CC BY
488
УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ КВАЛИФИКАЦИЯ ХИЩЕНИЯ И НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Тимченко В.А., д.ю.н.
Вершинин А.В., соискатель
НОУ «Нижегородская правовая академия (институт)»
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Формы расходов бюджетов перечислены в статье 69 БК РФ. Согласно этой статьи, предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих основных формах: ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; трансфертов населению; ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Могут быть и некоторые другие формы расходов бюджетов.
Одним из наиболее опасных преступлений в сфере использования бюджетных средств является их хищение. Общее понятие хищения приведено в п.1 примечания к ст. 158 УК РФ. Под хищением в соответствующих статьях уголовного кодекса РФ понимаются совершенные с корыстной целью противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.
Из данного определения следует, что признаками объективной стороны хищения являются противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинение материального ущерба собственнику или иному владельцу этого имущества.
Обязательным признаком субъективной стороны хищения является вина в форме прямого умысла, который характеризуется осознанием виновным общественной опасности своих действий, предвидением возможности и неизбежности при-
чинения материального ущерба собственнику или законному владельцу и желанием этого. Кроме того, обязательным признаком субъективной стороны хищения являются корыстные цель и мотив, которые проявляются в преследовании виновным материальной выгоды.
Оконченным хищение считается только после того, как виновный получает возможность распоряжаться похищенным имуществом, т.е. обратить его в свою пользу или пользу других лиц. До этого момента имеет место покушение на хищение.
Предметом хищения, применительно к исследуемой проблеме являются бюджетные средства в любой из названных выше форм.
По нашему мнению, главная опасность таких преступлений заключается в потенциальной угрозе невозможности исполнения государством своих основополагающих функций в области государственного управления, социального развития, обороны, охраны общественного порядка и некоторых других. Причиной этого может послужить недостаточность бюджетных средств в государственной казне, вследствие их расхищения или нецелевого использования. Таким образом, преступления в сфере бюджетных правоотношений представляют непосредственную угрозу экономической безопасности государства и как следствие - национальной безопасности.
Хищение бюджетных средств может осуществляться в различных формах, наиболее распространенной из которых является мошенничество. Согласно ст. 159 УК РФ мошенничеством признается хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием.
Следовательно, целью мошенничества может являться как хищение чужого имущества, так и приобретение права на него. Предметом мошенничества является имущество или право на имущество.
Ценные бумаги могут иметь форму документа, а также находиться в бездокументарной форме в виде записей на счетах, например в депозитарии. Объектом хищения могут и те, и другие ценные бумаги.
Формами мошенничества являются обман и злоупотребление доверием.
Обман собственника или владельца имущества, применительно к исследуемой проблеме, обычно заключается в активных действиях виновного, направленных на неправомерное завладение бюджетными средствами.
Так, например, гр. А. будучи генеральным директором «С» в 200Х году воспользовался наличием задолженности таких предприятий, как «П», «Г» и «Н» перед Дорожным фондом по налогу на пользователей автомобильных дорог. Вместе с неустановленными лицами гр. А. придумал схему взаимозачетов, в результате которых эти предприятия
должны были оплачивать строительство объекта, возводимого за счет бюджетных средств. В схеме принимали участие еще несколько компаний — ООО «А-П» и ЗАО «Ц-М», как было установлено в ходе расследования, зарегистрированные по утраченным паспортам. Эти фирмы-однодневки получали право требования по отношению к компаниям «П», «Г» и «Н», а полученные средства похищались. В результате этих действий были похищены 4 млн. руб. бюджетных средств.
Отличия хищения, совершенного путем обмана от хищения, совершаемого путем злоупотребления доверием, заключается в том, что при обмане владелец имущества сознательно вводится в заблуждение путем предоставления ему недостоверной информации о совершаемых с имуществом финансовых или хозяйственных операциях.
При хищении, совершаемом путем злоупотребления доверием, используются особые доверительные отношения между владельцем или правообладателем имущества и преступником. Такие доверительные отношения могут возникать, например, исходя из функциональных обязанностей некоторых сотрудников.
