CC BY
32
В. Н. ЧОРНЫЙ профессор Института Академии ФСИН России
V. N. CHORNYY
по кафедре уголовно-исполнительного права, кандидат юридических наук, профессор
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: опыт 20-летнего применения, перспективы развития и совершенствования
Penal Code of the Russian Federation: experience applications, prospects of development and improvement
Аннотация. В статье анализируются особенности применения Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в течени-ие 20 лет, его недостатки, проявившиеся в этот период, а также современное состояние кодекса и уголовно-исполнительного законодательства в целом. Отмечается, что необходимо совершенствовать действующий УИК РФ, используя научно-теоретическую модель, разработанную учеными-пенитенциаристами.
Ключевые слова: уголовно-исполнительное законодательство, апробация УИК РФ, пробелы, коллизии законодательства, предмет уголовно-исполнительного законодательства, неразвитость системы уголовно-исполнительного законодательства, международные стандарты, концепция нового УИК РФ.
Annotation. In this article the author gives features of application of the Criminal and executive code of the Russian Federation within more than 20 years, his shortcomings shown during this period and also the current state of the Code and criminal and executive legislation in general are analyzed. It is noted that it is necessary to improve the existing CEC of the Russian Federation, using the scientific-theoretical model developed by penitentiary scientists.
Key words: criminal and executive legislation, approbation CEC of the Russian Federation, gaps, legislation collisions, subject of the criminal and executive legislation, backwardness of system of the criminal and executive legislation, international standards, concept of the new PEC of the Russian Federation.
У
головно-исполнительныи кодекс Российской Федерации (УИК РФ) применяется уже более
двадцати лет. Это существенный срок апробации для любого законодательного акта, в том числе и для УИК РФ,
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2018
53
составляющего нормативную основу системы исполнения уголовных наказаний. Довольно значительный период действия позволяет дать оценку не только социально-правовой природе и значимости данного законодательного акта, но и определить его место в системе нормативных актов, регулирующих исполнение уголовных наказаний в современных условиях.
Особенность уголовно-исполнительного законодательства состоит в том, что оно находится в постоянной взаимосвязи с системой исполнения уголовных наказаний. В УИК РФ практически нет норм, которые вступали бы в процесс правового регулирования общественных отношений ситуативно, от случая к случаю, как это происходит в некоторых иных отраслях права, где не идет речь о регулировании определенной социальной системы. От положений УИК РФ, его структурного построения, основных категорий напрямую зависит функционирование учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания.
Подводя итоги прошедшего периода реализации УИК РФ, представляется логичным рассмотреть эти результаты поэтапно, начиная с периода его разработки и принятия. Какие факторы и обстоятельства здесь сработали? Что послужило основанием для разработки и принятия нового кодекса? Какое влияние он оказал на российскую систему исполнения уголовных наказаний за прошедшие годы, какие проблемы остались нерешенными и как следует оценивать нынешнее состояние уголовно-исполнительного законодательства? Есть ли необходимость сегодня совершенствовать действующий УИК РФ или же требуется совершенно новый кодекс? Ответив на эти вопросы, можно будет понять, как
и в каком направлении должна развиваться дальше уголовно-исполнительная система России.
Многие вопросы, связанные с разработкой и принятием УИК РФ, - уже история, тем не менее необходимо вспомнить некоторые обстоятельства появления данного нормативного акта, только при этом возможно оценить его истинное значение и роль, которую он выполняет применительно к уголовно-исполнительной системе. УИК РФ появился не вдруг и, естественно, не на пустом месте, его созданию способствовали многие обстоятельства как объективного, так и субъективного характера.
Прежде всего следует отметить, что разрабатывался он на основе Исправительно-трудового кодекса РСФСР 1970 года, который к началу 90-х годов прошлого века, несмотря на множественные дополнения, изменения и поправки*, с трудом справлялся с регулированием исполнения уголовных наказаний в силу многих обстоятельств, основными из которых были изменяющиеся социально-экономические основы общества, интеграция России в мировое сообщество и европейскую правовую систему.
В связи с этим необходимость законодательных реформ, создания новых
* Было издано более 40 различных нормативных актов, наиболее значимые из них: Указ Президента РСФСР от 30.11.1991 № 247 «Об изменениях в системе оплаты труда осужденных и лиц, содержащихся в лечебно-трудовых профилакториях МВД РСФСР», отменивший 50 % удержания из их заработка; Закон Российской Федерации от 12.06.1992 № 2988-1 «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР», отменивший многие правоограничения в статусе осужденных (на отправление корреспонденции, лишение права на свидания и др.); кроме того, появились нормы, закрепляющие право осужденных на отпуск, на зачет времени работы в местах лишения свободы в общий трудовой стаж, право на личную безопасность, разрешалось ношение гражданской одежды для осужденных женщин и др.
