CC BY
155. Демидов М.В. Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод личности // Конституционное и муниципальное право. 2017.№ 5. С. 27-29.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. 552 с.
References
1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (s uchetom popravok, vnesennykh Zakonami RF o popravkakh k Konstitutsii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // Sobr. zakonodatePstva Ros. Federatsii. 2014. № 31, st. 4398.
2. O politsii: feder. zakon ot 07.02.2011 № 3-FZ (red. ot 01.04.2019) // Sobr. zakonodatePstva Ros. Federatsii. 2011. № 7, st. 900.
3. Ob operativno-rozy'sknoj deyateFnosti: feder. zakon ot 12.08.1995 № 144-FZ (red. ot 06.07.2016) // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 1995. № 33, st. 3349.
4. Demidov M.V Ispolnitelnaya vlast sub"ekta Rossijskoj Federatsii: konstitutsionno-pravovoj aspekt ee statusa [Executive power of a subject of the Russian Federation: constitutional and legal aspect of its status] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2017. № 1. S. 62-67.
5. Demidov M.V. Parlamentskij kontroF za sob-lyudeniem konstitutsionnykh prav i svobod lichnos-ti [Parliamentary control over the observance of constitutional rights and freedoms of the individual] // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2017. № 5. S. 27-29.
6. Kommentarij k Konstitutsii Rossijskoj Federatsii / obshch. red. Yu.V. Kudryavtseva. M., 1996. 552 s.
МАТРОСОВ Сергей Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].
ПЕТРОВ Александр Геннадьевич - доктор юридических наук, кандидат исторических наук, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: a.g. petrov @rucoop.ru.
ПЕТРОВ Владислав Руфович - кандидат юридических наук, доцент кафедры общеобразовательных дисциплин. Чувашская государственная сельскохозяйственная академия. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].
MATROSOV, Sergey Nikolaevich - Candidate of Sciences (Law), Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].
PETROV, Alexander Gennadyevich - Doctor of Sciences (Law), Candidate of Sciences (History), Head of the Department of Constitutional and Municipal Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. Email: a.g. petrov @ rucoop.ru.
PETROV, Vladislav Rufovich - Candidate of Sciences (Law), Associate Professor of the Department of General Education. Chuvash State Agricultural Academy. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].
УДК 343.35
УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ УГОЛОВНЫХ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
А.А. Пастушенко
В статье рассматриваются нормы уголовных кодексов Российской Федерации и Кыргызской Республики, формирующие целостную систему уголовно-правовой охраны общественных отношений в сфере расходования бюджетных средств. Проведен полный анализ статей Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, Кодекса Кыргызской Республики от 02.02.2017 № 19 «Уголовный кодекс Кыргызской Республики», Уголовного кодекса Кыргызской Республики от 01.10.1997 № 68, устанавливающих уголовную ответственность за посягательства на бюджетные средства. Осуществлено их системное исследование и сравнение, определены спе-
цифические черты таких уголовно-правовых норм. Кроме оценки указанных уголовно-правовых норм, приводятся материалы судебной практики.
При написании статьи использовались такие специальные методы, как сравнительно-правовой, формально-логический, системный. Автором сделан вывод о большом защитном потенциале норм признанного к настоящему моменту утратившим силу Уголовного кодекса Кыргызской Республики 1997 г., возможности заимствования специфики их построения при модернизации уголовно-правовых норм Уголовного кодекса РФ.
Ключевые слова: бюджет; нецелевое расходование; бюджетные средства; Уголовный кодекс Кыргызской Республики; Уголовный кодекс Российской Федерации; контракт; незаконные действия.
A.A. Pastushenko. CRIMINAL AND LEGAL PROTECTION OF BUDGETARY MEANS: A COMPARATIVE ANALYSIS OF THE CRIMINAL LAWS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE KYRGYZ REPUBLIC
The article discusses the norms of the criminal codes of the Russian Federation and the Kyrgyz Republic, which form an integral system of criminal law protection of public relations in the area of budget spending. A complete analysis of the articles of the Criminal Code of the Russian Federation of June 13, 1996 № 63-FZ, of the Code of the Kyrgyz Republic of February 2, 2017 № 19 «Criminal Code of the Kyrgyz Republic», of the Criminal Code of the Kyrgyz Republic of October 1, 1997 № 68, establishing criminal liability for encroachment on budget funds. their systematic research and comparison are carried out. The specific features of such criminal law are determined. In addition to assessing these criminal law, the materials of judicial practice are shown.
