — создания новой системы безопасности, которая смогла бы интегрировать деятельность всех заинтересованных агентств в целях увеличения эффективности защиты и уменьшения вероятности неправильного употребления или злоупотребления властью.

Закон Патриота США

На первой сессии 107-го Конгресса подавляющим большинством голосов был принят акт ОР. 3162, широко известный как Закон Патриота США. Сенат, внеся незначительные изменения, утвердил его

357 голосами против 66. В то же время ряд статей этого закона, подписанного 26 октября 2001 г., был подвергнут критике. В десяти главах закона Патриота США сформулированы положения об:

— усилении внутренней безопасности от терроризма;

— расширенных процедурах наблюдения;

— международном противодействии отмыванию денег;

— защите границы;

— устранении препятствий преследованию терроризма;

— социальном обеспечении жертв терроризма, сотрудников служб безопасности и их семей;

— ужесточении уголовной ответственности за терроризм;

— расширении компетенции разведорганов.

Закон Патриота не может считаться непосредственным юридическим основанием правительственных антитеррористических мер ввиду существования специальных инструкций, зафиксированных в других официальных документах. Речь идет о системе новелл американского законодательства, включающей поправки к Закону перехвата, Электронному закону о секретности коммуникаций (ECPA), Иностранному закону сведений разведки (FISA), Закону о слежке и т. д.

Упомянутые важнейшие нормативные акты могут быть охарактеризованы как американская структура правительственного перехвата коммуникаций. Закон перехвата требует судебной санкции на перехват передачи данных голосовым сообщением. Электронный закон о секретности коммуникаций регулирует правительственный доступ к электронной почте и другим электронным коммуникациям. Иностранный закон сведений разведки уполномочивает правительство осуществлять электронное наблюдение за человеком после получения судебного разрешения, основанного на допущении о том, что последний является агентом иностранного государства. В новом законодательстве пересмотрены такие конструкции, как «устройство или процесс, который осуществляет запись или расшифровывает вызов номера, направление, адресацию или сигнальную информацию, переданную с помощью с инструмента или средства...», расширяются возможности сбора информации в Интернете, включая электронную почту, серфинг и иные формы электронных коммуникаций.

Поскольку легальные определения неоднозначны, они могут быть по-разному истолкованы в части того, что относится к перехватываемой информации. Так, Закон перехвата дает повод считать, что в целях секретности допустимо уничтожение некоторых данных. Раздел 217 Закона Патриота выступает юридическим основанием, причем без судеб-

ного надзора, для правительственного перехвата «коммуникаций компьютерного нарушителя», если владелец или оператор «защищенного компьютера, используемого в сети между штатами или внешней коммуникации», разрешают перехват. Собственно говоря, при подключении к Интернету может быть перехвачен любой компьютер. Большинство федеральных законов о перехвате коммуникаций не требует объективного внешнего надзора: перехват вряд ли приведет к судебному расследованию, так как подозреваемый не заметит, что за ним ведется наблюдение. Новое законодательство изменяет первоначальные условия Кабельного закона об обязательном добровольном объявлении информации подписчика. Как следствие, например, открывается возможность слежения за абонентом через кабельное телевидение, между тем как строгие правила защиты конфиденциальности запрещают доступ к информации о частной жизни при отсутствии согласия. Отныне «секретный» поиск применяется в случаях, когда суд «находит разумную причину полагать, что обеспечение немедленного уведомления о выполнении ордера может иметь отрицательные последствия».

Прежде правоприменитель мог использовать повестку в суд для сбора комплекса сведений (имя, адрес, местные и дальние телефонные распечатки и отчеты, номер телефона или другие номера, время обслуживания, клиента и типа оказанных ему интернет-услуг). Закон Патриота расширяет право доступа к информации, в результате чего наибольшей опасности оказаться «под колпаком» подвергаются лица, входящие в Интернет через общественные средства обслуживания типа библиотек, университетских компьютерных лабораторий и интернет-кафе. Однако это противоречит четвертой поправке к Конституции США, гласящей, что любой ордер на обыск «должен описать место, которое будет обыскано».

Действовавшее ранее требование закона к правительству обосновывать перед судом цель наблюдения также пересмотрено в Законе Патриота, который тем не менее запрещает наблюдение при любых обстоятельствах за гражданином США, если расследование проводится «исключительно на основе действий, оговоренных в Первой Поправке». Это ограничение до некоторой степени расширяет полномочия ФБР по применению санкций, касающихся таких материальных предметов, как книги, отчеты, бумаги, документы и другие материалы, необходимые для расследования фактов международного терроризма или тайных действий разведки, оговоренных Законом Патриота. Хотя поправка называется «Доступ к определенным деловым отчетам для иностранной разведки и международных расследований терроризма», возможности спецслужб

намного шире и охватывают любые отчеты. Эта поправка блокирует законодательство о конфиденциальности переписки и выгодна ФБР для доступа к определенной информации без мотивировки. Достаточно указать, что данные могут быть связаны с расследованием разведывательной или террористической деятельности.

Следует заметить, что некоторые поправки, расширяющие легальные возможности негласного сбора информации, были введены на срок до 31 декабря 2005 г. с целью оценить их эффективность перед вынесением окончательного решения. 2 марта 2006 г. Закон об усовершенствовании Закона Патриота США получил полную двухпартийную поддержку Конгресса. Выступая 9 марта 2006 г. в Сенате по поводу последнего акта, президент Буш заявил: «Террористы не потеряли желание и способность напасть на нас. Закон Патриота жизненно важен для войны с терроризмом и защиты наших граждан от безжалостного врага. Этот документ позволит нашим официальным лицам, следящим за соблюдением законов, продолжать использовать те же инструменты против террористов, которые уже используются против торговцев наркотиками и других преступников для охраны гражданских свобод американцев».

