CC BY
42
Р. М. УСМАНОВА R. M. USMANOVA
декан юридического факультета, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», доктор юридических наук, доцент
В. Е. ПАНЬШИН V. E. PANSHIN
начальник отдела кадров и работы с личным составом ФКУ ИК-21 УФСИН России по Республике Башкортостан, кандидат политических наук, майор внутренней службы
Роль органов местного самоуправления в общественных отношениях, регулируемых уголовно-исполнительным правом
Role of local governments in the public relations regulated by the criminal and executive law
Аннотация. В статье на основании действующего законодательства рассмотрено участие органов местного самоуправления в отношениях с субъектами уголовно-исполнительной системы в рамках реализации задач уголовно-исполнительного законодательства. Отмечена роль органов местного самоуправления в организации исполнения наказаний, рассмотрения обращений осужденных, при взаимодействии с уголовно-исполнительной инспекцией на территории муниципального образования.
Ключевые слова: наказание, осужденные, уголовно-исполнительная инспекция, органы местного самоуправления.
Annotation. In the article on the basis of the current legislation the author considers participation of local governments in the relations with subjects of a penal correction system within realization of tasks of the penal legislation. The role oflocal governments in the organization of execution of punishments, considerations of addresses of convicts is noted at interaction with criminal and executive inspection in the territory of a municipal unit.
Key words: punishment, convicts, criminal executive inspectorate, bodies local authorities.
О
рганы местного самоуправле- шений, возникающих в муниципальном ния выступают участниками образовании. Как представляется, осо-различных общественных отно- бая роль им отводится в отношениях,
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 6/2018
43
регламентированных нормами уголовно-исполнительного права. При этом данные отношения можно разделить на три группы.
1. Первая группа отношений связана с участием органов местного самоуправления и их должностных лиц в контроле за учреждениями уголовно-исполнительной системы. В ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (УИК РФ) закреплено право депутатов посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения [1]. А ст. 38 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закреплено право главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы [2]. Например, в ноябре 2017 года депутаты Архангельской городской Думы и областного Собрания депутатов проверили, как соблюдаются права осужденных в исправительных учреждениях УФСИН России по Архангельской области [3].
Одной из форм контроля является рассмотрение должностными лицами органов местного самоуправления обращений осужденных, которые, согласно ч. 4 ст. 12 УИК РФ, имеют право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами к администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также в соответствии с ч. 1 ст. 15 УИК РФ осужденные могут направлять предложения, заявления, ходатайства и жалобы в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения об-
ращений граждан Российской Федерации» [4].
Федеральным законом № 59-ФЗ предусмотрено право обращения осужденных не только в сами органы местного самоуправления, но и к их должностным лицам, например депутатам представительного органа. В законах субъектов Российской Федерации о статусе депутата представительного органа муниципального образования нормы федерального законодательства могут находить свою конкретизацию. Например, в законе Курской области от 15.08.1996 № 5-ЗКО «О статусе депутата представительного органа муниципального образования» прописано право депутата реагировать на обращения граждан путем депутатских запросов и депутатских обращений. Данные формы работы депутата закрепляются и муниципальными правовыми актами.
Получив обращение осужденных, депутаты представительных органов имеют право:
1) проверять факты, изложенные в заявлениях и жалобах. Для проведения проверок депутат вправе посещать учреждения уголовно-исполнительной системы, расположенные на территории соответствующего муниципального образования. Данное право вытекает из ст. 24 УИК РФ;
2) обращаться с депутатским запросом в муниципальные учреждения и предприятия. Такими субъектами могут выступать муниципальные учреждения и предприятия, которые определены в качестве объектов, где осужденные отбывают исправительные и обязательные работы. Например, Положением о статусе депутата городского совета муниципального образования «Город Набережные Челны» Республики Татарстан установлено,
44
[email protected] www.or.fsin.su
что депутаты вправе обращаться с депутатским запросом к руководителям муниципальных предприятий и учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию;
3) подготовить депутатское обращение в учреждения уголовно-исполнительной системы, при этом депутат имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов.
2. Вторая группа отношений связана с участием органов местного самоуправления в исполнении ряда наказаний, предусмотренных УИК РФ.
Во-первых, органы местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями определяют вид обязательных и исправительных работ, объекты, на которых они отбываются, а также места, где возможно отбывание.