In the article, such special methods as comparative legal, formal logical, systematic were used. The author made a conclusion about the great protective potential of the norms, recognized to date as invalid, of the Criminal Code of the Kyrgyz Republic in 1997, the possibility of borrowing the specifics of their construction during the modernization of the criminal law of the Criminal Code of the Russian Federation.
Keywords: budget; misappropriation; budgetary funds; Criminal Code of the Kyrgyz Republic; contract; illegal actions.
Создание надлежащей системы охраны бюджетных средств является одной из приоритетных задач любого современного государства. Реализация мер по обеспечению национальной безопасности невозможна в условиях финансовой неустойчивости, поскольку отсутствуют условия по финансированию любых мероприятий, обеспечивающих независимость государства [6].
Целями функционирования такой системы выступают повышение эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективных бюджетных расходов, борьба с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, повышение эффективности управления принадлежащими государству активами. К наиболее строгим из элементов указанной системы относится уголовная ответственность за посягательства на бюджетные средства.
С учетом универсального характера вышеуказанной задачи возрастает интерес к опыту ее решения иными странами. При этом особое внимание необходимо обратить на государства, имеющие общие черты формирования системы уголовно-правовых норм. Такому требованию отвечают страны, являющиеся быв-
шими республиками СССР. Посредством компаративного метода проведем исследование уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за посягательства на бюджетные средства в Российской Федерации и Кыргызской Республике.
Учитывая, что за время существования Кыргызской Республики в качестве самостоятельного государства действует уже второй уголовной закон, то проведение настоящего исследования будет проводиться как с учетом действующего в настоящее время Кодекса КР от 02.02.2017 № 19 «Уголовный кодекс Кыргызской Республики» (далее - УК КР 2017 г) [3], так и признанного с 1 января 2019 г. утратившим силу Уголовного кодекса Кыргызской Республики от 01.10.1997 № 68 (далее - УК КР 1997 г.) [2].
Интерес в рамках настоящего исследования представляет как раз УК КР 1997 г., который был признан утратившим силу Законом КР от 24.01.2017 № 10 «О введении в действие Уголовного кодекса Кыргызской Республики, Кодекса Кыргызской Республики о проступках, Уголовно-процессуального кодекса Кыргызской Республики, Уголовно-исполнительного кодекса Кыргызской Республики, Закона Кыр-
гызской Республики «Об основах амнистии и порядке ее применения» [4]. Обозначенный интерес к этому акту обусловлен наличием в его структуре нормы, устанавливающей ответственность за незаконное использование бюджетных средств.
Диспозицией ч. 1 ст. 308 УК КР 1997 г. определено, что уголовно наказуемым является незаконное использование должностным лицом бюджетных средств, причинившее ущерб общественным или государственным интересам. Из указанного следует, что, в отличие от ст. 2851 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 № 63-Ф3 (далее - УК РФ) [1], норма УК КР 1997 г. включает в число преступных все незаконные действия, связанные с использованием должностным лицом бюджетных средств, а не только их нецелевое расходование.
Субъектный состав настоящей нормы, исходя из содержания понятия «должностное лицо», содержащегося в примечании к ст. 304 УК КР 1997 г., являлся идентичным УК РФ. Однако необходимо учитывать, что ст. 308 УК КР 1997 г., в отличие от ст. 2851 УК РФ, к числу субъектов незаконного использования бюджетных средств относит всех должностных лиц, а не только должностных лиц - получателей бюджетных средств.
Отличительной особенностью анализируемой нормы также является характер санкции. Так, за совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 308 УК КР 1997 г., было установлено следующее наказание: штраф в размере от одной тысячи до двух тысяч расчетных показателей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет либо лишением свободы на срок от 5 до 8 лет с конфискацией имущества. Для квалифицированного состава данного преступления (ч. 2 ст. 308 - то же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору; в крупном размере) предусматривалось еще более суровое наказание, а именно штраф в размере от трех тысяч до пяти тысяч расчетных показателей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишение свободы на срок от 8 до 10 лет с конфискацией имущества.