В случае хищения чужого имущества, вверенного виновному, путем присвоения или растраты уголовная ответственность предусмотрена ст. 160 УК РФ. Каждая из этих форм хищения имеет свои особенности. Объективная сторона присвоения применительно к исследуемой теме, выражается в изъятии имущества бюджетной организации, вверенного виновному и обращении этого имущества в свою пользу, либо пользу третьих лиц.
Специфика присвоения состоит также в том, что: «Определяющей особенностью присвоения как самостоятельной формы хищения является особое правовое отношение субъекта к похищаемому имуществу, которое не затрагивает экономической и юридической природы самого предмета посягательства, продолжающегося оставаться в чужой собственности»1. Имеется ввиду особенность правоотношений, заключающаяся в том, что присваиваемое имущество «вверено виновному». Причем такой характер правоотношений должен быть закреплен документально. Присваиваемое имущество является предметом преступления, а лицо, присваивающее вверенное ему имущество является субъектом преступления. Моментом окончания хищения путем присвоения принято считать момент противоправного отчуждения имущества. Применительно к бюджетным средствам, хищение в форме присвоения должно, на наш взгляд, считаться оконченным с момента незаконного распоряжения вверенным виновному лицу имуществом в личных интересах, как своим собственным.
1 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.М. Лебедева и Ю.И. Скуратова. - М., 2002. -С. 391.
По мнению некоторых ученых: «Специальным субъектом присвоения являются материально ответственные лица, которым непосредственно вверены товарно-материальные ценности и которые в силу этого постоянно или временно осуществляют в отношении них определенные полномочия»2. Вместе с тем, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 11 июля 1972 г. разъяснил, что как присвоение или растрата вверенного или находящегося в ведении лица имущества должно квалифицироваться незаконное безвозмездное обращение в свою пользу или пользу другого лица имущества, находящегося в правомерном владении виновного, который в силу должностных обязанностей, договорных отношений или специального поручения собственника осуществлял в отношении этого имущества правомочия по распоряжению, управлению, доставке или хранению3.
Как видно трактовка присвоения Пленумом Верховного Суда СССР несколько шире и субъект присвоения не сводится лишь к материально ответственным лицам. Мы полагаем, что это более правильная точка зрения. При растрате хищение происходит также путем незаконного безвозмездного присвоения в различных формах виновным лицом вверенного ему имущества. Однако растрата, характеризуется тем, что в отличие от присвоения здесь отсутствует промежуток времени между правомерным владением и присвоением. Другими словами при растрате начало и окончание преступного деяния сливаются в единый момент времени. Поэтому хищение, совершаемое путем растраты считается оконченным в момент незаконного распоряжения имуществом вверенным виновному лицу.
Квалифицирующие признаки для ст. 159 УК РФ и ст. 160 УК РФ аналогичны. Так, в частности, законодатель в числе квалифицирующих признаков называет преступления, совершенные группой лиц по предварительному сговору. Характеристика такого признака как «группа лиц по предварительному сговору» приведено в ч.2 ст. 35 УК. Согласно данной статье, преступление признается совершенным группой лиц по предварительному сговору, если в нем участвовали лица, заранее договорившиеся о совместном совершении преступления. Количество лиц здесь не указывается, однако, как следует из ч. 1 ст. 35 УК РФ преступление признается совершенным группой лиц, если в его совершении участвовали два или более исполнителя. Очевидно, что для целей ч. 2 ст. 35 УК РФ не-
2 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В.М. Лебедева и Ю.И. Скуратова. - М., 2002. -С. 393.
3 Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 11.07.72 «О судебной практике по делам о хищениях государственного и общественного имущества»//Бюллетень Верховного Суда СССР. 1972. № 4.
обходимо применять тот же критерий количества лиц, т.е. не менее двух человек.
Предварительный сговор характеризуется тем, что договоренность о хищении бюджетных средств была достигнута до начала действий непосредственно направленных на незаконное изъятие чужого имущества. Такая договоренность может быть достигнута и на стадии приготовления к преступлению. Однако если преступный сговор возник непосредственно в момент изъятия бюджетных средств, то данный квалифицирующий признак отсутствует.