54
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
уголовного и уголовно-исполнительного кодексов была очевидной, как и то, что система исполнения уголовных наказаний, и в особенности исправительные учреждения, нуждается в существенных реформах.
В рассматриваемый период в обществе развивались рыночные отношения со свойственными им плюсами и минусами; демократические изменения также не лучшим образом затронули места лишения свободы, когда пресса, телевидение акцентировали внимание на негативных моментах деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы. Все эти процессы при условии отсутствия современного законодательства ставили исправительные учреждения в довольно затруднительное положение, их деятельность становилась неэффективной и неприемлемой в условиях создания правового государства.
Сотрудники уголовно-исполнительной системы, работавшие в тот период, помнят эти непростые времена, когда проблемы наблюдались практически по всем направлениям деятельности исправительных учреждений: сложная оперативная обстановка в колониях, рост преступности, нарастающая агрессия осужденных, проявляющаяся в нападениях на сотрудников, неповиновениях, отказах от работы, массовых беспорядках и т. п.; сокращение рабочих мест для осужденных, безработица (невывод на работы составлял 60 %, а в некоторых регионах - и более); развал системы политико-воспитательной работы с осужденными и другие негативные тенденции, которые привнесли много деструктивного в процесс исполнения лишения свободы и фактически ускорили разработку нового УИК РФ.
Этот кодекс с максимальной возможностью, насколько позволяли ус-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2018
ловия того времени, учел требования международных нормативных актов. Так, например, кодекс закрепил в отдельной главе правовое положение осужденных, одновременно провозгласив задачу уважения и охраны их прав, свобод и законных интересов. В частности, ч. 1 ст. 10 УИК РФ устанавливала, что «Российская Федерация уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает законность применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний». Кроме того, в статьях Особенной части УИК РФ была расширена система льгот и поощрений осужденных к лишению свободы; увеличено количество получаемых ими посылок и передач, суммы расходования денег на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости; приведена в соответствие с трудовым законодательством рабочая неделя осужденных, упорядочена оплата труда осужденных; введено обязательное государственное страхование и пенсионное обеспечение осужденных и т. п.
Более двадцати лет апробации кодекса показали, что многие идеи 90-х годов сегодня нуждаются в серьезной корректировке. Прежде всего необходимо совершенствовать Общую и Особенную части кодекса. Сегодня ученые подвергают критике УИК РФ, отмечая, что нарекание в большей степени вызывают пробелы, коллизии и в целом юридическая техника данного нормативного акта, нуждаются в конкретизации вопросы контроля за исполнением уголовных наказаний, а также многие иные его разделы [1]. При этом справедливо отмечается, что действующий УИК РФ не только во многом отразил требования международных стандартов в сфере исполнения уголовных на-
55
казаний, но в некоторых вопросах даже их превзошел (в частности, в исполнении лишения свободы в воспитательных колониях).
Несмотря на это, по мнению разработчиков УИК РФ, работы по формированию системы уголовно-исполнительного законодательства и совершенствованию УИК РФ как кодифицированного нормативного акта не завершены. В 90-х годах прошлого века В. И. Селиверстов, И. В. Шмаров отмечали, что «с принятием указанного закона реформа отрасли законодательства, регулирующего исполнение уголовных наказаний, не завершена. Напротив, с введением его в действие начинается новый, не менее важный этап его реформирования. Анализ ряда статей УИК, а также положений Федерального закона „О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса" показывает, что в течение 1997 года планировалось разработать и принять ряд нормативных правовых актов по реализации положений Уголовно-исполнительного кодекса. К числу федеральных законов, регулирующих вопросы исполнения наказаний и подлежащих разработке, можно отнести законы „О мерах безопасности, применяемых к осужденным при исполнении наказаний, связанных с изоляцией от общества", „Об уголовно-исполнительной системе", которые должны были заменить в значительной степени устаревший Закон „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" 1993 года, и др.» [2]. Кроме того, годы апробации кодекса показали, что следовало бы разработать и иные законы, например сегодня назрела проблема, обусловленная отсутствием нормативной базы, регламентирующей участие Русской православной церкви и других
религиозных организаций в уголовно-исполнительном процессе. Исходя из изложенного, следует обратить внимание на неразвитость системы уголовно-исполнительного законодательства, где помимо УИК РФ фактически нет полноценных законов уголовно-исполнительного характера.