В качестве примера применения ст. 308 УК КР 1997 г. отметим постановление Первомайского районного суда города Бишкека от 12.01.2018 о прекращении уголовного дела (прекращено за истечением срока давности): «К.Ш.М., занимая должность начальника Управления внутренних дел на транспорте МВД Кыргызской Республики (далее - УВДТ),
согласно своим функциональным обязанностям имея полномочия курировать финансовую часть УВДТ МВД Кыргызской Республики, ОВДТ по Ошской и Джалалабадской областей, 31 декабря 2010 г., пригласив в свой служебный кабинет ведущего специалиста УВДТ Э.Э.М., злоупотребляя своим должностным положением, вопреки интересам государства, заведомо зная о незаконности своих действий, дал устное указание последней о выдаче из кассы УВДТ МВД Кыргызской Республики бюджетных средств в размере 126 560 сомов, предназначенных на командировочные расходы сотрудникам ведомственных подразделений УВДТ, в качестве премиальных выплат. Во исполнение указания начальника УВДТ МВД Кыргызской Республики К.Ш.М. ведущий специалист Э.Э.М. выдала сотрудникам МВД средства, предназначенные для командировочных целей. Тем самым бюджетные средства использованы не по назначению, в результате чего нанесен ущерб государству на сумму 126 560 сомов» [7].
Еще один случай использования ст. 308 УК КР 1997 г. на практике отражен в приговоре Ка-ракольского городского суда Иссык-Кульской области: «А.А.А., работая заведующим отделом дома культуры г. Каракол, согласно приказу от 11.02.2011 № 11 Министерства культуры и информации Кыргызской Республики, является распорядителем кредитов с правом первой подписи во всех финансовых документах. В соответствии с распоряжением мэра г. Каракол от 28.05.2014 № 100 и сметы, утвержденной заведующим отделом культуры, для проведения Международного дня защиты детей городскому отделу культуры выделено 21,0 тыс. сом. Вся сумма по расходному ордеру от 30.05.2014 № 17 выдана директору дома культуры И.Н., в свою очередь И.Н., по устному распоряжению заведующего отделом культуры А.А.А., составляет трудовой договор с гражданином С.А.А. о привлечении ее в качестве главного режиссера для организации праздничного концерта 1 июня 2014 г. к Международному дню защиты детей и выдает 10 тыс. сом за услуги. В то же время в штате дома культуры г. Каракол имеется должность режиссера-постановщика с окладом 4,0 тыс. сом в месяц (без надбавок), которую на то время занимает С.М., в обязанность которого, согласно распределению обязанностей, входит именно постановка спектаклей, концертных программ и танцевальных номеров. Следовательно, не было необходимости привлечения режиссера со стороны при организации праздника для детей, так как имелся штатный работник. В этом случае произошла
двойная оплата в сумме 10,0 тыс. сом по устному распоряжению заведующего отделом дома культуры г. Каракол А.А.А., данные денежные средства были выплачены незаконно» [8].
Настоящие примеры свидетельствуют об аналогичности применения ст. 308 УК КР 1997 г. к действиям должностных лиц, которые в РФ квалифицировались по ст. 2851 УК РФ. В целом отметим, что лаконичный способ изложения диспозиции ст. 308 УК КР мог бы быть использован при устранении пробелов, которые содержит ст. 2851 УК РФ (в частности, речь идет об ограниченном числе участников общественных отношений в сфере расходования бюджетных средств, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 2851 УК РФ).
УК КР 2017 г., который начал действовать с 1 января 2019 г., не содержит норм, аналогичных ст. 308 УК КР 1997 г. Полагаем, что деяния, связанные с посягательством на бюджетные средства будут квалифицироваться как злоупотребление должностным положением. При этом, сравнивая санкции ст. 320 «Злоупотребление должностным положением» нового уголовного кодекса и ст. 308 УК КР 1997 г., приходишь к однозначному выводу о снижении меры ответственности (лишение свободы на срок до 2 лет 6 месяцев или от 2 лет и 6 месяцев до 5 лет вместо лишения свободы на срок от 5 до 8 лет с конфискацией имущества).