К квалифицирующим признакам относится и совершение хищения лицом с использованием своего служебного положения. Хищения бюджетных средств почти всегда совершаются лицами с использованием своего служебного положения. Это объясняется тем, что такие хищения совершаются, как правило, под видом или в процессе законных хозяйственных операций. В свою очередь совершить такие операции или дать распоряжение на их совершение могут только лица, наделенные определенными должностными полномочиями. К таким лицам могут относиться руководители или заместители руководителей организаций получающих бюджетное финансирование, использующих государственное или муниципальное имущество, главные бухгалтеры таких организаций и некоторые другие категории лиц.
Еще одним квалифицирующим признаком является хищение совершенное организованной группой. Для того чтобы отнести группу к организованной, занимающейся хищением бюджетных средств, она должна обладать рядом признаков. К их числу следует отнести: криминальную специализацию на хищении бюджетных средств, распределение функций каждого участника группы; наличие руководителя или организатора; обязательную внутригрупповую дисциплину; планирование хищений, как на длительный период времени, так и каждого преступления в отдельности. Могут присутствовать и некоторые другие признаки, но наличие вышеназванных признаков обязательно. Причем, привлечь к ответственности за хищение бюджетных средств какого-либо члена группы можно только в том случае, если он был не только осведомлен о преступлении, но и лично принимал участие в подготовке и совершении преступления.
В числе квалифицирующих признаков по рассматриваемым статьям законодатель называет также значительный ущерб гражданину, крупный размер и особо крупный размер. Поскольку хищение бюджетных средств напрямую не связано со значительным ущербом гражданам, то данный признак в отношении анализируемого предмета преступлений не применяется. Крупным размером для целей ст. 159 и 160 УК РФ признается стоимость имущества, превышающая двести пятьдесят
тысяч рублей, а особо крупным - один миллион рублей.
Фактическую величину похищенного имущества следует определять отдельно по каждому преступлению, характеризующемуся самостоятельно возникшим умыслом. Вместе с тем, если имеет место единое продолжаемое хищение, состоящее из нескольких отдельных однотипных актов, которые охватываются единым умыслом, то стоимость похищенного имущества определяется путем суммирования по каждому эпизоду.
Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств предусмотрена статьей 285.1 УК РФ. В частности уголовно наказуемым деянием является расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.
Определение бюджетных средств и бюджетной росписи в соответствии с нормами БК РФ было приведено выше. Значения некоторых других терминов, названных в данной статье УК РФ, также раскрываются в этом кодексе. Так, в соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Как видно дефиниции анализируемых норм УК РФ и БК РФ в значительной степени совпадают. Однако если УК РФ предусмотрена ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств, то БК РФ ответственность предусмотрена за нецелевое использование бюджетных средств. Очевидно, данные расхождения в формулировках правовых норм следует устранить. На наш взгляд более правильным является термин «использование». Использование бюджетных средств предполагает не только их расходование, но и пользование в других формах. Кроме того, и само определение нецелевого расходования бюджетных средств в УК РФ дано исходя из определения нецелевого использования бюджетных средств, приведенного в БК РФ.
Понятие целевого использования бюджетных средств раскрывается и в некоторых других нормах БК РФ. Так, статьей 38 БК РФ предусмотрен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. В соответствии с данной статьей, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей
бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
В статье 163 БК РФ «Права и обязанности получателей бюджетных средств» прямо говорится о том, что получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. При этом получателем бюджетных средств в соответствии со статьей 162 БК РФ является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
На необходимость соблюдения принципа целевого использования бюджетных средств направлена и статья 236 БК РФ, согласно которой размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача бюджетных средств в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным Кодексом.