Начиная с 90-х годов прошлого века уголовно-исполнительное законодательство находилось в стадии реформ, изменений, совершенствования, что было обусловлено меняющимся социальным строем, ориентацией системы исполнения уголовных наказаний на международные стандарты обращения с правонарушителями и исполнения уголовных наказаний.
Уголовно-исполнительный кодекс разрабатывался в тесной взаимосвязи с Уголовным кодексом Российской Федерации (УК РФ). Единый концептуальный подход позволил определить законодательную основу для исполнения всех видов уголовных наказаний, предусмотренных в ст. 44 УК РФ.
Уголовно-исполнительный кодекс базируется на концептуальных позициях, разработанных учеными и практиками, что позволило сформировать его структуру, общие положения и многие новеллы как Общей части, так и Особенной. Предполагалось, что это довольно качественный кодифицированный нормативный акт, не требующий внесения изменений, дополнений в последующие годы при его применении, а если и будут вноситься законодательные изменения, то незначительные, не меняющие его изначальную концепцию. Однако получилось по-иному. За прошедшие 20 лет существования кодекса принят 91 законопроект, вносящий изменения и дополнения в УИК РФ. В среднем это 4,5 законопроекта в год, хотя понят-
56
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
но, что были годы, когда изменения не вносились. Однако таких лет немного: 1997 год (закон только начал действовать), 2000 и 2002 год. Как следует из небольшого анализа принятых законопроектов, практически каждый год появлялись новеллы, требующие реализации на практике, создания определенных механизмов, затрат и т. д.
В результате это приводит к коллизиям правовых норм, их несогласованности, что, в частности, проявляется во взаимоотношениях Общей и Особенной частей УИК РФ. Например, ч. 2 ст. 9 УИК РФ перечисляет основные средства исправления осужденных, в том числе и общественно полезный труд, но при этом более половины осужденных в местах лишения свободы не работают. Аналогичным образом можно охарактеризовать и цели уголовного наказания и уголовно-исполнительного законодательства. В частности, в ч. 2 ст. 43 УК РФ установлено, что одной из целей уголовного наказания является предупреждение совершения новых преступлений. Об этом же говорится в ч. 1 ст. 1 УИК РФ, как о цели уголовно-исполнительного законодательства. Однако в дальнейшем эти положения не развиваются в статьях Общей и Особенной частей УИК РФ.
Автор не планировал в данной статье проанализировать целесообразность и эффективность ранее принятых законопроектов по внесению изменений и дополнений в УИК РФ, это задача иного научного исследования, но следует заметить, что законотворческая нестабильность вряд ли способствует достижению целей исполнения уголовных наказаний и стабильной деятельности учреждений и органов, их исполняющих.
Детальный взгляд на современное уголовно-исполнительное законодательство свидетельствует, что зако-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2018
нотворчество нередко подчинено концепциям, определяющим реформы в уголовно-исполнительной системе, осуществляемые без учета объективных категорий и законов развития отрасли права. За годы реформ в уголовно-исполнительной системе УИК РФ претерпевал многие изменения, зачастую без предварительных исследований, экспертиз и т. п.
Анализ концепций реформирования УИС России (Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы [3], федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы) [4], Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [5]) показывает, что не было единой концептуальной связи между реформами учреждений, исполняющих наказания, и УИК РФ, наглядный тому пример - действующая Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (в первоначальной редакции) (далее - Концепция).
После ее утверждения наука, законотворческие механизмы были нацелены на разработку проектов законов, новых редакций статей УИК РФ, обеспечивающих реализацию положений Концепции, несмотря на ее непрактичность и невозможность реализации в первоначальном виде. Законопроекты разрабатываются нередко без необходимой подготовки, анализа, обсуждения среди ученых и практиков, учета их мнения, с нарушением основополагающих принципов законотворческой техники и в целом положений теории права.
В литературе справедливо указывается на «некачественное законотворчество» применительно не только к уголовно-исполнительному законо-
57
дательству, но и к уголовному, причем, по мнению авторов, «некачественное законодательство» в УК РФ в последние годы проявлялось даже в большей степени, чем в УИК РФ [6], и такое замечание представляется справедливым.
Тем не менее УИК РФ, несмотря на его недостатки, проявившиеся в процессе апробации, справляется с вопросами эффективного регулирования исполнения уголовных наказаний, позволяет улучшать условия содержания осужденных, соблюдать международные стандарты по обращению с правонарушителями. Но не следует забывать, что кодекс разрабатывался в 90-х годах, в переходный период, в совершенно отличных от сегодняшних социально-экономических условиях, поэтому нуждается в серьезной переработке.