Отметим, что новая редакция уголовного закона Кыргызстана сохраняет норму, устанавливающую ответственность за заключение заведомо невыгодного контракта (ст. 306 УК КР 1997 г. и ст. 322 УК КР 2017 г.). Учитывая характер диспозиции ст. 322, а именно определяющей, что заключение должностным лицом заведомо невыгодного для государства контракта (договора), а равно осуществление таким должностным лицом государственной закупки, причинившей крупный ущерб, является преступным, полагаем, что незаконные действия с бюджетными средствами, производимые в рамках осуществления закупок товаров, работ и услуг будут квалифицироваться по указанной норме. Соответственно, данная норма тоже может рассматриваться как норма, устанавливающая ответственность за нарушения в бюджетной сфере.
Данный довод можно подкрепить примером из судебной практики применения ст. 306 УК КР 1997 г., которая, как уже было отмечено, идентична по своей правовой природе ст. 322 УК КР 2017 г. В приговоре Первомайского районного суда г. Бишкек от 19.12.2018 по уголовному делу № УД-1103/18 Б3 по об-
винению Н.Б.А. в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 304, ч. 1 ст. 306 УК КР 1997 г., отмечено следующее: «Начальник Управления весогабаритного контроля и тоннельной службы Министерства транспорта и коммуникации Кыргызской Республики (далее - УВК и ТС при МТ и К Кыргызской Республики) Н.Б.А., злоупотребляя своим должностным положением и в целях извлечения выгод для подрядчика Ч.О.С., грубо нарушая требования п. 3 ст. 2 Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках», произвел закупки идентичных работ путем заключения двух договоров с Ч.О.С. Согласно платежному поручению за 06.12.2013 № 450 от Ч.О.С. было перечислено 436 644 сом. После чего платежным поручением от 23.12.2013 № 512 Ч.О.С. было перечислено еще 187 134 сом, итого общая перечисленная сумма составила 623 778 сом. Далее, по указанию начальника Н.Б.А. были приняты работы 13 декабря 2013 г. комиссией в составе главного инженера УВК и ТС при МТ и К Кыргызской Республики Д.К., начальника пункта весового контроля УВК и ТС при МТ и К Кыргызской Республики Д.Э., ведущего специалиста УВК и ТС при МТ и К К.Р.О. Т., подрядчика О.С. и мастера И.Л., которые подписали акт выполненных работ на отделку контейнера 40 тонн под «пункт весового контроля», в соответствии с которым следует, что вышеуказанные лица полностью приняли работу по отделке трех контейнеров согласно сметной стоимости. Работа выполнена в срок, и качество соответствует заявленному. Тогда как на тот момент фактически был готов один контейнер вместо трех. Согласно заключению судебного эксперта за № 4810/16 от 14.11.2016 следует, что смета расходов строительных материалов на отделку 1-го контейнера, составленная Ч.О.С., не соответствует израсходованным строительным материалам на один контейнер по факту. Тем самым, экспертом Государственного центра судебных экспертиз при Министерстве юстиции Кыргызской Республики установлено завышение объема подрядных работ в сумме 158 459 сом» [9].
Как отмечено в отчете Сети организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии, утвержденном на заседании Сети организации экономического сотрудничества и развития 4 июля 2018 г. в Париже [5] при разработке нового Уголовного кодекса Кыргызской Республики главными направлениями были определены идея гуманизации правосудия, отход от репрессивных мер уголовно-правового воздействия, разработка и внедрение новых механизмов воздействия
на осужденного в целях его ресоциализации. Исходя из этого, можно сделать вывод, что невключение в действующий с 2019 г Уголовный кодекс нормы, аналогичной норме ст. 308 УК КР 1997 г, а значит возложение ее функций на иные нормы УК КР 2017 г. (ст. 320, 322), было связано с необходимостью гуманизации уголовного закона и серьезностью санкции, которая была указана в ст. 308 УК КР 1997 г. Насколько оправдана такая реформа с позиции защиты бюджетных средств, покажет только время.
Список литературы
1. Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред. от 23.04.2019). URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.05.2019).
2. Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 01.10.1997 № 68 (в ред. от 04.08.2018). URL: http ://cbd .minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/568 (дата обращения: 01.05.2019).
3. Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 02.02.2017 № 19 (в ред. от 15.05.2019). URL: http://cbd.minjust.gov.kg (дата обращения: 23.05.2019).