В этом плане необходимо отметить, что муниципальными правовыми актами определяется порядок взаимодействия органов местного самоуправления с уголовно-исполнительной инспекцией при отбывании осужденными наказания в виде обязательных и исправительных работ, а также виды работ, количество мест и ответственные за организацию работ. В любом случае акты местной администрации направляются в уголовно-исполнительную инспекцию на согласование. Так, например, администрацией Снежненского сельского поселения Карталинского муниципального района Челябинской области утверждено Положение о порядке взаимодействия органов местного самоуправления с уголовно-исполнительной инспекцией при применении к осужденным наказания в виде обязательных и исправительных работ на территории Снежненского сельского поселения, которое призвано обеспечить:
- порядок взаимодействия сторон по определению объектов для отбывания наказания гражданами, осужденными к обязательным и исправительным работам;
- оптимальное использование труда лиц, осужденных к отбыванию наказаний в виде обязательных и исправительных работ;
- качественное выполнение осужденными возложенной на них трудовой повинности;
- регулирование деятельности объектов в процессе использования труда указанных граждан.
На практике может возникнуть ситуация, при которой органами местного самоуправления определяются объекты и виды работ, но сами осужденные не всегда могут трудоустроиться по причине отсутствия вакантных мест. Однако отметим, что Инструкцией по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества, утвержденной приказом Минюста России от 20.05.2009 № 142, решение вопроса трудоустройства осужденного возложено на уголовно-исполнительную инспекцию. Задача органов местного самоуправления - лишь определить места, в которых осужденные отбывают наказание в виде обязательных и исправительных работ, но трудоустройство осужденных и организация исполнения наказания в виде исправительных работ не входят в компетенцию органов местного самоуправления.
Актами органов местного самоуправления должны быть определены объекты, на которых отбываются работы. Однако часто здесь имеются нарушения. Так, прокуратура Лаганского района Республики Калмыкии проверила постановление главы администрации Лаганского районного муниципаль-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 6/2018
45
ного образования от 14.01.2016 № 10 «Об определении мест для отбывания наказания лицами, осужденными к обязательным и исправительным работам». Мониторинг данного правового акта показал, что в нарушение ч. 1 ст. 39 УИК РФ и ч. 1 ст. 50 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) органом местного самоуправления не определены объекты для отбывания осужденными, проживающими на территории Северного, Джалыковского и Уланхоль-ского сельских муниципальных образований, наказания в виде исправительных работ [5]. Допущенное со стороны Лаганского районного муниципального образования нарушение может в дальнейшем повлечь нарушение порядка и условий отбывания наказания, назначенного судом.
В соответствии с нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] муниципальные правовые акты о видах обязательных и исправительных работ, об объектах, на которых они исполняются, а также о местах возможного отбывания (исполнения наказания в виде обязательных и исправительных работ) издаются только органами местного самоуправления городских округов и районов. Это связано с тем, что перечень данных вопросов не относится к вопросам местного значения. Закон прямо определяет органы местного самоуправления, обязанные в силу закона выполнять переданные отдельные государственные полномочия - муниципальные районы и органы местного самоуправления городских округов. Согласно ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществ-
ляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Возложенные ст. 25, 39 УИК РФ, ст. 49, 50 УК РФ на органы местного самоуправления обязанности по определению вида обязательных работ и объектов для их отбывания, мест отбывания исправительных работ следует считать передачей им данных государственных полномочий. И нередко прокуратура, осуществляя надзор, признает акты органов местного самоуправления незаконными ввиду отсутствия закона субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.
Имеется и практика издания данных актов органами местного самоуправления сельских поселений. Так, прокуратура Ловозерского района Мурманской области провела проверку исполнения органами местного самоуправления требований уголовно-исполнительного законодательства в части определения мест отбытия наказаний в виде обязательных и исправительных работ. Установлено, что постановлением администрации муниципального образования сельское поселение Ловозе-ро Ловозерского района Мурманской области определен перечень предприятий для отбывания обязательных и исправительных работ на территории муниципального образования, а также определены виды обязательных работ для отбывания наказания лицам, осужденным к обязательным работам. Вместе с тем, как показала проверка, администрацией сельского поселения Ловозеро указанные акты приняты за пределами своей компетенции и явля-
46
[email protected] www.or.fsin.su
ются незаконными. У органов местного самоуправления поселения, к числу которых относится и сельское поселение Ловозеро, отсутствует установленная законом обязанность выполнять переданные федеральным законом отдельные государственные полномочия - определять осужденным места отбывания наказания в виде исправительных работ [7]. Аналогичная практика имеется и в других субъектах.