Вместе с тем, по мнению некоторых специалистов, четкое определение понятия «нецелевое использование бюджетных средств» в бюджетном законодательстве отсутствует. Такой точки зрения придерживается, в частности, Т.В. Антипова которая полагает, что при осуществлении государственного финансового контроля приходится руководствоваться лишь косвенным определением, вытекающим из ст. 289 БК РФ. Это по ее мнению приводит к тому, что понятие нецелевого использования бюджетных средств является чисто субъективным представлением проверяющего контролера-ревизора. В связи с чем она предлагает под нецелевым использованием бюджетных средств, выделенных из федерального бюджета понимать следующее использование:
«а) направление бюджетных на цели, не определенные сметой доходов и расходов;
б) перераспределение бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации расходов на другой без санкции главного распорядителя этих средств;
в) расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение материальных запасов, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);
г) списание сумм произведенных расходов на расходы по бюджету без документального подтверждения экономической целесообразности произведенных расходов;
д) недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета;
е) расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации (нормы возмещения командировочных расходов, нормы расходования бензина и т.д.).
Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода нормативов; ж)
использование бюджетных средств не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении»4. Мы не можем согласиться с такой точкой зрения. Прежде всего, по нашему мнению, нецелесообразно устанавливать конкретный перечень расходов, которые следует относить к нецелевому использованию бюджетных средств. Принимая во внимание множество возможных конкретных ситуаций, заранее определить такой перечень невозможно. Кроме того, предложения Т.В. Антиповой, по отнесению определенных расходов к нецелевому использованию бюджетных средств, например, при отсутствии оправдательных документов, неоформлении или неправильном оформлении первичных документов, списании сумм произведенных расходов на расходы по бюджету без документального подтверждения экономической целесообразности произведенных расходов и др., необоснованны. В таких случаях следует вести речь о незаконном расходовании средств, а не о нецелевом их использовании.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрены различные формы финансового контроля за целевым использованием бюджетных средств. Такой контроль могут осуществлять как законодательные (представительные) органы и представительные органы местного самоуправления, так и органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
В частности, в соответствии со статьей 265 УК РФ законодательные органы и представительные органы местного самоуправления имеют право на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении, а также на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты и иные органы законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов.
В соответствии со статьей 266 БК РФ финансовый контроль, осуществляют также и органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, министерство финансов Российской Федерации, федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
При выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств финансовым органам предоставлены определенные полномочия по применению к виновным санкций. Так, например, в соответствии со статьей 231 БК РФ, при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов неце-
4 Антипова Т.В. «Черная дыра» в бюджетном законодательстве // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2005. - № 1. - С. 332.
левого использования бюджетных средств может осуществляться блокировка расходов бюджета.
Под блокировкой расходов бюджета понимается сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Эта санкция может применяться по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Бюджетным обязательством, согласно статье 222 БК РФ, является признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Вместе с тем, в отдельных случаях возникают ситуации, внешне имеющие признаки нецелевого использования бюджетных средств, однако фактически нарушения законодательства не происходит. Так, например, в соответствии со статьей 237 БК РФ бюджетное учреждение, финансируемое на основе сметы доходов и расходов, в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75 процентов объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Естественно в такой ситуации нельзя говорить о нецелевом расходовании бюджетных средств.
Таким образом, при определении объективной стороны преступления предусмотренного статьей 285.1 УК РФ необходимо использовать ряд норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При определении уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств в ст. 285.1 УК РФ предусмотрено два квалифицирующих признака. Одним из квалифицирующих признаков являются совершение преступления группой лиц по предварительному сговору. Характеристика этого признака была приведена при анализе статей 159 и 160 УК РФ.
Другим квалифицирующим признаком является особо крупный размер, который для целей данной статьи составляет семь миллионов пятьсот тысяч рублей. При этом крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей.
По нашему мнению разрыв между крупным и особо крупным размером неоправданно велик, вместе с тем разрыв в тяжести предусмотренного наказания за данный квалифицирующий признак не столь велик.
Так, согласно ст. 285.1 УК РФ, при отсутствии квалифицирующих признаков, установлено наказание в виде штрафа от ста тысяч рублей до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
При наличии квалифицирующих признаков, наказание устанавливается в виде штрафа в размере от двухсот до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Таким образом, при превышении величины особо крупного размера над крупным в пять раз, тяжесть материальных санкций не превышает и двух раз. Поэтому полагаем, что величина особо крупного размера должна составлять не семь миллионов пятьсот тысяч рублей, а три миллиона рублей, что позволит повысить предупредительное значение данной нормы права.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