4. О введении в действие Уголовного кодекса Кыргызской Республики, Кодекса Кыргызской Республики о проступках, Уголовно-процессуального кодекса Кыргызской Республики, Уголовно-исполнительного кодекса Кыргызской Республики, Закона Кыргызской Республики «Об основах амнистии и порядке ее применения»: закон Кыргызской Республики от 24.01.2017 № 10. URL: http:// cbd.minjust.gov.kg (дата обращения: 10.05.2019).
5. Отчет Сети ОЭСР по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии: утв. на заседании Сети ОЭСР 4 июля 2018 г. в Париже. URL: https://www.oecd.org (дата обращения: 12.05.2019).
6. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И И. Кучерова. М.: ИЗиСП; Контракт, 2016. 344 с.
7. Постановление Первомайского районного суда города Бишкека от 12.01.2018 года о прекращении уголовного дела № УД-1220/17.Б3. URL: http://act.sot.kg/ru (дата обращения: 10.05.2019).
8. Приговор Каракольского городского суда Иссык-Кульской области от 17.11.2017 по уголовному делу № УД-162/17юИ5. URL: http://act. sot.kg/ru (дата обращения: 10.05.2019).
9. Приговор Первомайского районного суда города Бишкек от 19.12.2018 г. по уголовному делу № УД-1103/18 Б3 URL: http://act.sot.kg/ru (дата обращения: 10.05.2019).
References
1. Ugolovny'j kodeks Rossijskoj Federatsii: feder. zakon ot 13.06.1996 № 63-FZ (v red. ot 23.04.2019). URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 21.05.2019).
2. Ugolovny'j kodeks Ky'rgy'zskoj Respubliki ot 01.10.1997 № 68 (v red. ot 04.08.2018). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/568 (data obrashcheniya: 01.05.2019).
3. Ugolovny'j kodeks Ky'rgy'zskoj Respubliki ot 02.02.2017 № 19 (v red. ot 15.05.2019). URL: http://cbd.minjust.gov.kg (data obrashcheniya: 23.05.2019).
4. O vvedenii v dejstvie Ugolovnogo ko-deksa Ky rgy zskoj Respubliki, Kodeksa Kyr-gy zskoj Respubliki o prostupkakh, Ugolovno-protsessuaFnogo kodeksa Ky'rgy'zskoj Respubliki, Ugolovno-ispolniteFnogo kodeksa Ky'rgy'zskoj Respubliki, Zakona Ky rgy zskoj Respubliki «Ob osnovax amnistii i poryadke ee primeneniya»: zakon Kyrgyzskoj Respubliki ot 24.01.2017 № 10. URL: http://cbd.minjust.gov.kg (data obrashcheniya: 10.05.2019).
5. Otchet Seti OESR po borbe s korruptsiej dlya stran Vostochnoj Evropy' i CentraFnoj Azii: utv. na zasedanii Seti OESR 4 iyulya 2018 g. v Parizhe. URL: https://www.oecd.org (data obrashcheniya: 12.05.2019).
6. Povetkina N.A. Finansovaya ustojchivost Rossijskoj Federatsii. Pravovaya doktrina i praktika obespecheniya [Financial stability of the Russian Federation. Legal doctrine and practice of security]: monografiya / pod red. I.I. Kucherova. M.: IZiSP; Kontrakt, 2016. 344 s.
7. Postanovlenie Pervomajskogo rajonnogo suda goroda Bishkeka ot 12.01.2018 goda o prekrashhenii ugolovnogo dela № UD-1220/17.B3. URL: http:// act.sot.kg/ru (data obrashcheniya: 10.05.2019).
8. Prigovor KarakoFskogo gorodskogo suda Issyk-Kulskoj oblasti ot 17.11.2017 po ugolovno-mu delu № UD-162/17yuI5. URL: http://act.sot.kg/ ru (data obrashcheniya: 10.05.2019).
9. Prigovor Pervomajskogo rajonnogo suda goroda Bishkek ot 19.12.2018 g. po ugolovnomu delu № UD-1103/18 B3 URL: http://act.sot.kg/ru (data obrashcheniya: 10.05.2019).
ПАСТУШЕНКО Артем Александрович - аспирант. Хабаровский государственный университет экономики и права. Россия. Хабаровск. E-mail: [email protected].
PASTUSHENKO, Artem Alexandrovich — Postgraduate. Khabarovsk State University of Economics and Law. Russia. Khabarovsk. E-mail: [email protected].