Американское правительство «сняло перчатки» в борьбе с терроризмом. Трудно оценить, насколько она эффективна и как глубоко затронула ежедневную жизнь граждан. Секретность — одно из наиболее защищенных американской Конституцией прав, а прослушивание переговоров, устных и электронных коммуникаций подвергают его большой опасности. Число санкционированных прослушиваний возросло, большинство из них направлено против нарушителей и будет доведено до стадии судебного преследования. В то же время основания для установления прослушивания расширяются, что свидетельствует об усилении вмешательства правоприменительной практики в частную жизнь.

Закон об удостоверении личности

В соответствии с рекомендациями комиссии 9/11 США приступили к программе идентификации личности. Федеральное правительство должно установить стандарты свидетельств о рождении и источников идентификации для лицензий водителей. Подделка документов, удостоверяющих личность, перестает быть проблемой воровства. На многих контрольно-пропускных пунктах, включая авиатерминалы, идентификация личности — последнее средство от террористической угрозы. Американцы все чаще вынуждены представлять удостоверяющие личность документы для выполнения своих дел. В начале марта 2007 г. Департамент безопасности издал инструкции по реализации законодательства

об удостоверении личности. Закон требует принятия федеральных стандартов водительских прав и удостоверений личности до 11 мая 2008 г. В противном случае Федеральное правительство не будет принимать водительские права или удостоверения личности при полете на коммерческом самолете, входе в федеральное здание и т. п. Стоимость выполнения закона оценена в 23,1 млрд долларов на срок более десяти лет. Требуется переоформить 245 млн водительских прав и удостоверений личности до 11 мая 2013 г. 30 из 50 штатов уже рассматривают меры по изменению образца удостоверения личности. Даже аполитичный Национальный исследовательский совет признал, что стандартизированные водительские права стали бы «общенациональной системой идентичности».

Надо сказать, что этот проект вызывает неоднозначную реакцию. Законодатели нескольких штатов сочли его противоречащим закону. Критика основана на нескольких точках зрения. Так, говорится, что введение национального удостоверения личности — неуместная, поверхностная мера, которая не сдержит террористов, но обернется серьезной угрозой равенству и свободе. Террористы и другие преступники могут получить такие документы. Национальное удостоверение личности спровоцирует ложное чувство безопасности, а потому позволит обладателям удостоверения избежать усиленных мер безопасности. Идентификационные документы только идентифицируют человека, не давая свидетельства о его намерениях. Кроме того, нет никакой гарантии, что страны, которые уже имеют национальную систему идентификации, являются более безопасными в террористическом отношении, чем страны без таких систем. Национальное удостоверение личности зависит от массы бюрократических процедур, которые ограничат основные свободы американских граждан. Национальная система удостоверения личности предполагает интеграцию огромного количества личной информации в государственную и федеральные правительственные базы данных. Одна ошибка или подделка могут воспрепятствовать свободе перемещения или даже сделать людей нетрудоспособными. Наконец, обращается внимание на затратность программы — от 3 до 6 млрд долларов ежегодно.

Хотя система национального удостоверения личности не ущемляет американских свобод непосредственно, она угрожает им косвенно. Истраченные на нее средства нельзя будет направить на

здравоохранение, образование или социальное обеспечение. Свобода граждан США не сравнима со свободой граждан других государств, что существенно для истории нации и, вероятно, выступает ведущей причиной превращения Америки в террористическую мишень № 1. Не менее важно, что свобода — движущая сила экономических успехов США, и любая угроза ей затронет дух нации. Ввиду этого проекты, аналогичные программе национального удостоверения личности, отклонялись в прежние годы. Как только правительственные базы данных будут объединены, доступ к личной информации неизбежно расширится. Удостоверение личности может использоваться как средство национальной или религиозной дискриминации. Риск «общества наблюдения» возрастает в связи с использованием современных технических средств обслуживания. Налоговые инспекции и другие правительственные агентства, предприниматели, страховщики, кредитно-информационные бюро, частные сыщики, гражданские истцы и ответчики будут нарушать неприкосновенность личной жизни, которую американцы справедливо уважают.

Заключение

Американское Правительство своевременно отреагировало на нападения 9/11 как во внешней, так и во внутренней политике. Комплекс антитер-рористических мер, основанный на рекомендациях комиссии 9/11, был осуществлен настойчиво и последовательно. Залогом успеха атаки террористов стала не столько слабость системы безопасности, сколько готовность причинить вред западной цивилизации, а также близорукость политических деятелей и официальных лиц.

В связи с реализацией Закона Патриота право на тайну личной информации, защищенное американской Конституцией и Биллем о правах, поставлено под угрозу, поскольку ежегодно увеличивается количество прослушиваний и перехватов конфиденциальных сведений.

Инструкции по проекту Закона об удостоверении вызвали широкий протест. Затраты государства и федеральных бюджетов на программу национального удостоверения личности увеличиваются, что влияет на повседневную жизнь налогоплательщиков. Выполнение этой программы приведет к фактическому ограничению свобод граждан. Хотя террористы 9/11 не сумели украсть американскую свободу, меры американского правительства по борьбе с терроризмом приближают это.

Материал подготовлен к публикации Г. Ч. Синченко