Нередко вносимые в органы местного самоуправления представления прокуроров об устранении нарушений требований уголовно-исполнительного законодательства сами признаются по решению суда незаконными. Так, например, решением Нефтегорского районного суда Самарской области от 19.03.2012 представление прокурора признано незаконным ввиду того, что законом не предусмотрено, что администрация как орган местного самоуправления должна заниматься дополнительным поиском организаций для трудоустройства осужденных, в частности при отсутствии вакантных мест во включенных в соответствующий перечень организаций [8]. Наоборот, ст. 16 УИК РФ прямо указывает на непосредственное исполнение наказания в виде обязательных и исправительных работ уголовно-исполнительной инспекцией.
Во-вторых, органы местного самоуправления могут привлекаться и к исполнению приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Приговор исполняется местной администрацией, где осужденный, например, занимает должности по муниципальной службе.
В-третьих, представители органов местного самоуправления при исполнении наказания в виде лишения свободы
могут принимать участие в работе комиссии исправительного учреждения, создаваемой для перевода осужденных из одних условий отбывания наказания в другие.
3. Третья группа отношений связана с взаимодействием органов местного самоуправления и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Так, должностные лица органов местного самоуправления в соответствии с приказом Минюста России от 19.03.2015 № 62 «Об утверждении Порядка формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срока полномочий, компетенции и порядка деятельности указанного попечительского совета» [9] вправе быть членами попечительского совета при исправительном учреждении.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 19.05.2006 № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний» [10] участвовать в совещаниях, которые проводятся начальниками структурного подразделения ФСИН России. Сами же начальники структурного подразделения ФСИН России вправе присутствовать на заседаниях органа местного самоуправления.
Являясь институтом гражданского общества, органы местного самоуправления обеспечивают прозрачность в деятельности уголовно-исполнительной системы, осуществляют общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, что согласуется с целями Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [11]. Только при взаимодействии органов местного самоуправления и учреждений уголовно-исполнительной
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 6/2018
47
системы возможно достичь совершенствования деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, с учетом международных стандартов и потребностей общественного развития. ф
1. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 2, ст. 198.
2. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33, ст. 1316.
3. Учреждения УФСИН посетили члены ОНК и депутаты // УФСИН России по Архангельской области : [сайт]. URL: http://29. fsin.su/news/detail.php?ELEMENT_ID=352360 (дата обращения: 08.12.2017).
4. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19, ст. 2060.
5. Прокуратура Лаганского района обязала орган местного самоуправления принять дополнительные меры к исполнению наказания, назначенного судом в виде исправительных работ // Прокуратура Республики Калмыкия : [сайт]. URL: http://www.kalmprok.ru /regions/45-laganskij-rajon/4509-prokuratura-laganskogo-rajona-obyazala-organ-mestnogo-samoupravleniya-prinyat-dopolnitelnye-mery-k-ispolneniyu-nakazaniya-naznachennogo-sudom-v-vide-ispravitelnykh-rabot (дата обращения: 08.12.2017).
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
7. Прокуратура Ловозерского района провела проверку исполнения органами местного самоуправления требований Уголовно-исполнительного законодательства в части определения мест отбытия наказаний в виде обязательных и исправительных работ // Прокуратура Мурманской области : [сайт]. URL: https://prok-murmansk.ru /news/4811-prokuratura-lovozerskogo-rayona-provela-proverku-ispolneniya-organami-mestnogo-samoupravleniya-trebovaniy-ugolovno-ispolnitelnogo-zakonodatelstva-v-chasti-opredeleniya-mest-otbytiya-nakazaniy-v-vide-obyazatelnyh-i-ispravitelnyh-rabot (дата обращения: 08.12.2017).
8. Решение по иску прокурора об обя-зании определить места отбывания наказания осужденным к исправительным работам // URL: https://rospravosudie.com /court-ostrovskij-rajonnyj-sud-kostromskaya-oblast-s/act-107013803/ (дата обращения: 08.12.2017).
9. Об утверждении Порядка формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срока полномочий, компетенции и порядка деятельности указанного попечительского совета : приказ Минюста России от 19.03.2015 № 62 // Российская газета. 2015. 8 апреля.
10. Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний : приказ ФСИН России от 19.05.2006 № 245 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 26.
11. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 31.05.2012) // СЗ РФ. 2010. № 43, ст. 5544 ; 2012. № 24, ст. 3213.
48
[email protected] www.or.fsin.su