Мы живем во время стремительных перемен, которые закономерно затрагивают уголовно-исполнительное законодательство и соответствующую науку, меняющиеся социально-экономические и политические условия побуждают пересматривать некоторые положения данного нормативного акта.
Как отмечает профессор В. И. Селиверстов, интерес к разработке нового УИК РФ (Общей и Особенной частей) в целом и научно-теоретической модели Общей части УИК РФ в частности проявился со стороны правозащитных государственных и неправительственных структур. Данный интерес направлен на создание уголовно-исполнительного законодательства, обеспечивающего права и законные интересы лиц, отбывающих наказания, достижение целей уголовного наказания при соблюдении прав человека и международных стандартов в обращении с осужденными. Обществом, правозащитными организациями сегодня поставлена задача по
разработке модели «Пенитенциарного кодекса гражданского общества и на его основе Теоретической модели Уголовно-исполнительного кодекса» [7].
Созданию Теоретической модели Уголовно-исполнительного кодекса (далее - Модель УИК) предшествовала разработка ее научной концепции, что позволило оптимизировать структуру Модели УИК, разработать не только основополагающие категории Общей части кодекса, но и определить принципы его взаимосвязи с Особенной частью, которую предполагается также разрабатывать.
Как отмечает В. И. Селиверстов (один из разработчиков действующего УИК РФ), на подготовку научно-теоретической модели УИК РФ повлияли следующие основные факторы:
а) незавершенность кодификации уголовно-исполнительного законодательства 1996-1997 годов, что обусловливает появление пробелов, отсутствие единых подходов к регулированию сходных общественных отношений;
б) системные противоречия и пробелы, возникшие в результате некачественного правотворчества;
в) изменение политических, экономических, социальных и духовных условий функционирования государства и общества в последние годы [8].
Основное назначение нового УИК РФ состоит в устранении проблем, проявившихся в действующем кодексе, на которые неоднократно обращалось внимание учеными и практиками. В теоретической модели Общей части УИК РФ нашли решение следующие проблемные вопросы: уточнен предмет уголовно-исполнительного законодательства, поскольку сегодня его содержание не совпадает с предметом уголовно-исполнительного права; по иному сформулированы цели уголов-
58
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
но-исполнительного законодательства, ст. 1 Модели УИК указывает на их подчиненный характер по отношению к целям уголовного наказания и определяет, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение достижения закрепленных уголовным законодательством Российской Федерации целей восстановления социальной справедливости, исправления осужденных и предупреждения совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. При этом приоритетным направлением уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации является обеспечение достижения исправления осужденных.
Положительным моментом содержания Модели УИК является также то, что отдельными главами регулируются принципы уголовно-исполнительного законодательства, средства исправительного воздействия на осужденных, правовой статус осужденных и др. Столь детальное определение и регламентация основных категорий Общей части УИК РФ позволит создать систему гарантий прав и законных интересов осужденных, обеспечить достижение целей уголовного наказания.
В завершение хотелось бы заметить, что научно-теоретическая Модель УИК -это всего лишь доктринальная основа нового уголовно-исполнительного кодекса, требующая обсуждения среди практических работников, законодателей, ученых. При этом разработка нового УИК РФ не должна проходить спонтанно, необходима концепция (программа) обновления законодательства), содержащая как теоретические
аспекты, так и модели исполнения уголовных наказаний. ф
1. Борсученко С. Нужен ли новый УИК? // ЭЖ-Юрист. 2015. № 11. С. 23.
2. Селиверстов В. И., Шмаров И. В. Уголовно-исполнительный кодекс: концепция и основные положения // Сейчас.ру. Новости России и мира : [сайт]. URL: https: //www.lawmix.ru/comm/8418 (дата обращения: 13.08.2018).
3. Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы : утв. 20.04.2000 заместителем Министра юстиции Российской Федерации, государственным советником юстиции 1 класса Ю. И. Калининым // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000. № 3.
4. О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной сис-те-мы (2007-2016 годы)» : пост. Правительства Рос. Федерации от 05.09.2006 № 540. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Бакулина Л. В., Бакулин В. К. Современные проблемы качества уголовно-исполнительного законодательства // Ученые записки Казанского университета. Гуманитарные науки. Т. 156. Кн. 4. 2014. С. 123.
7. Селиверстов В. И. Новый уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: содержание и перспективы принятия // Вестник Московского государственного лингвистического университета. 2014. № 2. С. 27.
8. Общая часть нового Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: итоги и обоснования теоретического моделирования / под ред. д-ра юрид. наук. В. И. Селиверстова. М. : ИД «Юриспруденция», 2017. С. 24-27.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9/2018
59
